财政评审建议范文
时间：2023-10-19 16:52:59
财政评审建议篇1
关键词：财政投资评审；建设项目工程结算；做好财政卫士。
Abstract：Positioning, job functions and aspects of organizational size and organizational discipline to operate independently in the community intermediary accrediting bodies with different financial investment evaluation department of the functions of positioning, and affirmed the independent existence of the value of financial investments assessment department also makes it clear that financialinvestment objectives of the review department. Overall, the assessment department of financial investment not only able to complete the assessment of the project, but also on the construction units to carry out the necessary supervision, management, and norms; financial investment evaluation department has a fully equipped professional departments to cover all intermediaries to complete a variety of professional sexual assessment, the intermediary accrediting bodies can not; financial investment review, the ultimate goal when the defender of good financial, organizational discipline, and clean government and other aspects of work, is an unparalleled pursuit of profit as the goal of intermediaries the.
Key words: financial investment review; the settlement of the construction project; good financial guards
中图分类号：F830.593文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
财政投资评审是财政管理职能的延伸，也是财政管理的一个重要手段和组成部分。目前社会上也有众多的独立运营的公司形式的中介评审机构，表面看，他们的经营方向似乎跟我们现在的财政投资评审机构的评审业务有类似或重叠之处，其实，从本质上说，这些中介机构跟我们的财政投资评审机构有着根本性的不同，由财政直辖的评审机构是社会中介机构无法取替的。两者主要有以下几方面的区别。
第一，工作职能定位不同。
财政投资评审机构不仅代表政府、出资人、业主对财政投资进行监督，还是财政预算支出管理职能的重要组成部分，行使的是出资人的权利。审查政府投资的建设项目工程概、预、结算时，它不仅要规范承包商的行为，更重要的是还要监督、管理、规范建设单位的行为。社会中介机构是服务性的，是市场化的，以追求利润最大化为目的。谁委托为谁服务，这是由其机构组织的性质所决定的。其服务主体多元化，施工单位委托其编制工程结算就为施工单位服务。建设单位委托其审查工程结算，就为建设单位服务，政府委托其评审工程结算，就为政府服务。在其执业过程中，仅仅是执行鉴证、服务过程，不具备监督管理建设单位行为的职能和作用，更别说规范建设单位的行为。特别是现阶段政府投资管理由于受体制的制约，建设单位不仅缺乏专业技术人员，而且现在建筑市场还是很不规范，工程实施情况又千变万化，受利益的驱动，建设单位和施工单位串通一气，通过高估冒算，多做签证，扩大工程建设内容。工程完工后通过补充协议等手段骗取政府投资的现象普遍存在。如果完全按市场化的思路来审查，应该以补充协议为主，但作为政府财政投资我们是以主合同招投标文件为主捍卫政府财政资金。补充协议如果和主合同或招标文件有相违背的地方、多做签证、扩大工程建设内容的，签订的补充协议无效。
下面以我们经手的一个评审项目来实例说明。
某水库移民村社道改造工程，招标文件中规定：“本工程为总价承包方式。中标人的总报价（简称合同价）原则上是作为本工程施工总价承包的基础，不再变动，除非出现在以下情况时才予以调整：即工程的最终结算（合同内或合同外）增加造价超出中标人投标总报价的10%或减少造价大于中标人投标总报价的10%时给予调整。” 工程的最终结算（合同内或合同外）增加造价超出中标人投标总报价的5.63%，建设单位和施工单位就通过补充协议的方式增加这一部分的造价，即送审结算价为：中标价＋补充协议价（中标价＊5.63%）。评审时，我们发现补充协议违背了招标文件的结算原则。经向建设单位了解情况和现场察看：建设单位私自扩大建设内容。我们采用招标文件的结算规定，不采用补充协议结算规定，即工程的结算价为中标价，补充协议与招标文件违背，补充协议无效。当时施工单位反应很激烈，谈判过程中拍台拍凳向我们要钱。他们认为额外多做了的工程，且签了补充协议，就就得按补充协议收钱;建设单位又想搭资金顺风车，与他们串通一气加大政府投资。我们当时顶住了很大的压力，费了很大的周折、耐心和时间才说服了建设单位认同我们的评审结果。同时我们也告诫建设单位：以后不能以这种手段骗取政府财政资金，损害国家和人民的利益，如果情节严重，我们会报告给检察院的。我们就是这样一点点地规范建设单位的行为，让他们明白就是签补充协议也不一定能拿到财政资金，这里还有我们这帮财政卫士守着，监督着。这些处理手法不同于社会中介机构，社会中介机构的处理手法是完全市场化的，他们面对的客户不仅仅是政府机构，还有很多私企客户，私企之间完全市场化，只要双方愿意，签订的补充协议就是和招标文件或合同有相违背的地方也会是以补充协议为主的。为政府财政服务的意识相对淡薄，也不敢得罪建设单位，因为建设单位也可以是他们的客户之一，让他们当财政卫士会不够底气，也让人不放心。
第二，组织机构规模不同。
财政投资评审部门不仅专业程度高，组织机构的规模也要大。社会上的中介机构注定只能是财政投资评审部门的补充，注定只能是行使或者承担财政投资评审部门的某些职能。
财政投资评审部门必须有齐备的专业部门，必须能涵盖所有中介机构能完成的各种专业性评审，而中介机构只需要承担财政投资评审部门的某些职能即可。
以广州市评审中心为例，该中心成立已经超过十年，是广州市规模最大的评审机构，技术力量雄厚，各种专业人才配备齐全，有足够的能力和经验处理综合大型项目，评审质量得到保证。这是其它中介机构所无法比拟的。可以单独承担大型项目的评审工作。中介机构专业配备不够齐全，尤其缺乏水利建设专业和熟悉征地拆迁补偿费用的人才，当他们接到水利项目或征地拆迁项目时，他们只能赶鸭子上架，让不熟悉专业的人来操刀评审工作。这样的评审结果是难以让人信服的，评审质量也是令人担忧的。目前建筑市场还很不规范，建设工程项目又错综复杂，很多政府重点项目规模大，工期紧，很多时候都是多个施工单位同时施工，和一个施工单位同时施工多个工程项目的情况，结算时难免会出现多报，重报施工内容、其它费用、项目签证等的情况。所以一个大型综合的项目最好由一个单位评审，要不就会很容易出现多给重报部分的金额。例如我中心负责评审的广州大学城工程结算，建设内容包括了市政道路、房建、绿化、水利、安装等项目，评审时是分专业评审的，其中水利工程是附属在市政道路的大组团标里，由不同的施工单位施工，水利工程和市政道路施工范围有衔接交差部分，往往就重报了。这种重报，在各自专业的图纸是发现不了的。因为各自专业的图纸是独立完整的。市政道路工程的桥和桥下的水利工程挡土墙结构，这里的土方开挖，和挡土墙在两个专业的图纸都会有的，谁先施工就是谁做的，后续施工单位就没有这个施工内容了。但往往在两个专业的施工图纸都会有这一部分的内容，这样图纸才能完整，而且在设计时是无法预知谁先施工且无法预知对方的竣工情况，各自按现有地面原状设计出图。如果刚好水利工程和市政道路工程分专业报送给不同的中介单位评审，水利工程施工单位和市政道路施工单位都报送了施工范围衔接的交差部分，这种重报是发现不了的。只有由一个单位来统筹一个项目，不同专业的评审人员在评审过程中充分沟通才能杜绝这种情况。但如果该项目由没有配备水利专业的中介机构来全面负责评审此项目，何以保证评审质量？何以服众？
第三、组织纪律性不同。
中介机构的最终目标是追求利润，财政投资评审部门的最终目标是当好财政卫士，所以，财政投资评审部门的组织纪律性、廉政建设等方面的工作，是中介机构无可比拟的。
以广州市财政评审中心为例，该中心一直有讲政治的传统，也具有高度的政治觉悟性，组织纪律强，廉政月月讲天天讲，可以和政府的其它职能部门联合起来资源共享共同开展、预防职务犯罪联合开展廉政互助工作，可以经常定期互动。例如广州市财政评审中心就和越秀区人民检察院共同开展、预防职务犯罪活动，活动的形式有：第一，请检察院的资深审判专家给我们上课，讲解，如何防止职务犯罪。第二，组织评审人员亲临法院旁听职务犯罪的审判，给中心的员工上了一堂真实生动的法制课，以加强员工的法制观念，警钟长鸣。第三，与检察及党校等职能部门开“预防职务犯罪研讨沙龙”座谈会。
相对来说中介机构，利字当头，不可能浪费那么多的人力物力来进行廉政建设，还有就是，中介机构没有政府职能，难以利用政府的其它职能部门的资源展开廉政活动。财政评审工作是财政支付的重要环节，评审员肩负着审核工程概、预和结算的责任。也会遇到很多的诱惑。如果不树立评审员正确的人生观，价值观就很难抵抗这些诱惑的侵蚀，很容易把手中的权力变成谋取自己私利的工具，造成财政资金的流失。
财政评审建议篇2
一、统筹兼顾，坚持原则
审计报告是审计人员根据审计计划对被审计单位实施必要的审计程序，就被审计事项作出审计结论，提出审计意见和审计建议的书面文件。撰写审计报告最主要的就是要统筹兼顾、客观公正地反映出被审计单位实际情况，对其作出科学的审计评价，提出合理的审计建议。撰写审计报告需坚持以下原则：
（一）客观性原则。审计报告的内容要真实严肃、实事求是、不偏不倚，要经得起推敲和实践的检验。对于审计依据、标准不明确的事项以及由各种原因导致模棱两可、事实不清的问题都不应该在审计报告中反映，不能让这些问题成为“鸡腿上的麻”。即，制定什么方案就审计什么，审计什么就评价什么，不能让审计结论成无本之木，无源之水。因此，撰写审计报告必须重事实，以法律法规为准绳，坚持原则，实事求是，客观公正地对被审计事项进行分析和定性，提出处理处罚意见。既不能大事化小，小事化了，息事宁人；也不能无原则地夸大危害程度，做出错误处理结论。
（二）重要性原则。审计报告应突出重点，充分考虑审计风险水平，既不能遗漏审计中发现的重大事项又不能突破审计权限反映与审计事项无关的内容。作出审计评价时，要围绕预定的审计目标和确定的审计实施方案开展，不能扩大审计范围评价与审计事项无关的内容。这就要求撰写审计报告时一定要坚持重要性原则，紧紧抓住关键性的问题，深刻剖析，提出明确而又具体的意见，而不能事无巨细，面面俱到，泛泛而论。审计报告的重点要放在影响全局或影响较大、性质严重或情节恶劣、金额较大的问题上。对重点问题要充分展开，讲透讲清，又不能过于冗长；对一般性的问题，能整合描述的就不再一一提及；对于次要的问题，则可简略提及，甚至略而不提。
（三）简洁易懂原则。审计报告要送给当地党委、政府和被审计单位有关领导审阅的，不宜写得太长，文字措辞一定要“明确、简练”。“明确”就是要让大多数人能看懂，所提出的审计意见或建议具有可操作性，被审计单位一看就知道怎么做；“简练”就是要主次分明，繁简得体，能短则短，把主要方面讲清楚则可。这就要求撰写审计报告时一定要开门见山，不转弯抹角；要层次分明，条理清楚；语言文字要字斟句酌，简明扼要；语言表达要准确无误，切忌夸张或模棱两可。总之，要尽量让整个审计报告通俗化，“接地气”。
二、客观公正，科学评价
审计评价意见是根据不同的审计目标，以审计结果为基础，对被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性或被审计单位领导干部经济责任履行情况发表评价意见。这里所说的真实性主要是指评价被审计单位的会计处理遵守相关会计准则，会计制度的情况，以及相关会计信息与实际的财政财务收支和业务经营活动成果的符合程度；合法性主要是指评价被审计单位的财政财务收支符合相关法律、法规、规章和其他规范性文件的程度；效益性主要是指评价被审计单位财政财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的实现程度。审计评价是撰写审计报告的重点和难点，是审计报告的精髓、灵魂和眼睛，在整个审计报告中起着提纲契领的作用。审计报告的可利用程度很大意义上取决于审计评价意见。因此，做好审计评价意义重大。应重点把握好以下几点：
（一）审计评价要有针对性。财政财务收支审计应以收支的真实性、合法性进行评价；绩效审计要在真实性、合法性评价的基础上，重点突出经济效率、效果的实现程度；经济责任审计要在前二者审计的基础上，重点划分被审计者应承担的经济责任。
（二）审计评价要有全面性。审计评价内容重点围绕内控制度是否健全、执行是否到位、管理是否得力，经济指标是否完成，财政财务收支是否真实、合规、合法以及领导干部履行经济责任情况和应负的相应经济责任等等。绝对不能跳过这些内容或者超越审计权限，对其他无关事项进行评价。
（三）审计评价要前后呼应。审计评价常见的问题就是“前矛后盾”，前面肯定过了头，不留余地，而后边又罗列了许多问题及建议，自相矛盾；再就是“虎头蛇尾”，对前面已经审计了的某些内容不作评价和定性，让阅读者不知道对与错。因此，审计评价一定要围绕审计目标和内容作总体概括，使阅读者很快对被审计单位或者被审计者建立起总体的印象，避免“只见树木不见森林”甚至“前言不搭后语”。
（四）审计评价要有理有据。审计评价要注重评价依据，对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确，以及超越审计职责范围的事项，不能发表审计评价意见，要让审计评价确实有证可查、有理可依、有据可循。
三、抓主抓重，合理建议
要提出高质量、有价值的审计建议，保证审计建议全面有效落实，就应该抓主抓重，从审计建议的针对性和有效性入手，认真研究，合理建议。
（一）审计建议要增强针对性。要努力使所提出的审计建议指向明确，切实可行，具有针对性。是什么问题，就针对这个问题提出相应的改进措施或整改方案，提出的审计建议不能太笼统，要明确、清晰、全面，要让被审计单位执行起来有理有据。
（二）审计建议增强可操作性。提出的审计建议要切合实际，对于被审计单位哪些问题需要改进，哪些地方需要加强，提出明确的改进措施和建议，帮助被审计单位不断规范行政行为，促使其内控制度更加完善、健全和有效。
（三）审计建议增强前瞻性。要透过现象看本质，提出的审计建议绝对不能局限于财务上，更不能当“马后炮”、“车后卒”。一定要对收集到的各种材料认真归纳分类，站在宏观角度对材料所反映出来的事项进行系统分析，由表及里，分析出有关事项的发展趋势和可能出现的新情况、新问题，为政策制定执行，经济决策提供有用的信息，以帮助被审计单位更好、更明智地决策。
（四）审计建议增强灵活性。对法律法规已经有具体明文规定，属于有法不依、明知故犯的问题要根据审计权限直接进行处理处罚或者移送相关部门处理，不能用审计建议替代法律制裁。对那些利益主体将要受到侵犯或有可能受到侵害，但法律法规不明确，政策界线不清楚的应该提出审计建议规劝其进行整改，起到防微杜渐的作用，绝对不能“生搬硬套”不符合审计标准的法律法规进行处理处罚。
总之，一个成功的审计报告，得益于精准的审计取证、科学的审计评价、适度的审计处理以及合理的审计建议。因此，审计过程中一定要注意审计证据的充分性、适当性和合理性，为撰写审计报告打好坚实的基础。
财政评审建议篇3
一、明确工作职责,理顺政府采购监管体制
明确工作职责,理顺工作关系,建立健全县财政局、县监察局、县招投标监管服务中心(以下简称县招管中心)协作配合的政府采购监管体制。
县财政局是政府采购监督管理部门,依法实施对政府采购活动的监督管理。主要职责:审核汇总政府采购预算和计划;对采购人的采购计划进行批复;监督检查政府采购活动;办理相关财政性政府采购资金的支付;受理投诉举报,处理政府采购活动中产生的争议和纠纷;会同县招管中心制定我县政府采购相关管理办法;承担《政府采购法》和有关法律法规赋予的其他职责。
县监察局负责对招标采购活动实施监察,主要负责:依法监督查处虚假招标、双轨运行、规避招标,不进县政府集中监管平台交易,在招标采购活动中阳奉阴违、有令不行、有禁不止、、失职渎职等行为,纠正招标采购监督过程中发现的违纪违规行为。
县招管中心依据县政府授权,履行相关监督管理职责。主要职责:制定或参与制定我县政府采购相关管理办法,审定政府采购活动各项规则和制度;备案政府采购计划,备案审查采购文件和公告、采购报告和采购合同等书面材料;对政府采购活动实施全过程监督,及时提出意见或建议;会同县财政局整合建立政府采购评审专家库,建立政府采购中介机构库、供应商信息库;协调处理重大投诉事项。
县政府采购中心是县政府设立的县级集中采购机构,依据《政府采购法》为采购机构,不具备行政管理职能,接受县财政局、县招管中心的监督管理。主要职责:接受采购人的委托,具体组织实施“县级政府采购中心集中采购目录”内的项目采购,“部门集中采购目录”内的项目采购,“县级政府采购中心集中采购目录”和“部门集中采购目录”以外、政府采购限额标准以上的项目采购;办理县财政局、县招管中心交办的相关事项。
我县各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的项目,实行政府采购,有关部门要安排专门的科室及人员做好此项工作的衔接。县财政局、县招管中心要认真履行工作职责,切实落实政府采购相关法律法规和政策规定,积极推行政府采购各项改革。县政府采购中心应当依法接受委托办理政府集中采购事宜,按照县财政局审批的政府采购计划开展采购活动,并严格按规定向社会公开采购信息,实现采购活动的公开透明。
二、增强服务功能,促进政府采购活动规范高效运行
改进工作方法,完善服务措施,增强服务功能,为政府采购活动提供优质高效服务。
(一)整合建立县评标专家库政府采购评审专家分库。县招管中心会同县财政局采用公开招聘的方式征集政府采购评审专家,充实和优化专家库,充分满足采购人选择专家的需求,保证评审工作科学公正。对县政府采购中心现使用的评审专家由县财政局重新进行资格审查,并会同县招管中心择优选取部分专家按程序报上级有关部门审核登记后,进入专家库名单,尽快完成政府采购评审专家分库建库工作。按照省有关规定,认真落实政府采购评审专家准入和清除制度,建立定期考核制度,对专家库实行动态管理。对业务水平低、违反职业道德、有违法违规行为的评审专家报省财政部门批准,及时从专家库中清除。政府采购项目评审专家统一在县评标专家库政府采购评审专家分库中抽取。政府采购评审专家和专家库管理办法,由县招管中心会同县财政局另行制定。
(二)建立招投标中介机构库政府采购机构分库。由县财政局会同县招管中心通过公开招标方式,择优选取部分具有政府采购资格的社会中介机构,组成招投标中介机构库政府采购机构分库(简称机构库)。部门集中采购目录内和县级政府集中采购目录外、政府采购限额标准以上的项目,委托具有政府采购资格的社会中介机构采购的,采购机构应从机构库中随机抽取产生。中介服务费遵循节约财政开支、优惠让利的原则支付。对机构库实行动态管理,对工作质量低、存在违法违规行为的采购机构及时从机构库中除名。入库的中介机构有效期为2年,有效期满后,由县财政局会同县招管中心根据中介机构项目服务的工作质量、业务水平、规范执业、廉洁从业情况进行考核,按一定的比例淘汰考核排名列后的中介机构,并通过公开招标方式另行选择相应数量的中介机构替补入库。
(三)建立政府采购供应商信息库和诚信档案。面向社会公开征集供应商,建立县政府采购供应商信息库(以下简称信息库)。对参加政府采购活动的供应商进行诚信记录,建立供应商诚信档案。信息库实行统一管理。县财政局对县政府采购中心现有供应商信息库中的供应商重新进行资格审查,会同县招管中心将符合《政府采购法》规定条件的供应商录入信息库。信息库实行动态管理,定期对供应商的经营业绩、商业信誉、诚信守法状况进行考核。对通过不正当手段谋取中标成交、不及时或无故不履行合同、提供假冒伪劣产品或走私物品等不良行为记入供应商诚信档案并公示,同时按有关规定对供应商进行查处,实行政府采购市场禁入。
(四)加强县级政府采购预算管理。稳步推进县级政府采购的预算编制工作,通过规范政府采购预算编制、审核及执行,提高政府采购工作效率,发挥政府采购的调控引导作用,形成规模采购,提高财政资金的使用效益。
(五)明确政府采购资金支付渠道。财政性政府采购资金原则上实行财政国库集中支付,由财政部门直接支付给中标或成交供应商。未试编政府采购预算前的政府采购资金支付,按财政集中支付核算的有关规定办理。要减少政府采购资金审批环节,提高政府采购资金支付效率。
(六)及时处理对政府采购活动的投诉举报。县财政局负责依法受理和处理供应商投诉,公开投诉举报电话和投诉处理操作规程,规范投诉受理审查程序,提高投诉处理工作效率。对有重大影响的投诉由县财政局会同县监察局、县招管中心共同调查处理,联合形成投诉处理决定。纪检监察、检察机关等接到投诉举报需进行调查处理时,县财政局、县招管中心予以积极配合。
(七)积极推行协议供货制度。对规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的通用类产品,积极推行协议供货制度。由县财政局委托县政府采购中心通过公开招标的方式,统一确定中标供应商及其所品的品牌、价格、供货期限、服务承诺等内容,用协议的形式加以明确,协议供货有效期一般为6个月。有效期内采购人采购协议供货产品,直接在协议供货范围内确定的供货商或其授权商以及其中标产品(品牌、型号)中进行采购,提高政府采购效益。对实行协议供货的项目,协议供货商要及时做好送货上门、安装调试和售后服务工作。县政府采购中心开展项目跟踪随访服务,做好市场调研、价格监控、履约验收等工作,发现中标供货商违反招标文件要求及承诺,及时报县财政局、县招管中心进行处罚。县财政局、县招管中心配合审计、监察等部门,对政府采购协议供货的实施情况进行定期或不定期监督检查,对产品质量、配置、价格、服务不符合国家规定和招投标文件承诺标准的协议供货商,依据有关法律法规处理。由县财政局会同县招管中心根据《山东省省级政府采购协议供货管理办法》(鲁财库〔2008〕13号),尽快制定我县政府采购协议供货管理办法。实行协议供货项目的范围按照年度政府采购目录的规定执行。
(八)积极推行电子化政府采购。加强政府采购信息化建设,充分利用现代化信息技术,建立网上政府采购工作流程,逐步实行政府采购项目网上申报、网上审批、网上采购,提高政府采购工作效率和服务水平,实现政府采购管理和操作执行各个环节的协调联动,促进政府采购工作进一步规范。
三、强化监管措施,建立长效监管机制
县域内政府采购项目一律进入统一的政府公共交易平台,接受县财政局和县招管中心的监督管理。
(一)加强对采购计划的监督管理。政府采购活动必须编制采购计划,报同级财政部门批准。公开招标数额标准以上的项目变更采购方式应严格按照《山东省货物及服务政府采购方式变更管理暂行办法》(鲁财库〔2007〕38号)执行。属于县级政府采购中心集中采购目录内的项目,由县政府采购中心采购;部门集中采购目录内和县级政府集中采购目录外、政府采购限额标准以上的项目,由部门委托具有政府采购资格的社会中介机构采购,或者委托县政府采购中心采购。县财政局自收到采购人上报的采购计划之日起两个工作日内作出批复,同时抄送县招管中心。
(二)规范采购行为。采购机构应严格按照财政部门批准的政府采购计划和与采购人签订的委托协议政府采购项目。采购机构不得将受委托项目转由第三方采购。县政府采购中心设立政府采购项目专项业务经费周转金专户(简称政府采购周转金专户),县财政局向政府采购周转金专户拨付一定数额的周转金。对组织实施采购活动过程中发生的项目论证费、项目评审费、项目验收费等各种专项业务经费,由县政府采购中心按照精打细算、节约资金的原则从政府采购周转金专户中预先垫支。项目结束后,县政府采购中心向县财政局提报经县招管中心审核后的项目费用支付清单,县财政局依据清单将资金拨入政府采购周转金专户。政府采购周转金专户实行专款专用,不得挪做他用。
(三)严格审查采购文件。采购人或采购机构应当根据项目的特点和需求编制采购文件和公告,严格按照《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)、《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)的规定制定评审方法,采用综合评分法的应合理设置技术标中的客观分、主观分,主观分值所占比重不应过大。采购机构在采购文件和公告发出前,将采购文件和公告同时报县财政局、县招管中心备案审查。
(四)现场监督政府采购活动。1、对开标、报价活动进行现场监督。采购人或采购机构在县招管中心的监督下对按要求送达的投标文件和报价文件进行公开宣读,对供应商提供的资格证书、相关文件和资料进行核验。2、对评审专家随机抽取活动进行现场监督。政府采购项目使用评审专家由采购人在县招管中心的监督下随机抽取产生。抽取的专家人数不得少于项目评审委员会成员人数的三分之二。因特殊情况通过随机抽取不能确定合适评审专家的项目,按《山东省政府采购评审专家管理实施办法》(鲁财库〔2004〕20号)的有关规定执行。行政监督部门和采购机构工作人员不得作为评审专家参加评标。3、对评标、定标活动进行现场监督。采购人、采购机构在县招管中心和有关部门的监督下组织评审活动。评标工作由依法组建的评标委员会(包括谈判小组、采购小组、询价小组)负责,评审专家应依法、客观、公正、廉洁的履行职责,参与评标工作的人员应对评标情况严格保密。中标、成交供应商由采购人依法确定,采用招标方式的项目要严格按照中标候选供应商的排列顺序确定中标供应商;采用竞争性谈判、询价采购方式的,应当比照最低评标价法确定成交供应商,即符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的供应商作为成交供应商。中标成交公告经县财政局、县招管中心备案后,在指定地点或媒体上公告。对采购人不依法确定中标、成交供应商的,责令其限期改正,由有关部门依法追究相关人员责任。4、政府采购活动完成后五个工作日内,采购机构应当将采购文件、投标(报价)文件、评标标准、评审报告、定标文件等政府采购活动相关文件资料报县财政局、县招管中心备案。
(五)加强对合同签订、履约验收的监督。采购人和中标、成交供应商在采购机构组织下,按照采购文件和中标、成交供应商的投标、报价文件签订政府采购合同。采购合同自签订之日起七个工作日内,由采购人报县财政局、县招管中心备案。合同履行过程中,需要追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可由采购人与供应商协商签订补充合同,但补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。补充合同自签订之日起七个工作日内,由采购人报县财政局、县招管中心备案。采购人或其委托的采购机构应按采购文件和采购合同的约定,组织人员对供应商的履约结果进行验收。重大项目应当委托国家专业检测机构进行验收。验收完毕后,采购人应将验收证明报县财政局和县招管中心备案。县财政局和县招管中心对大型项目的验收应到场监督,对协议供货、定点服务项目履约情况实行日常抽查监督。
四、加强监督管理,规范政府采购行为
县域内政府采购项目必须进入政府公共交易平台进行,县财政局要根据经财政局和招管中心备案的采购合同,方可办理资金拨付和结算手续。采购机动车辆的,不具有财政部门的《山东省政府采购车辆统一购置单》的,公安车辆管理部门不予办理注册登记和挂牌手续。县财政局和县招管中心配合县监察、审计等部门对政府采购活动定期进行监督检查。
政府采购各当事人的有关政府采购活动,应接受审计部门的审计监督。县审计局每年度对政府采购工作进行审计,对政府采购的计划和预算编制情况,政府采购范围、方式和采购程序的执行情况,采购资金的筹集和划拨情况,管理机关履行管理和监督政府采购的职责情况,政府采购的效益情况进行全面审计监督。县财政局、县招管中心要加强对县政府采购中心的监督管理,全面加强县政府采购中心的思想、能力、作风、制度建设,定期对县政府采购中心进行考核,促进县政府采购中心依法运作,按规办事。
纪检监察机关要加大对政府采购工作的监察和责任追究力度。对采购人或采购机构不按法定程序组织实施政府采购活动,监管部门、失职渎职以及违反规定办理相关手续的行为,依据有关规定严肃查处,追究相关人员责任,构成犯罪的移交司法机关依法处理。
财政评审建议篇4
一、有效发挥政府采购政策功能
1、各单位要按照政府采购法律、政策制度、集中采购目录及采购限额标准等规定，认真承担落实采购需求的实施工作，进一步树立依法采购观念，落实采购政策要求，有计划地应采尽采，提高政府财政资金的使用效益。
2、对于县本级财政投资项目的采购，各单位要通过财政评审和预算审批，并全程接受财政、审计和纪检监察部门的监督。
3、各单位要认真落实节能环保、自主创新、进口产品审核等政府采购政策，凡采购产品涉及节能环保和自主创新产品的，必须执行规定的政府采购清单目录。同时，政府采购要兼顾促进当地中小企业发展，扩大就业机会和就业渠道，服务县域经济发展。
4、各单位要加强政府采购计划管理，严格遵守政府采购限定标准，严禁配备超出办公基本要求和专业需求的高档、高配置设备产品，推进政府采购管理与资产管理、绩效评价和资金支付的有机融合，体现公开、公正、透明和维护社会公共利益的原则。
二、严格规范政府采购程序
1、县财政投资项目必须经县政府审批，由县采购中心按程序办理；上级专用资金项目，按县长或分管领导批示及上级文件要求，由项目主管单位和采购中心共同办理；采购单位自有资金项目，按采购单位委托书和采购计划表，由县采购中心严格按政策规定要求负责办理。
2、县采购中心接受政府采购项目后，应依照《中华人民共和国政府采购法》和《省政府采购行为规范》的要求，按照采购项目性质和需要，审批选定采购方式，并按照政府采购方式工作流程，分别采购公告，编制采购文件，进行开标评标，确定中标人，签订采购合同，跟踪落实采购项目，进行采购项目验收结算，上报采购项目统计信息，收集采购项目资料存档，接受相关部门检查审核，保证政府采购项目规范合法。
三、积极开展协议供货和定点服务
1、为进一步健全和完善政府采购制度，提高政府采购效率，降低采购成本，方便采购人采购，针对党政机关、事业单位和群众团体组织日常办公需要的通用办公用具，实行协议供货和定点服务。
2、协议供货和定点服务的单位，必须通过公开招标的方式，依法公平公正选定，对其中标产品的价格、服务条件和优惠率，以协议书的形式固定，在供货有效期内，采购人可以自主选择协议供货产品和服务。
3、符合协议供货和定点服务的政府采购项目，由各单位按照年初采购计划，经县采购中心审批后，由各单位到公示指定的协议供货和定点服务单位自行采购。
4、确认的协议供货和定点服务的单位，必须按照规定上报公开中标产品和服务项目的价格，按月及时和维护价格信息，并遵照协议供货和定点服务的约定条款，履行职责义务。
四、充实完善专家评审制度建设
1、按照《政府采购法》和《政府采购评审专家管理办法》的要求，根据我县政府采购工作的需要，进一步充实完善专家评委信息库建设。采取公开征集、单位推荐与自我推荐相结合的方式，确定和聘请采购评标评委，为政府采购工作提供合法有效服务。
2、加强评审专家素质建设和资格管理。开展评审专家职责培训，规范评审专家执业行为，在政府采购项目评审中，依法抽取评审专家，独立表达评审意见，确保公平公正，诚实信用，体现评审专业水准。
五、逐步建立政府采购预算管理
1、为了规范政府采购行为，发挥财政资金使用效益，对于相对固定和经常需求的采购项目，县采购中心要实行政府编制年度财政预算，部门编制采购计划，年中适当调整，坚持计划性与灵活性相结合，逐步实施政府采购预算管理。
2、对于已编制并批复的采购预算项目，各单位要及时安排项目实施，均衡执行采购预算，避免集中时间段突击采购和突击花钱，以增强政府采购的计划性和实效性。同时，对于各单位列入政府采购预算的项目资金支出，县采购中心要认真审核，按程序审批，财政集中支付，确保财政资金安全有效使用。
六、进一步提高政府采购专业服务水平
1、加强政府采购专业队伍建设，加大专业人员学习培训力度，积极开展采购实践探讨，建立健全集中采购机构内部管理运行机制，为政府采购工作奠定坚实基础。
财政评审建议篇5
一、温岭市开展预算绩效监督的多层面实践
近年来，浙江省温岭市在开展多形式的预算审查监督过程中，不断引入绩效理念，财政、审计等部门深入推进绩效评价工作，市人大常委会不断深化和完善预算绩效评价监督，各镇（街道）也积极引进绩效理念，关注预算绩效管理，形成了多方协同、共同推进的良好格局。
（一）市级部门层面推进预算绩效管理的工作实践
随着我国新公共管理运动（NPM）逐步开展，温岭市财政局自2006年开始探索财政预算绩效管理工作，通过设立预算绩效评价科等途径，逐步健全组织机构，不断拓展绩效评价的范围，加强预算绩效管理。2007年市政府发文《温岭市财政支出绩效评价实施方案》，2008年首次在全市范围内对20万元以上的财政支出项目开展绩效评价，并重点选择36个项目进行单位自评。2009年，选择16个项目进行重点关注。2010年，对9个重点部门中的16个项目进行自评。从2011年起，实行由自评单位自设绩效评价指标，然后由财政局评价人员逐一跟进开展业务指导，对指标体系进行探索。2012年对53个项目以部门为主开展自评，13个项目通过委托中介机构进行评价。2013年，市财政局出台《温岭市市级机关单位预算绩效管理工作考核办法（试行）》《温岭市预算绩效管理实施办法》等，规定每年20万元以上的市级部门项目支出均要开展绩效自评，市财政局抽取一定比例实施重点评价，部分项目还委托中介评价。市财政部门在2013年对现代服务业发展引导财政专项资金等16个项目绩效情况开展评价的基础上，2014年将全市50个单位的50个项目列入市级部门绩效考核项目，其中，市文广新局公共文化产品配送项目、市经信局企业家人才队伍建设等14个项目列为预算绩效目标管理重点关注项目。
该市审计部门在审计过程中，注重财政资金使用绩效情况监督，加强对审计发现问题的整改监督。2007年开展首个绩效审计项目，即温岭市2004年至2006年公路养路费绩效情况专项审计调查，2008年开展了温岭市2007年度政府集中采购绩效专项审计调查。2011年11月，向市十四届人大常委会第五十五次主任会议专题汇报市审计局关于温岭自来水厂2008至2009年度资产负债损益审计整改及2010年度经营管理绩效审计情况。2012年开展了全市2011年度生态资金绩效专项审计调查，对督促提高财政资金绩效起到了积极作用。
（二）市人大开展预算绩效监督的探索历程
温岭市人大常委会不断深化预决算审查监督工作，把监督视角聚焦于预算绩效管理，不仅关注资金分配得合理不合理，预算执行得规范不规范，而且关注资金使用效果好不好。市人大通过常委会审议、专题调研、专题询问、审计交办、绩效评价民主恳谈会等方式，加强对涉企专项奖补资金、涉农资金、科技专项资金、服务业发展引导资金等绩效监督，督促完善预算绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、评价结果反馈和应用、绩效管理情况信息公开等全过程管理。
2007年，市人大常委会审议上半年计划执行情况中，提出要积极探索固定资产投资管理新模式，提高固定资产投资绩效。2008年，督促市政府做好重大投资项目的绩效审计，加大对项目建设、安全运营及资金使用的监督，确保工程质量和投资绩效。2009年，在市十四届人大三次会议部门预算专题审议会上，代表提出要对科技局科技支持项目进行分类细化，体现科技经费的使用绩效。对人口和计划生育局预算要提高计生宣传教育经费的使用绩效，增强计生法律法规的实际宣传效果。2009年，市人大常委会审议上半年预算执行情况中，提出积极推进财政支出绩效评价工作，逐步建立科学合理的财政支出绩效评价体系，提高财政预算管理水平。2010年7月，市第十四届人大常委会第二十七次会议审议市政府《关于温岭市2009年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提出要加强对专项资金的管理和监督，清理和盘活各类专项资金，提高专项资金使用绩效。2011年11月，市第十四届人大常委会第三十九次会议专题审议市政府《关于部分重点工程和项目绩效评价情况的报告》，针对存在的思想认识不够统一、评价标准难以确立、基础工作尚需完善、评价结果运用不足等问题，要求强化预算绩效观念，健全绩效评价指标体系，注重绩效评价同参与式预算相结合，进一步突出绩效评价的重点，将绩效评价结果作为新一年核定部门预算的重要依据，建立绩效问责制度，评价结果及时向市人大常委会报告，并逐步向社会公开。2012年，该市人大常委会审议市政府《关于温岭市2011年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，要求深化跟踪绩效审计，切实推动绩效审计向纵深发展，逐步推行政府绩效管理制度。
2014年5月，该市人大常委会首次专题召开预算绩效评价项目交办会，向市财政局及相关部门交办3个重点预算绩效管理项目，市农办3000万元“美丽乡村建设专项资金”、市发展和改革局3365.33万元“服务业发展财政引导专项资金”、市经济和信息化局4000万元“技术改造专项资金”，确定为2013年预算绩效评价及2014年预算绩效管理的重点监督对象。同时，把民主恳谈和中介评价进行有机结合，从政策是否科学、安排是否合理、执行是否到位、效果是否发挥等方面着手，于9月11日、10月11日分别组织召开3场专项资金绩效评价民主恳谈会，每场会议由部分常委会组成人员、人大代表、专家、企业负责人、“两库”人员等100多人参加。经过会前集中调研、分组调研、听取主管部门及中介机构汇报、集中和分组恳谈、调查问卷等，共有173名与会人员发言，经整理共提出建议意见137条。11月25日，该市十五届人大常委会第三十六次主任会议专题听取市财政局关于服务业发展引导财政专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金绩效评价情况的汇报，结合存在问题就进一步健全绩效评价机制、完善专项资金政策、发挥绩效评价的作用等提出意见和建议，并要求结合新一年度预算安排，予以整改落实。
（三）乡镇人大探索预算绩效监督的多种方式
该市各镇（街道）在预算安排时，紧紧围绕中心工作，注重把资金使用与政府重点项目结合，与代表和群众的意愿结合，与项目的经济效益和社会效益结合，贯穿绩效理念于始终，发挥财政资金的最大效益。在监督预算执行的同时，重点关注资金的绩效情况，采取多种形式进行跟踪监督。如该市泽国镇人大2014年组织召开城建线2013年预算绩效评价询问会，市镇人大代表、选民代表、智库专家、中介机构等围绕总额达15771万元的2013年镇政府城建线9大类41小项预算绩效情况，开展分组讨论、大会集中询问和满意度测评等。坞根镇选择300万元以上重点项目开展跟踪视察并进行评价，箬横镇就污水处理单个项目开展绩效询问和评价，取得了良好的监督效果。
二、预算绩效监督的作用及意义
（一）有利于改变预算重心，达到预算项目择优作用
在地方财力有限的情况下，政府部门从以往的传统预算编制争项目、争资金，逐步转向重点关注预算资金要实现的目标任务、预期效果等方面。各部门在年初安排预算过程中，既要考虑项目上一年度执行情况，又要关注项目实施的经济性、效率性、效益性以及新一年度绩效目标、中长期目标等，对项目实施所需的资源和存在问题进行综合分析，这有利于达到优化资源配置、预算项目择优等目的。
（二）有利于改进政府部门作风，提高公共财政管理水平
根据公共委托理论和新公共管理理论，政府给予各级预算单位资金使用方面更多的自和灵活性，更注重投入后的产出和绩效结果，社会公众对政府行为的关注点从对公共资源的如何分配转向公共资源的配置结果和效率。人大作为权力机关，受人民的委托监督管理地方事务及财政预算，通过加强预算绩效监督引入代表和公众监督机制，对部门预算支出的绩效情况、不规范使用财政资金、一成不变的奖补政策等进行监督，有利于改变以往僵化模式，改进部门作风，提高工作效率、公共产品质量和公共财政管理水平。
（三）有利于推进民主理财和法治预算，提升政策的科学性
预算绩效管理的各个环节融入民主决策的管理机制，财政部门、主管部门、人大代表、社会公众、专家等就预算执行、资金绩效情况开展充分地博弈，有利于提升财政政策的利益整合能力，改变预算决策弊端，起到很好的政策规划功能。通过整合各个层面的意见，及时调整奖扶政策，纠偏扬长，使得财政奖补政策更加科学，预算安排更加民主，政府理财和预算绩效管理更加依法、公开、透明。
三、地方预算绩效监督存在的问题
近年来，我国各地在预算绩效管理和监督方面取得了一些成就，但是与预算绩效改革仍有很多差距，在绩效评价理念、体系构建、机制建立、范围和内容、方式方法等方面尚需不断突破。
（一）思想认识不够到位，预算绩效观念尚需提升
部分政府部门负责人、预算单位分管领导没有充分认识预算绩效管理的重要性，对争取预算资金的总量很积极，而对绩效评价工作积极性不高。有的认为只要不犯原则性错误、把年度预算资金用完就“大功告成”，对资金使用“效果”关注度不够，存在部门本位主义。有的财务负责人有畏难情绪，认为预算绩效管理增加工作量，采取敷衍和消极应付态度，工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃，测评表或调查表发放、填写过程，存在“批量”拷贝应付等现象，自评结果优秀、良好较多。
（二）精细化管理存在较大差距，绩效评价指标体系不够完善
许多地方的财政部门对项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系，并进行具体详细划分，但有些指标仍然较为笼统，预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如，有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标，设计了简单粗放的指标，缺乏细化效益目标和具体评价指标，绩效评价报告的质量不高，目标设定较为笼统，难以精细化衡量和考核，影响项目评价效果。
（三）全过程预算绩效管理机制不健全，结果反馈应用亟待加强
许多地方政府尚未真正健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。绩效评价作用发挥仍待加强，没有真正起到事前防范、事中控制、事后监督的作用。预算绩效评价结果的反馈较少，在绩效结果应用上存在脱节现象，对资金划拨没有起到应有的参考作用。许多预算安排的依据是市委市政府相关文件，即使部分政策已经不符合当前形势，却尚未及时加以调整和改变，尽管代表和公众满意度低，仍然按照原政策文件规定，照常进行资金拨付，导致有的项目绩效评价结果不佳，影响绩效评价严肃性。
（四）财政资金安排尚不科学，会计核算方法仍待优化
部门资金除了人大审议通过的年初预算资金，还有一些临时性追加的预算，以及上级争取到的部分配套资金，一些财政部门尚未事前对此开展绩效评价。有些单位成本观念淡薄、效率意识不强，出现了项目资金拨付到位，但是项目却没有启动、资金绩效分析滞后等现象。在会计核算方面，行政事业单位大多实行的是收付实现制，侧重于对政府投入资源而非实际产出的控制，对资金使用后带来的实际产出及其效果需要花费的财政成本缺乏考量，某种程度上软化了对资金使用绩效的约束。权责发生制已成为当前世界政府会计核算的主流和发展趋势，但是受会计核算成本、预算单位观念固化、财务负责人积极性和主动性不高、政绩考核机制不完善等影响，仍存在较大困难。
四、开展预算绩效监督的路径设计及建议意见
新修订的预算法增加预算绩效管理条款，为预算绩效管理工作的深入开展提供了法律上的支撑。地方人大如何实现对财政资金监督向支出效果转变，强化预算单位责权理念，推进建立相配套的财政、审计制度等，探索一条程序性和实质性并重的预算绩效监督路径，仍是一个值得深入研究的新课题。
（一）健全机制，提升公共利益的决策效力
浙江省温岭市人大开展了10年的参与式预算探索，其实践成果被写入新修订的预算法第四十五条等章节。该市从最初的公众参与意识培育，到现今的不断完善全过程、全方位的预算审查监督制度、公众和代表参与预算决策的机制，使得公共利益成为预算资源配置的核心价值目标和衡量标准，取得较好效果。因此，要不断健全预算协商机制，使得政府部门、社会各阶层牢固树立公共利益是增强预算绩效的逻辑起点和终极归宿意识。基层人大要搭建多样化的预算绩效协商平台，扩大公众参与面，注重约束和激励并存的机制建设，让各方围绕预算资金绩效开展充分恳谈、辩论、询问，达成共识，提高预算决策的科学性，逐步扭转以往低效行为。
（二）循序渐进，逐步实现绩效监督全覆盖
各地推进绩效监督不能“操之过急”，美国自1993年酝酿实施绩效预算改革，用5年多时间开展大量的知识传播、技术培训、各项制度建设等。各地要通过完善财政支出绩效评价机制、深化专项资金绩效评价民主恳谈等，解剖“麻雀”，从个别案例中发现存在的问题，寻找对策，提出财政资金奖扶政策的调整措施。在预算编制阶段，要明确各资金要实现的绩效目标，既要确保建设资金所需，又要避免资金闲置和沉淀。在各部门一定资金额度（如20万元以上）项目均要开展绩效评价的基础上，要循序渐进，落实群众较为关注的民生类项目、重点项目开展绩效评价监督试点。
（三）完善政策，注重全过程预算绩效监督
各专项资金的奖扶政策亟待重新研究和论证，将政策执行情况列入绩效管理范畴，促进完善相关政策。通过部门自评、中介机构参评、财政重点评价等方式对项目及资金使用情况进行绩效评价，并与部门预算下一年度预算安排挂钩，完善财政资金申报、审核、使用、监管、考核、反馈全过程。健全预算绩效目标事前申报审核机制，把预算绩效管理的约束力前置到编审环节，避免事后评价缺陷。市财政、审计等部门通过对政策合理性进行有效监督，相关主管部门加强对项目的实地调研和论证工作，挤干预算申报过程中的“水分”。要跟踪好各奖补资金使用和管理情况、项目实施效果，根据出具的绩效评价报告，为下一年安排资金提供重要参考。
（四）注重联动，强化绩效评价配套体系建设
健全评价机制，组织各单位对项目实施依据、主要内容、资金明细测算情况、预期绩效目标合理性、项目实施保障等进行认真申报，严格专家审核，对实施依据不充分、绩效目标不明确的予以核减或暂缓资金安排。进一步建立规范的政府绩效预算管理相关制度体系，理顺各方关系，完善财政预算资金分配模式。要牢固树立用钱必有效、无效必问责的理念，健全绩效问责、激励约束机制，对资金使用评价结果较差的，要及时开展事后绩效评价问责。建立健全与部门预算、项目监管、干部任用奖惩相结合的全方位、多维度的绩效评价问责制度体系。同时，结合专项资金使用情况和产生的经济效益、社会效益等，对财政资金使用效果较好的，予以多形式的奖励。要控制好预算成本，做到每一笔财政支出资金符合“绩、预算、效”三个维度要求，设定好申请拨款所需的量化业绩指标，科学合理编制具有明确量化标准的预算。
（五）细化指标，加强财政资金内部管理
要精细化设置基本支出和项目支出指标体系，提高财政支出绩效评价结果的准确性和严谨性。有针对性地修改和完善绩效评价指标，依托科学规范的绩效评价方法，对财政资金支出的经济性、效率性、效益性进行公正地考评，并进行动态化监控。党的十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度的要求，对于行政事业单位而言，推进预算绩效管理、建立事业单位法人治理结构，加强内部管理已经成为行政事业单位一种内在要求，建议会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变。
（六）用好结果，发挥预算绩效评价的作用
绩效评价是绩效管理的核心环节，注重结果运用是衡量绩效评价效果的关键。完善评价结果反馈渠道，针对绩效监督过程中发现的问题，以书面文件形式反馈相关部门，督促整改，并将绩效评价结果作为市财政部门安排年度预算的重要参考依据。健全预算绩效评价信息公开机制，对每年度财政资金补助项目和绩效评价情况，逐步向全社会公开。对社会关注度高的民生项目、重点项目的绩效评价情况，通过政府门户网站、人大网站、“一报两台”等公开，接受社会公众监督。要进一步增强问责机制，保证预算审计的独立性，增强预算产出和效果的度量行为，保障绩效评价的有效性。
（七）加强培养，注重专业化人才队伍建设
绩效管理的专业性、综合性要求很高，需要从事该项工作的人员不仅要熟悉财政预算、审计等知识，还要掌握具体评价项目的行业知识，对投资分析、数理统计、土木工程估价等领域的专业技能要求较高。当前，庞杂的工作量与精细化的绩效评价形成矛盾，无论是财政部门还是主管部门、中介机构，人才队伍建设难以跟上财政预算绩效改革的需要。因此，需要进一步形成共识，多措并举，注重培训，加强专业化的人才队伍培养和建设，提高财务人员和机关干部预算绩效管理的素质和能力。
参考文献：
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财政评审建议篇6
20世纪80年代末期以来，英国、新西兰等盎格鲁撒克逊国家大都根据新型公共管理理论，进行了行政管理和公共财政制度的改革。随后，这一改革逐渐扩大到了包括瑞典、芬兰在内的北欧国家以及荷兰、法国等欧洲大陆国家。新型公共管理理论的基本原理是政府部门应当引入市场机制，行政管理模式应当由输入控制和注重过程转变为输出控制和以客户为导向。这一理论在实践中的要求是：1.通过实行国营企业私有化和/或引入公共行业私人股权方式转变政府职能；2.通过建立独立的机构和/或制定绩效考核措施实行“以绩效为基础的管理”；3.通过引入权责发生制等企业会计原则改革公共会计制度和预算制度。
近年来，日本通过引入政策评估、建立独立的行政机构等方式，也在以新型公共管理理论为基础逐步进行改革，因为这一理论的广泛实践能够提高行政管理效率、改进公共财政。一些以新型公共管理理论为基础实行改革的西方发达国家已经建立起了一个能够有效发挥市场机制和输出控制作用的基本框架。在这些国家中，最高审计机关发挥着重要的作用。本文调查了部分西方发达国家的最高审计机关在帮助有效实行以新型公共管理理论为基础的改革中的作用，引用了2000～2001年间在澳大利亚、新西兰、英国和美国等地进行的实地调查案例，并分析了日本会计检查院今后的作用。
二、西方发达国家的总体趋势
（一）“以绩效为基础的管理”和最高审计机关发挥的作用
在西方发达国家，自从20世纪80年代末期以来，由于经济增长速度减缓，中央政府的财政状况日趋恶化，这些中央政府不得不强化各种措施提高行政管理效率，力图重新恢复财政平衡。而与此同时，专注于预算、人事等输入控制的行政管理模式有其自身的局限性，这是人所共知的。鉴于财政状况的日趋恶化以及社会民众要求增加政府服务并使其多样化的呼声，中央政府更需要将有限的资金合理、高效地分配到每一个政策项目上，这一点就显得越来越重要。
为应对局势，一些西方发达国家将预算制定、人事管理的决定权赋予了各个政府部门或独立机构的主要负责人。同时，这些发达国家还引入了所谓“以绩效为基础的管理”，一种以提高工作成果、工作绩效为目标的行政管理模式。在这种管理模式下，首先要设定目标，然后根据这些目标对工作绩效进行考核评估。在实行了“以绩效为基础的管理”的国家中，都是议会控制着政府，政府向议会负责。这样一来，为每一政策项目或每个独立机构制定任务目标和定量绩效指标的绩效计划就必须提前提交议会予以审批。绩效计划完成之后，要出具绩效报告，反映实际绩效成果，并提交议会。
政府各部门及独立机构的工作绩效由其进行自我评估，议会要对反映评估结果的预算和其他一些提案进行检查。为了使议会确保“以绩效为基础的管理”能够得到有效的实施，关键是要提高评估的质量以及评估结果的可靠性。为了保证评估结果的可靠性，需要有一个第三方代表议会对以下项目进行检查：1.对每一政策项目是否都明确制定了任务指标；2.是否选定了能够正确评估每个政策项目执行结果的绩效指标；3.是否采取了适当的行政管理措施以便最有效、最高效地实现每个政策项目的目标；4.是否针对不同情况设置了适当层次的绩效指标目标值；5.实际取得的绩效指标目标值是否正确、是否存在偏见。
要完成上述任务，这个第三方必须满足以下要求：1.独立于执行政策的政府；2.其组织机构的规模足够大，足以应对政府所有部门的所有政策项目；3.具备行政管理的相关知识经验。在运用新型公共管理理论进行行政管理改革的西方发达国家中，最高审计机关恰恰发挥着前面所述关于第三方的作用。在本文“三、部分西方发达国家的发展状况”这部分里，将详细讨论这些最高审计机关的工作情况。
（二）公共会计制度/预算制度的改革与最高审计机关发挥的作用
在西方发达国家，自20世纪80年代末期以来，由于经济结构趋于老化以及社会发展迈入老年社会，政府部门的可持续能力越来越成为人们经常讨论的议题。其结果导致中央政府不得不经常对政府部门持有的资产负债状况、社会民众今后要承担的税负/社会保险费以及其他一些事宜作出解释。引入绩效考核制度以后，要求从经济、效率和效果三个方面来评估每一政策项目或每个独立机构的绩效成果，这样每一政策项目或者每个独立机构都必须密切关注项目成本或行政成本，从经济、效率的角度来进行评估。在公布政府部门的财政状况以及从经济、效率和效果三方面开展绩效考核工作以来，中央政府不断被要求建立一个框架，在预算中反映财政状况和绩效信息。
为此，一些西方发达国家对他们的公共会计制度和预算制度进行了改革。他们将权责发生制等一些企业会计原则引入公共会计制度，并且引入了以权责发生和成果/支出为基础的预算制度。这一新型的公共会计制度/预算制度要求为每个政策项目拟订一项包含预算数额的预算提案，并提交议会予以审批，因为政府要对议会负责。项目实施完成之后，还要编制资产负债表、管理成本表等财务报表提交议会。
以权责发生制为基础编制的财务报表自然会包含每个政府部门的主观判断，议会必须要对预算和其他一些能够反映这些财务报表信息的提案进行检查。不过，要想真正有效地实行这种包含了一些企业会计原则的公共会计制度，前提条件是要提高权责发生制会计核算制度的质量，并确保财务报表信息的可靠性。为确保财务报表信息的可靠性，代表议会的第三方必须要检查：1.每个政府部门是否依据政府部门会计准则及其他相关法律法规编制财务报表；2.这些财务报表是否如实地反映了每个政府部门的财政状况和管理成本。
为完成这些任务，第三方必须符合以下条件：1.独立于编制财务报表的政府；2.有法定的权力要求修改/改进不适当的政府部门会计准则或其他相关法律法规；3.具备行政管理的相关知识经验。在运用新型公共管理理论进行行政管理改革的西方发达国家中，也正是最高审计机关在发挥着上述第三方的作用。
三、部分西方发达国家的发展状况
（一）澳大利亚
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据联邦政府1997年通过的决议，澳大利亚引入了“以权责发生制为基础的成果/支出制度”（AOOF：Accrual－basedOutcomesandOutputsFramework），并要求在1999～2000财政年度间，在预算程序中实行权责发生制会计核算制度和绩效考核。根据这一新制度的要求，每个政府部门都要在其为每一财政年度拟订的部长预算说明中解释以下项目：1.预定实现的成果（指标）；2.考核预定成果实现程度的绩效指标；3.实现预定成果预计所需的（行政管理活动）支出；4.考核预计支出完成情况的（性质、数值及价格）绩效指标。这些预定成果和预计支出的实际完成情况要在绩效报告中予以反映。绩效报告作为每个政府部门年度报告的一部分，要提交给议会。
（2）最高审计机关的作用
在澳大利亚，澳大利亚联邦审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥着如下作用：
A.从整体上全面实施联邦政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
为了从整体上提高联邦政府开展的绩效考核工作的质量，澳大利亚联邦审计署于2001年根据其对10个政府部门的实地调查结果，出具了一份综合报告。在这份报告中，联邦审计署指出：①考核预定成果实现程度的绩效指标不合适；②绩效指标所选目标值不合适；③实际取得的绩效指标数值不准确、不可靠。联邦审计署在报告中还介绍了一些政府部门好的作法。
B.提高政府各部门绩效报告的可靠性
澳大利亚联邦审计署并没有对所有政府部门的全部绩效报告都进行审计。相反，在绩效审计中，联邦审计署只是重点选择了几个政府部门的绩效报告，这样做有助于提高这些报告的可靠性。例如，在2001年度报告中，联邦审计署就建议澳大利亚自然遗产联合会应当引入一项查证制度，以提高绩效信息数据的准确性和可靠性。在2001年度另外一份报告中，联邦审计署还建议为明确目标成果和支出之间的关系，澳大利亚税务局应当引进目标成果中间指标值。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
根据1992年联邦政府通过的决议，自1994～1995财政年度起，政府各部门都要以权责发生制为基础编制财务报表，并将这些财务报表作为年度报告的组成部分提交议会。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，每个政府部门都要编制财务报表，同时财政管理部负责汇总所有政府部门、联邦机构及联邦企业的财务报表，编制合并财务报表，向议会提交。
（2）最高审计机关的作用
在澳大利亚公共会计制度的改革中，联邦审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.从1992～1993财政年度起，澳大利亚开始在一些政府项目中试行权责发生制会计核算制度，并根据项目试行结果，逐步加大在政府部门中试行新会计核算制度的力度。为了在所有政府部门中推行权责发生制会计核算制度，联邦审计署于1994年就试点项目的实际执行情况了一份综合报告。联邦审计署在报告中指出：①掌握权责发生制会计核算制度相关知识技能的人员不够；②权责发生制会计核算制度的优越性还没有得到充分的认识；③会计核算有关人员未能接受必需的培训。联邦审计署对此也提出了改进建议。
b.为提高政府部门财务报表的质量，联邦审计署于1996年制定了一本准则指南手册，详细讲解了如何依据澳大利亚会计准则编制财务报表。在这本手册中，联邦审计署解释了：①财务报表的标准格式和内容；②财务报表项目的运用及分类标准；③财务报表项目的评估标准，并举例说明。此后，联邦审计署每年都要出版一本经过修订的指南手册，及时反映会计核算制度的有关变化和政府部门的要求。
c.为促进有效利用权责发生制会计核算制度生成的相关财务信息，联邦审计署于1999年根据其对7个政府部门实地调查的结果出具了一份综合报告。联邦审计署在报告中指出：①财务信息的指标值尚未设定；②决策时未利用有关财务信息；③绩效考核时未利用有关财务信息。联邦审计署对此提出了改进建议。此外，为了提高权责发生制会计核算制度的质量，联邦审计署还制定了1996～2002年5月期间适用的28份准则指南手册（“良好实践作法指南”系列）。在这些手册中，联邦审计署解释了：①资产等项目的会计处理；②开展内部审计的方式方法；③财务信息系统的设计方法。联邦审计署还介绍了一些政府部门的好的作法。
B.提高财务报表的可靠性
a.政府各部门编制的财务报表的组织构成由财政管理部颁布的《财务管理与会计责任规则》予以规定。根据这些规则，政府各部门要编制：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，澳大利亚联邦审计署有权对这些财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①财务报表是否依据财政管理部颁布的《财务管理与会计责任规则》而编制；②财务报表是否如实反映了每个政府部门的财务成果、财务状况和现金流量。联邦审计署出具的独立审计报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表要一并提交议会。通过这样的方式，联邦审计署的独立审计报告帮助提高了政府各部门财务报告的可靠性。
b.财政管理部编制的合并财务报表的组织构成由《1997年财务管理与会计责任条例》予以规定。根据这一条例的规定，财政管理部编制的合并财务报表要包括：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，澳大利亚联邦审计署有权对合并财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①合并财务报表是否按照《1997年财务管理与会计责任条例》的规定而编制；②财务报表是否如实反映了联邦政府的财务成果、财务状况和现金流量。联邦审计署出具的独立审计报告连同合并财务报表一起提交议会。通过这一方式，联邦审计署的独立审计报告也有助于提高联邦政府合并财务报告的可靠性。
3.最高审计机关在新型公共管理其他领域中的作用
除了上文提到的作用之外，澳大利亚联邦审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于独立机构的审计
在澳大利亚，独立机构一般并不负责政策的执行。但Centrelink则是一个例外，它根据《1997年联邦服务执行法案》的规定成立，属于社会保障部的一个派生机构。政府各部门都要与Centrelink签订一份商业合作协议，接受Centrelink所提供的诸如支付社会保障款项等的服务项目。联邦审计署于2000年对Centrelink进行了绩效审计，以评估它的效率和效果。在审计报告中，联邦审计署指出：①与所提供的服务规模相比，Centrelink各地分支机构的预算和人员数量存在不足；②各地分支机构的绩效数据未按统一口径收集，因而无法对Centrelink进行数据对比和绩效评估；③未建立评估效率所需的成本会计制度。联邦审计署对此提出了改进建议。
（2）关于联邦机构和联邦企业的审计
在澳大利亚，联邦机构和联邦企业要依据《1997年联邦机构和联邦企业法案》的规定以权责发生制为基础编制相应的财务报表。根据这一法案，澳大利亚联邦审计署有权对联邦机构和联邦企业编制的这些财务报表进行审计。联邦审计署的审计报告构成每个联邦机构或联邦企业年度报告的一部分，连同它们的财务报表通过政府主管部门一并提交议会。通过这样的方式，联邦审计署的审计报告帮助提高了联邦机构和联邦企业财务报表的可靠性。
在这些联邦机构和联邦企业中，那些完全由联邦政府投资、被确定为政府企业的公司还要拟订企业发展规划，对未来3年内的绩效指标值予以说明。为提高所有政府企业绩效考核工作的质量，联邦审计署根据其对所有政府企业的实地调查结果，于2000年出具了一份综合报告。在报告中，联邦审计署指出：①一些政府企业未向有关政府部门提交企业发展规划；②部分政府企业未根据资本的加权平均成本等财务数据制定相应的指标值；③有些政府企业在年度报告中没有包含反映其目标成果完成情况的绩效报告。联邦审计署对此提出了改进建议。
（3）与联邦企业等私有化进程相关的审计
1993年以来，由于财政状况不断恶化，联邦政府的作用备受批评，大量联邦机构的资产被售卖，许多联邦企业实行了私有化。这些资产和有价证券的售卖所得使联邦政府的预算余额大幅增加。为了评价资产售卖及私有化进程给联邦政府的收入所得或其在国内市场上的竞争所带来的影响，澳大利亚联邦审计署近年来针对部分联邦机构的资产售卖以及铁路和航空行业联邦企业的私有化等进行了绩效审计。例如，联邦审计署在1995年的审计报告中指出，尽管没有达到预定的利润预期，澳大利亚国家运输有限公司仍然打算进行资产售卖。另外，在1999年的审计报告中，联邦审计署曾建议为降低资产售卖的成本，联邦航空机场公司应当通过竞争招标的方式聘用外部咨询师。
（二）新西兰
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据《1998年国家部门法案》的规定，在1989年及以后各年，政府各部门的行政长官和主管大臣要签订“工作绩效协议”，对行政长官要完成的绩效指标予以说明。1993年及以后各年，各部门的行政长官和主管大臣还要签订“进购协议”，其中要明确行政长官移交给主管大臣的支出数额，并阐明工作绩效指标的性质、执行时间、数额以及成本支出。每个季度都要就这些工作绩效指标的完成情况形成绩效报告，并提交主管大臣。
根据《1989年公共财政法案》的规定，政府各部门要起草“部门工作预测报告”，对计划完成的绩效指标作出说明，并将该报告提交众议院。“部门工作预测报告”中提到的绩效指标应与“进购协议”中的支出数额一致。此外，还要就绩效指标的完成情况编写“工作目标和服务绩效说明”，作为各部门年度报告的数据材料提交众议院。
（2）最高审计机关的作用
在新西兰，审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
为了从整体上提高政府绩效考核的质量，新西兰审计署于2001年、2002年编写了综合报告。在这些审计报告中，审计署介绍了：①保证目标成果与成本支出绩效指标值之间稳定关系的方法；②收集可靠绩效数据所用的方法；③选择绩效信息纳入年度报告所用的方法。同时，审计署在报告中还介绍了一些政府部门好的作法。
B.提高政府各部门绩效报告的可靠性
根据《1989年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对政府部门编写的“工作目标和服务绩效说明”进行审计，就该说明是否如实反映了绩效指标的完成情况发表意见。审计署出具的审计报告作为年度报告的组成部分，连同相关的“工作目标和服务绩效说明”一并提交众议院。这样，审计署的审计报告有助于提高政府各部门绩效报告的可靠性。除审计报告外，审计署还要从管理的角度出发，对每个政府部门的财务控制制度和财务信息体系进行评估，出具“财务评论”。审计署将这些“财务评论”提交众议院行政管理委员会，该委员会负责对政府各部门编写的“工作目标和服务绩效说明”进行检查。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
根据《1989年公共财政法案》的规定，自1991年起，新西兰政府各部门要依据《公认会计准则》（GAAP）编制财务报表，并将这些财务报表作为年度报告的组成部分提交众议院。该法案还规定，财政部负责汇总所有政府部门、英国直辖机构及国有企业的财务报表，编制新西兰政府财务报表，向众议院提交。
《1989年公共财政法案》规定，从1991年起，政府各部门都要以权责发生制和成果/支出为基础编制财务报表。在这样一种预算制度下，“预计用款”中的全部数额表示在“进购协议”中各部门行政长官与主管大臣共同认可的成本支出总额。
（2）最高审计机关的作用
在新西兰公共会计制度的改革中，审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.自1978年新西兰审计长弗雷德·赛里斯提倡采用权责发生制会计核算制度以来，审计署一直积极地致力于公共会计制度的改革。例如，在制定《1989年公共财政法案》草案时，审计署曾向负责审核草案的众议院财政支出委员会派出一位官员提供咨询。在新西兰，政府各部门从1991年起相继实行了权责发生制会计核算制度。为保证所有政府部门普遍实行这一新的会计核算制度，审计署还对政府各部门新设资产负债表和中期财务报表进行了审计。
b.在新西兰，财务报告准则委员会负责起草《公认会计准则》（GAAP）草案。该委员会由注册会计师协会于1992年设立。此后，独立机构会计准则审核委员会将对《公认会计准则》（GAAP）草案进行审查并最终定稿。财务报告准则委员会由10位成员组成，其中审计署的助理审计长在该委员会担任副主席。
B.提高财务报表的可靠性
a.除了前面提到的“工作目标和服务绩效说明”外，政府各部门还要编制：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1989年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对这些财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①财务报表是否依据《公认会计准则》（GAAP）的规定编制；②财务报表是否如实反映了每一政府部门的财务成果、财务状况等情况。审计署出具的审计报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表一并提交众议院。这样，审计署的审计报告对提高政府各部门财务报告的可靠性是有帮助的。
b.财政部编制的新西兰政府财务报表包括：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表，等等。根据《1989年公共财政法案》的规定，审计署有权对新西兰政府财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①新西兰政府财务报表是否按照《公认会计准则》（GAAP）的规定编制；②该报表是否如实反映了新西兰国家政府的财务成果、财务状况等。审计署出具的审计报告连同新西兰政府财务报表一并提交众议院。因此，审计署的审计报告也有助于提高新西兰国家政府财务报表的可靠性。
c.根据《1994年财政责任法案》的规定，新西兰每年都要在预算程序中编制《财政战略报告》，对拟定的一些财政目标予以说明，例如经济周期中的净平均负债率应当低于国内生产总值GDP的20%或更多。在拟定财政目标的西方发达国家中，相关的财政指标通常由国民会计核算制度（SNA,theSystemofNationalAc鄄counting）计算确定。不过新西兰的财政指标包括净负债额，但没有国内生产总值GDP，这些财政指标通常根据经过审计署审计的新西兰政府财务报表而确定。另外，《1994年财政责任法案》还规定政府作为一个整体，每年要在预算程序中编制“财政状况预测表”，并通过将《财政战略报告》及“财政状况预测表”中提到的目标值/预测值与实际数值进行对比，对政府的财政管理状况作出评价。在对新西兰政府财务报表的审计中，审计署要对实际数值进行审查，借此帮助提高这种评价的可靠性。
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的作用外，新西兰审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于独立机构的审计
在新西兰，包括英国直辖代表处在内的英国直辖机构也承担部分政策执行职能，它们是依据《1989年公共财政法案》在政府部门之外设立的独立机构。该法案规定，英国直辖代表处要编写《意向报告书》，阐明3年期的绩效目标值，并就这些绩效目标的实际完成情况拟制《服务绩效说明》；每个英国直辖代表处还要根据《公认会计准则》（GAAP）的规定编制相关的财务报表。根据《1989年公共财政法案》，新西兰审计署有权对各个直辖代表处的《服务绩效说明》和相关财务报表进行审计。审计署出具的审计报告作为每个直辖代表处年度报告的组成部分，连同《服务绩效说明》和相关的财务报表一并通过政府主管部门提交众议院。通过这样的方式，审计署的审计报告帮助提高了所有英国直辖代表处的绩效报告及财务报表的可靠性。
为了加强政府各部门对英国直辖机构的管理，新西兰审计署根据其对6个直辖机构的实地调查结果，于1996年出具了一份综合报告。审计署在报告中指出：①个别主管大臣对英国直辖机构的监督控制不力；②未按照正确的方式对直辖机构进行绩效考核；③对英国直辖机构负责人的补偿过高。审计署对此也提出了相应的审计建议。
（2）关于国有企业的审计
新西兰《1986年国有企业法案》要求政府的生产和经营活动应由国有企业来完成。从1987年起，国有企业已在电力行业（新西兰电力有限公司）、通讯行业（电信总公司）相继成立了一些公司。这些国有企业要按照《1986年国有企业法案》的规定，依据《公认会计准则》（GAAP）编制相关的财务报表。根据这一法案，新西兰审计署有权对每一个国有企业编制的相关财务报表进行审计。审计署的审计报告构成每个国有企业年度报告的一部分，连同它们相关的财务报表一并通过政府主管部门提交众议院。这样，审计署的审计报告对于提高所有国有企业财务报表的可靠性是有帮助的。
审计署选择部分国有企业进行了绩效审计。例如，在2000年度的一份审计报告中，审计署重点对国家航空运输服务集团公司进行了审计。这是一家由新西兰航空总公司和一家外国公司共同投资成立的合资企业。航空运输控制系统的供应商由原来国内的一家老牌企业变成了这家合资企业下属的一家外国公司，国内企业则蒙受了这一变化所带来的损失。
（3）关于地方政府的审计
根据新西兰《1974年地方政府法案》的规定，各地方政府要制订年度发展规划，对计划的绩效指标予以说明，同时就这些绩效指标的完成情况编写绩效报告。地方政府还要按照《1989年地方政府法案（修订）》的要求编制相关的财务报表。根据《1977年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对各地方政府编制的绩效报告和相关财务报表进行审计。审计署的审计报告作为地方政府年度报告的组成部分，连同绩效报告和相关财务报表一并向社会公布。这样，审计署的审计报告就帮助提高了各地方政府绩效报告及财务报表的可靠性。
审计署必要时也对地方政府进行个别绩效审计或是全面的专题绩效审计。例如，为提高各地方政府财政管理的质量，审计署根据其对所有地方政府的实地调查结果，于1994年和1999年出具了综合审计报告。在这些报告中，审计署介绍了一种利用权责发生制会计核算制度下的财务信息进行财务分析的方法，还介绍了有关外包行政管理服务项目的一些好的作法。
（三）英国
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
按照1988年的“未来行动方案”，英国在政府各部门内成立了执行机构，具体负责政策的贯彻实施。根据政府1992年通过的决议，各执行机构要制订工作计划，对预定的绩效指标予以说明。关于这些绩效指标完成情况的绩效报告作为各执行机构年度报告报表的一部分提交国会。
根据政府1998年通过的关于全面检查政府支出决议的规定，各执行机构要就1999～2002财政年度拟订“公共服务条约”，对所在政府部门未来3年的政策目标和绩效指标予以说明。目前，按照2001～2004财政年度“公共服务条约”及2001～2004财政年度“政府服务执行约定”的要求，绩效考核工作正在进行。其中，2001～2004财政年度的“政府服务执行约定”规定了实现“公共服务条约”中的政策目标所需的行政管理工作。关于绩效指标完成情况的绩效报告构成政府各部门的部门年度报告的组成部分，向国会提交。
（2）最高审计机关的作用
英国审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
a.为提高政府各部门绩效考核工作的质量，英国审计署根据以往的绩效审计成果以及应执行机构要求对其绩效报告进行的查证结果，于2000年了一份综合报告。审计署在报告中介绍了：①选择合适的绩效指标值对执行机构工作情况进行评价所用的方法；②收集绩效性能数据所用的方法；③如何编写有说服力的绩效报告的方法。同时，审计署也介绍了一些执行机构好的作法。
b.“公共服务条约”中的技术注释解释了所选绩效指标值的定义、绩效指标的考核方法以及数据来源。技术注释初稿由政府各部门拟订，提交技术审查小组审核并最终定稿。审计署的官员在技术审查小组中担任咨询顾问。
c.为提高所有政府部门绩效考核工作的质量，英国审计署根据其对17个主要政府部门的实地调查结果，于2001年就政府各部门关于“公共服务条约”的绩效考核情况出具了一份综合报告。在这份报告中，审计署介绍了：①选择合适的绩效指标值来评价各执行机构政策措施所用的方法；②收集绩效性能数据所用的方法；③提高绩效指标完成情况的方法。审计署同时也介绍了部分政府部门好的作法。
B.提高各执行机构及政府各部门绩效报告的可靠性
a.英国审计署并不是对所有执行机构的全部绩效报告都进行审计，它只是审计部分执行机构的绩效报告，或是根据一些执行机构的要求对其绩效报告进行审计。审计署出具的审计报告作为各执行机构年度报告的组成部分，连同绩效报告一并提交国会。这样，审计署的审计报告就有助于提高各执行机构绩效报告的可靠性。
b.到目前为止，英国审计署还未对政府部门关于“公共服务条约”的绩效报告进行过特别审计，这种特别审计的目的是提高这些绩效报告的可靠性。不过，审计署已经打算将来要开展这项工作。这是因为国会上议院的一个项目组审查了对绩效报告进行外部审计的必要性，并于2001年发表了《沙曼报告》，建议审计署应当对政府部门的绩效报告进行审计。审计署已经据此拟定了一本标准指南手册，规定对以下项目进行核实：①拟评价政策与绩效指标值之间的关系；②绩效数据的准确性和可靠性；③与英国财政部合作完成的绩效报告的透明度，财政部对“公共服务协议”及其他组织拥有管辖权。审计署正在为审计所有政府部门的全部绩效报告着手准备。
c.英国的一些财政目标是根据《1998年财政稳定法典》的规定而制定的，这些目标包括净平均负债应当占国内生产总值GDP的40%或更少。根据全面检查政府支出决议的要求，确定未来3年的支出总额要考虑税收等预计收入以及财政目标，然后根据“公共服务协议”中绩效指标的完成情况来分配预算。因而，对于确立“以绩效为基础的管理”的财政框架来说，预计收入是一个重要的因素。为此，英国审计署根据《1998年财政稳定法典》的规定要对以下各种先决条件进行审计，以提高收入预计的可靠性：①预计税款收入的先决条件———如经济增长率、利率和物价上涨率；②作为私有化的后果之一，出售股票预计收入的先决条件———股票价格；北海油田预计收入的先决条件———原油价格。2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
在英国，自1988～1989财政年度起，各执行机构都在依据英国《公认会计准则》的要求编制财务报表，作为各执行机构年度报告的组成部分提交国会。政府部门自1999～2000财政年度起，也在依据英国《公认会计准则》的要求编制财务报表（各个部门汇总其下属的所有执行机构形成的合并财务报表），并将这些文件提交国会。根据2000年实施的《政府资金与报表法案》的规定，所有政府部门都必须编制财务报表，英国财政部负责汇总所有政府部门的合并财务报表，编制政府总报表。自2000～2001财政年度起，财政部开始尝试编制政府总报表。在2005～2006财政年度及以后年度，财政部将编制正式的政府总报表并提交国会。
（2）最高审计机关的作用
在英国公共会计制度的改革中，审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.英国于1997年制定了《资金会计核算指南》，作为政府部门会计核算准则。财政部起草了《资金会计核算指南》初稿，此后这一指南随着组织机构和实际情况的变化不断得到修订。在《资金会计核算指南》的初稿起草和以后的修订中，英国审计署一直在协助财政部。1996年，财政部设立了财务报告顾问委员会，负责《资金会计核算指南》初稿与历次修订提议的审核及最终定稿。审计署的助理审计长是该委员会成员，代表审计署发表意见。
b.在政府部门历经四道发展历程之后，英国于1998年在政府部门中实行了资金会计核算与预算制度。为保证所有政府部门全部采用权责发生制会计核算制度，英国审计署对每个政府部门就每个发展历程都进行了审计。例如，审计署对每个政府部门第一发展历程的会计准则、对第二发展历程的新设资产负债表以及第三历程的试行财务报表都进行了审计，并将审计结果向国会下议院公共账目委员会作了汇报。
c.在审计发展历程之前，为提高政府部门编制的试行财务报表的质量，并改进对其进行审计的效率，英国审计署于1997年制定了一本准则指南手册，作为《资金会计核算指南》的补充。在这本手册中，审计署就以下内容向政府部门提出了建议指南：①编制试行财务报表的程序；②建立内部控制制度。
d.为提高各执行机构和政府部门财务报表的质量，并改进对此进行审计的效率，英国审计署还于2001年制定了部门准则指南手册。在该手册中，审计署就各执行机构和政府部门应当注意的问题（以是/否的形式）列出了核对清单，如：①包括《资金会计核算指南》和《1985年公司法案》在内的有关会计准则的遵循情况；②各财务报表相互之间的一致性；③内部控制制度的有效性。
B.提高财务报表的可靠性
a.《资金会计核算指南》规定了各执行机构编制的财务报表的组织构成，包括：①营运成本表；②资产负债表；③现金流量表。根据《1921年英国财政部、审计部法案》的规定，英国审计署有权对这些财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①这些财务报表是否如实反映了每个执行机构的营运成本、财务状况及现金流量等情况；②是否依据有关法律法规的要求编制；③各执行机构的收入与支出是否符合国会下议院的目的要求。主计审计长的证明和报告作为各执行机构年度报告的组成部分，连同相关的财务报表一并提交国会下议院。通过这样的方式，审计署帮助提高了执行机构财务报表的可靠性。
b.《资金会计核算指南》也规定了政府各部门所编财务报表的组织构成，包括：①营运成本表；②资产负债表；③现金流量表。并就以下情况发表意见：①这些财务报表是否如实反映了每个政府部门的营运成本、财务状况等情况；②国会审批通过的预算数额是否正确分拨到每个政策项目；③每个政府部门是否依据相关的法律法规作了正确的会计处理。主计审计长的证明和报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表一并提交国会下议院。因此，审计署对于提高政府各部门财务报表的可靠性也是有帮助的。根据《政府资源与报表法案》的规定，审计署还必须对计划自2005～2006财政年度起正式编制的政府总报表进行审计。
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的内容之外，英国审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于非执行机构的审计
根据有关的法律规定，英国在政府部门之外成立了一些非政府部门的公共团体，它们也承担一定的执行政策的职能，被称作“非政府部门公共团体执行机构”。根据1992年通过的政府决议，这些“非政府部门公共团体执行机构”要拟定工作计划，阐明未来3到5年期的绩效目标。关于这些绩效目标完成情况的绩效报告构成“非政府部门公共团体执行机构”年度报告报表的组成部分提交国会下议院。为提高所有这些执行机构绩效考核工作的质量，英国审计署于2000年公布了一份综合审计报告（前文1、（2）A、a部分曾提及）。
根据政府1996年通过的决议，在1999～2000财政年度及以后各年，“非政府部门公共团体执行机构”要根据英国《公认会计准则》（GAAP）的规定编制相关的财务报表。英国审计署负责对部分“非政府部门公共团体执行机构”的财务报表进行审计。审计报告作为“非政府部门公共团体执行机构”年度报告报表的组成部分提交国会下议院。因此，审计署对提高这些执行机构财务报表的可靠性也发挥了作用。2001年度的《沙曼报告》曾建议审计署应当对所有的“非政府部门公共团体执行机构”都进行审计，审计署已经表态接受这一建议。
（2）关于公共行业私人股权项目的审计
每当英国经济不景气的时候，人们就会重新审视政府的作用，其结果是1992年起，英国开始引入PFI项目（后来劳工部将其改为公共行业私人股权项目），即在交通运输、医院等行业允许利用私人部门的技术经验和资金。英国审计署对这些公共行业私人股权项目进行了个别绩效审计或是全面性的专题绩效审计。例如，审计署在1998年一份审计报告中指出，目前正在由高速公路代办处和环境、交通运输及地区部共同实施的公共行业私人股权高速公路项目在用现值法计算时，错误地使用了政府直接控制项目适用的8%的折现率，而不是应当使用的公共行业私人股权项目适用的6%的折现率，这样的计算结果导致该项目价值高估6800万英镑。为提高所有政府部门执行的公共行业私人股权项目的质量，审计署根据以往关于这类项目的绩效审计结果，于1999年了一份综合报告。审计署在该报告中介绍了：①在招标阶段鼓励竞争的方法；②可选方案的比较方法；③对投标人绩效合同能力进行评估所用的方法。
审计署还介绍了一些政府部门的好的作法。
（3）与国有企业私有化相关的审计
1979年以来，由于财政状况不断恶化，英国政府的作用备受审视，许多政府部门的资产被售卖，不少国有企业实行了私有化。这些资产和有价证券的售卖所得极大地增加了政府的预算余额。为了评价资产售卖及私有化进程给政府的收入所得或其在国内市场上的竞争所带来的影响，英国审计署近年来对部分政府部门的资产售卖以及石油和航空行业国有企业的私有化等进行了绩效审计。例如，审计署在1997年的审计报告中指出，英国石油公司和英国航空公司在出售有价证券时，未实行公开招标，而是采取了机构投资者包销的方式，其结果造成有价证券的售价低于市场价格达0.11%～4.3%。
（四）美国
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据《1993年政府绩效成果法案》的要求，美国政府（24个主要部门）要在1999财政年度及以后各年拟订年度绩效计划，阐明每个部门：①计划完成的战略成果；②评价战略成果完成情况的绩效目标；③实现绩效目标的战略措施与所需资源；④核实绩效目标年度数值的程序。政府部门的战略规划制定了5年左右时间的战略目标，这些绩效目标就是根据战略规划确定的。政府各部门每年都要编制关于绩效目标完成情况的年度绩效报告并提交国会。
（2）最高审计机关的作用
美国审计总署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
a.在正式实行绩效考核之前，美国曾于1994～1996财政年度期间进行过一些项目试点。根据试点的结果，绩效考核工作全面展开。为确保所有政府部门都能够正确地进行绩效考核，审计总署继续就项目试点结果编写综合报告，并就提高绩效考核工作质量应当注意的方面表述自己的意见。例如，在1996年的《关于1994财政年度13个试点项目的绩效审计报告》中，审计总署指出：①只有明确战略成果与绩效目标之间的关系，才能评估战略成果的完成情况；②只有根据相关成本信息制定了绩效目标之后，才能进行效率评估；③只有在年度绩效报告中披露了过去几年的实际绩效指标数值，才能真正进行绩效目标的评估。
b.试点项目结束以后，审计总署就（截止2002年5月）政府部门的绩效考核情况了19份（“实现成果管理”系列）综合报告，对提高绩效考核工作质量应当注意的方面发表了自己的意见。例如，在2002年度的《关于24个政府部门编制的2002财政年度绩效计划和1999/2000财政年度最终成本报表的审计报告》中，审计总署指出：①要想在预算中反映绩效考核的成果，理想的方式是年度绩效计划中的绩效目标分项应当与预算文件中的行动计划分项保持一致，但是只有少数几个政府部门保持了这种一致性；②根据成本信息进行评估的理想方式，是年度绩效计划中的战略成果分项应当与最终成本报表中的计算单位分项保持一致，但同样只有很少几个政府部门达到了这种一致性。同时，审计总署还有代表性地介绍了一些年度绩效计划、预算文件和最终成本报表分项相互之间的一致情况。
c.为提高所有政府部门的绩效考核质量，审计总署于1994年至2002年5月期间，制定了3份（“执行指南”系列）准则指南手册，介绍了政府部门在制定战略规划和年度绩效计划时应当注意的若干方面。例如，在1996年的指南手册中，审计总署解释了：①政府部门在制定战略成果时应当对所处社会及经济环境条件进行分析的必要性；②为每项战略成果和有助于实现战略成果的每个分部制定绩效计划的必要性；③如果由于受到某些政策的影响，绩效目标的实现程度不够理想，要对其原因进行分析的必要性。同时，审计总署也介绍了政府部门一些好的作法。
审计总署之所以积极倡导绩效考核并努力提高绩效考核的质量，其原因大概在于它认为根据《1993年政府绩效成果法案》的规定，审计总署属于监督机关。而由于《1993年政府绩效成果法案》是由国会发起实行的，预算管理办公室在这方面却并不主动。
B.提高各执行机构及政府各部门绩效报告的可靠性
根据国会的要求，美国审计总署到目前为止已经对所有政府部门的所有年度绩效计划和年度绩效报告都进行了审计。审计总署指出了某部门提交评估政策的问题所在，认为这些重要的政策本应当成为国会考虑的重点，并就此向该部门提出了改进意见。例如，审计总署在其于2001年完成的《关于交通部2000财政年度绩效报告及2002财政年度绩效计划的审计报告》中，它提出了如下建议：①如果一项政策绩效目标的层次设定不正确，应当将其调整到正确的层次上，并解释这一变化的原因；②如果某项政策绩效目标的完成情况不够理想，应当启用替代方案；③对交通部来说，确保交通渠道的安全这一政策日益重要，其绩效目标中应当包括与交通渠道有关的死亡及受伤人数。审计总署的审计报告都提交到了国会，并借此提高了所有政府部门绩效计划及绩效报告的可靠性。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
自1996年起，美国政府24个主要部门都要依据《1990年财政总长法案》和《1994年政府管理改革法案》的要求，以权责发生制为基础编制财务报表，作为政府各部门年度报告的组成部分提交国会。根据这两个法案的规定，美国财政部负责汇总所有政府部门、部分立法机构/法律机关及政府企业等的财务报表，编制美国政府合并财务报表。
（2）最高审计机关的作用
在美国公共会计制度的改革中，审计总署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.成立于1990年的美国联邦会计准则顾问委员会起草了一份联邦政府适用的会计准则初稿，经财政部、预算管理办公室和审计总署审核通过后最终定稿。根据《1990年财政总长法案》的规定，美国财政部、预算管理办公室和审计总署这几家对联邦政府编制的财务报告负责的部门，共同成立了联邦会计准则顾问委员会。该委员会共9名委员，其中一位来自审计总署（总会计师）。在1993年至2002年5月期间，联邦会计准则顾问委员会共拟订了3份《联邦财务会计核算概念说明》和22份《联邦财务会计核算准则》，这些都属于联邦会计准则。1999年，美国会计师协会发表声明，承认联邦会计准则顾问委员会作为制定联邦政府适用的公认会计准则的指定机构。
b.根据《1990年财政总长法案》的规定，政府部门要就周转性基金/信托基金及商业活动等以权责发生制为基础，编制相应的财务报表。不过，《1994年政府管理改革法案》要求针对所有政府部门所有活动的财务报表———包括美国政府合并财务报表的编制，都要实行权责发生制会计核算制度。其原因大概是早在1994年，美国总审计长查理斯·A·鲍舍尔根据审计总署在《1990年财政总长法案》颁布实施之后花费三年半时间对一些财务报表的审计结果，在众议院政府工作委员会作证时指出：①实行权责发生制会计核算制度已经产生了正确、有用的财务信息；②找到了内部控制制度和财务管理体系的不足之处；③认识到了财务信息系统利用最新IT技术的必要性。同时，鲍舍尔还请求国会在编制政府部门所有活动的财务报表以及美国政府合并财务报表时实行权责发生制会计核算制度。
c.为提高以权责发生制为基础编制的财务报表的质量，美国颁布实施了《1996年加强联邦财务管理法案》。根据该法案的规定，政府部门必须按照以下各项的要求实施财务管理系统：①联邦财务管理系统准则；②联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）；③美国政府总账户准则。该法案还要求自1997财政年度起，美国审计总署每年都要就政府各部门贯彻执行《1996年加强联邦财务管理法案》的情况出具综合报告，对以下情况予以说明：①政府各部门是否按照《1996年加强联邦财务管理法案》的要求实施其财务管理系统；②政府各部门是否根据联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）编制相关的财务报表；③是否制定了相应的联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）。同时，还要求将这些审计结果报告国会。
d.审计总署认识到，只有当政府各部门符合了《1996年加强联邦财务管理法案》的要求，它们以权责发生制为基础编制的财务报表的质量才能得到提高。为此，审计总署又针对1998年至2002年5月这一时期制定了10本准则指南手册（“核对清单”系列），详细说明了政府各部门在实施各自的财务管理系统时应当注意的问题。在“核对清单”系列中，审计总署就24个政府部门在满足《1996年加强联邦财务管理法案》的要求时应当注意的几个项目（以是/否的形式）列出了核对清单，这些项目是：①差旅费用管理系统、人事工资管理系统与资产管理系统；②加工处理财务数据的成本会计核算制度；③将差旅费用管理系统、人事工资管理系统、资产管理系统以及加工处理财务数据的成本会计核算制度综合在一起的财务管理总系统。
B.提高财务报表的可靠性
a.预算管理办公室第19号公告规定了政府部门编制的财务报表的组织构成，包括：①资产负债表；②最终成本报表；③财务状况变化表。根据《1990年财政总长法案》的规定，这些财务报表应当接受政府各部门的总检查长或是与总检查长签订审计合约的外部审计公司的审计。审计总署已经为这些审计人员制定了政府审计准则和财务审计手册。通过这种方式，审计总署帮助提高了这些审计报告的可靠性。
根据《1990年财政总长法案》的规定，审计总署有权替代以上审计人员对政府部门的财务报表进行审计。到目前为止，审计总署还没有对每一政府部门包含其下属所有机构的财务报表进行过审计，只对个别部门（如美国税务总局或是隶属于财政部的公共债务局）包括部分下属机构的财务报表进行了审计，就以下情况发表了审计意见：①这些财务报表是否依据联邦政府适用的公认会计准则（如《联邦财务会计核算准则》）而编制，是否如实反映了每个下属机构的财务状况与最终成本；②针对财务报表编制过程的内部控制是否有效；③财务报表是否依据有关法律法规的要求编制。
b.财政部编制的美国政府合并财务报表包括：①资产负债表；②最终成本报表；③政府工作与财务状况变化表。根据《1994年政府管理改革法案》的规定，审计总署有权对政府合并财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①政府合并财务报表是否依据联邦政府适用的公认会计准则（如《联邦财务会计核算准则》）而编制，是否如实反映了联邦政府的财务状况与最终成本；②针对政府合并财务报表编制过程的内部控制是否有效；③政府合并财务报表是否依据有关法律法规的要求编制。审计总署出具的审计报告连同政府合并财务报表一并提交国会。因此，审计总署对于提高联邦政府编制的政府合并财务报表的质量也是有帮助的。（鉴于联邦政府的财务信息系统不够可靠、内部控制不够有效，审计总署没有对1997至2001财政年度政府合并财务报表的适当性发表意见。1997财政年度的政府合并财务报表是第一个遇到这种情况的。）
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的内容之外，审计总署在美国新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于政府企业的审计
美国的政府企业必须制订战略规划，拟定未来5年时间的发展总目标；同时还要制订年度绩效计划，阐明为实现发展总目标所需的绩效目标。政府企业要就这些绩效目标的完成情况编写年度绩效报告，并提交国会。审计总署没有对所有政府企业制订的全部年度绩效计划进行审计，只审计了所选政府企业的部分年度绩效计划。审计总署出具的审计报告要提交国会。这样，审计署对提高所选政府企业制定的年度绩效计划和年度绩效报告的可靠性起了帮助作用。
《1945年政府企业管理监督法案》和《1990年财政总长法案》要求政府企业按照美国公认会计准则编制相关的财务报表。根据《1990年财政总长法案》的规定，这些财务报表要接受
各政府企业的总检查长或是与总检查长签订审计合约的外部审计公司的审计。审计总署已经为这些审计人员制定了政府审计准则和财务审计手册。因此，审计总署也有助于提高这些审计报告的可靠性。根据《1990年财政总长法案》的规定，审计总署有权替代以上审计人员对政府企业的财务报表进行审计。到目前为止，审计总署仅对联邦存款保险总公司的财务报表进行了审计，审计依据主要是《联邦存款保险法案》的有关规定。关于联邦存款保险总公司的审计报告连同该公司相关的财务报表一并提交国会。这样，审计总署也帮助提高了联邦存款保险总公司编制的财务报表的可靠性。
（2）关于公共行业私人股权项目的审计
进入20世纪90年代，由于财政状况不断恶化，美国联邦政府的作用备受批评。根据1992年4月的《第12803号总统令》，美国开始引入公共行业私人股权项目，在公园、政府建筑物等国家财产的建设与管理方面允许利用私人部门的技术经验和资金。根据实地调查结果，美国审计总署已经对一些正在实施或计划实施的公共行业私人股权项目进行了全面的绩效审计，或者与一些私人资产管理公司签约实行了公共行业私人股权项目研究课题的外包。例如，审计总署在2001年就将美国总务管理局过去准备研究的10个公共行业私人股权项目的成本———利益分析外包给了审计公司。在根据这些分析结果完成的综合报告中，审计总署指出：①10个案例中有2个案例的内部收益率可能较低；②10个案例中6个案例的现金流量为负值。同时，审计总署还建议总务管理局应当进行一些项目试点，以体现在新的预算拨款、现有国家资产的处置、内部收益率的利用以及现金流量等方面，公共行业私人股权项目方式相比其他选择的优越之处。
四、对日本的启示
日本的行政管理界已经接受了新型公共管理的基本原理。就“以绩效为基础的管理”而言，日本于2001年1月引进了政策评估制度，并于2001年4月相继成立了一些独立性的行政机构。对公共会计制度的改革来说，独立行政机构已经实行了一些企业会计原则。不过，中央政府只是自1998财政年度起才开始（尝试）编制资产负债表。本文这部分将根据这些条件，以前面几个西方发达国家的发展状况作为参考，来分析日本会计检查院的作用。
（一）“以绩效为基础的管理”
1.从整体上全面实施政府绩效考核并提高绩效考核的质量
政策评估制度要求使用项目评估、绩效考核与方案评估三种评估方法。其中有些方法是日本第一次引进的，因而政策评估制度可能需要一段较长的时间才能正式确立，并体现出预期的成效来。正如很难来确定政策的成效、或是很难在政策的输出（行政管理活动）与其成效之间建立临时联系一样，政策评估方法也需要一定的时间才能改进到真正有效的程度。
有鉴于此，建议日本会计检查院应当：①对政府各部门政策评估工作的进展和评估结果的利用情况进行审计；②根据审计结果，要求改进不适当的做法，并介绍一些好的作法。这样，会计检查院就能够帮助政府各部门全面开展政策评估工作，并提高政策评估的质量。
2.提高政府各部门绩效报告的可靠性
根据《政府政策评估法案》的规定，日本公共管理、国内事务与邮政电信部有权开展评估工作，以确保政府各部门能够客观、严格地按照政策评估制度的要求进行政策评估。日本内阁于2001年12月批准通过的《政策评估基本原则》和公共管理、国内事务与邮政电信部于2002年4月的《行政管理评估方案》对这种评估工作作出了详细规定。根据这一规定，公共管理、国内事务与邮政电信部有权“对行政机关政策评估程序的客观性、严格性进行检查”。换句话说，公共管理、国内事务与邮政电信部的检查只是表面上的。
因此，建议会计检查院应当：①在政策评估方面，核实经济节约计算数值这一项目审批的前提条件，并核实事先计算的成本———收益比，审计时将其与实际数值进行对比；②在绩效考核方面，审查绩效指标目标值的层级设定是否合适，绩效指标的实际数值是否正确、没有偏见。通过对政府部门政策评估工作的详细情况进行审计，会计检查院能够帮助提高这些政府部门所做绩效报告的可靠性。
（二）公共会计制度的改革
1.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
在日本，独立行政机构自2001财政年度起实行了企业会计原则。不过在中央政府，财政状况解释方法研究组（财政部）到1998财政年度才开始（尝试）编制资产负债表，财政制度理事会到2001财政年度才开始着手研究对特定账户以权责发生制为基础编制财务报表的操作指南。但这些工作并不是统一组织进行的。因为行政管理工作与企业活动之间存在着差别，这样即使在公共会计制度中引进了企业会计原则，政府会计准则也仍旧需要。要确保权责发生制会计核算制度能够正式确立，成立一个委员会是相当重要的，它负责对总账户、特定账户、公共企业以及独立行政机构实行政府会计准则的情况进行检查。因此，如果成立一个政府会计准则顾问委员会，建议日本会计检查院要参加该委员会，并作为政府各部门财务报表的审查机关，对会计处理的原则与程序表述自己的意见。因为政府会计准则是判定相关财务报表是否正确编制的标准。借此，会计检查院有助于确保在政府各部门中实行权责发生制会计核算制度。
2.提高财务报表的可靠性
在日本，政府企业和独立行政机构的财务报表是由内部审计师负责审计的。如果独立行政机构的资本超过1000万日元，其财务报表也要接受外部审计师的审计。这些审计人员出具的审计报告对提高财务报表的质量起着重要作用。虽然审计人员在审计中应当遵循的政府审计准则对于保证审计报告内容的正确性以及明确审计活动的范围相当重要，但这一准则到目前还没有制定出来。
由于预算与人员的限制，日本会计检查院无法经常对所有政府企业和独立行政机构的全部财务报表进行审计。但是会计检查院可以通过制定政府审计准则来帮助提高审计报告的可靠性。政府审计准则应当规定：①合格审计人员的资格条件；②审计程序；③审计报告的项目内容。
财务报表应当依据相关的法律法规、政府会计准则等的要求编制。但是如果这些法律法规未能正确反映组织机构和实际情况变化的话，以此编制出的财务报表是无法如实反映政府企业或独立行政机构的财务状况与成本情况的。而内部审计人员和外部审计人员没有权力要求修订这些法律法规，他们只能把这些法律法规视作给定条件，在财务报表中表述自己的意见。
如果这些法律法规没有正确地反映实际情况，日本会计检查院可以通过以下方式帮助提高财务报表的可靠性：①对正确理解政府企业或独立行政机构的财务报表应当注意的方面予以说明；②如果财务报表没有如实反映政府企业或独立行政机构的财务状况，要求修改调整财务报表；③如果有关的法律法规未正确反映实际情况，要求对法律法规进行修订。
五、结束语
从政府机制的角度来看，新型公共管理的基本原理认为，政府内阁在政策执行方面有着充分的自，议会要根据政策执行的效果来监督政府内阁。在政策执行之前，反映绩效计划的预算提案要提交议会；政策执行之后，绩效报告及相关的财务报表也要提交议会。在以这些绩效报告和相关财务报表为参考掌握了政策执行的成效之后，议会要审查下一年度的预算提案，在提案中要对有关政策给以评论。确保议会能够有效地监督政府内阁，关键是要保持绩效报告及财务报表的可靠性。在实行了新型公共管理理论的西方发达国家中，正是独立于政府的最高审计机关在努力保持并提高绩效报告及财务报表的可靠性。
财政评审建议篇7
各位领导、同志们：
20__年即将结束，新年的钟声即将敲响，今天，借着全市财政投资评审工作会议的机会，我谨代表市财政局党组向与会的全市财政投资评审系统的同志们提前说句新年好！
一直以来，市财政局党组对财政评审工作始终高度重视，将财政投资评审当成财政管理职能的/！/重要组成部分，赋予其保证财政资金安全，服务财政支出管理，提高财政资金使用效益的作用。希望本次会议的召开，将促使各县（市）、区财政部门进一步充分认识财政投资评审工作的重要性与不可或缺性，下一步工作中采取切实有力的措施，进一步推动财政投资评审工作更好更快地健康发展。
刚才听了市及__区、__市评审工作开展情况的汇报后，可喜的发现，在各级财政评审机构的共同努力下，我市评审工作在海西建设大潮中取得了较大的成效。尤其是本市财政投资评审中心，面对繁重的评审任务，抓时效，抢进度，充分发挥“抗的住，顶着上”的风格，以过硬的评审队伍专业素质，圆满的完成了上级领导交代任务，树立了良好形象，获得了社会各界的称赞。
成绩既是肯定，也是压力，更是动力。近年来，随着政府投资基建项目日益增加，建设规模不断扩大，工程建设管理过程中更是出现了许多须完善改进的不足之处，如施工单位高估冒算，建设单位管理缺失，以及工程设计随意变更、工程签证内容不实、工程项目拆分规避招投标行为等等案例屡屡出现。因此，各级财政评审机构应大力拓宽政府投资项目评审思路，最大限度的提高财政资金使用的规范性、安全性与有效性，为政府领导和财政预算提供有力的决策依据和支出依据。面对层面复杂的广大建筑业特殊群体，财政评审机构应进一步建立健全评审管理机制，一是在评审质量上提要求，通过完善健全内部质量监管系统，严格控制自由裁量权，确保评审结果的准确性；二是在提速增效上下功夫，认真贯彻落实效能告诫，提高工作效率，把时效建设当做一项长期化，长态化的任务持续抓下去；三是在队伍建设上把好关，切实加强评审队伍素质建设，加大治懒治庸力度，以灵活多样的专业培训方式，打造更多的复合型精英；四是在廉政建设上不犯错，杜绝腐败问题，保证政治上的“身体健康”，更紧密地贴近财政工作要求，肩负起财政资金的把关重任。
20__年，正是“十二五”新时期的开始，五年计划看头年，希望各级财政评审系统能紧紧抓住这次有利的机会，加强交流、互通有无，学习借鉴彼此的评审组织形式、管理模式、业务流程及制度办法，从而取长补短、相互促进。同时，让县（市）区各级财政部门重新审定财政评审工作的重要地位，通过大家共同努力，充分发挥财政评审“细、实、准”职能，着力完善评审机制，积极创新工作思路，重视加强质量控制，从而突显和放大我市评审工作职能作用，使全市财政评审事业迈上一个新台阶。
财政评审建议篇8
一、地方人大监控政府财政的制度创新背景
（一）地方人大监控政府财政的探索过程
1999年，我国部分地区率先推行了部门预算管理制度改革，标志着我国公共预算制度改革正式破题。随着地区经验获得中央认可，部门预算管理改革开始在全国逐步推开[1]。20世纪末以来特别是进入到21世纪后，部分地方人大对原来的监控政府财政的方式方法进行了渐进式改革，这种改革至今已经十多年。通过这种持续性的渐进式改革，部分地方人大最终实现了对政府预决算的全口径审查监督，提高了地方人大对政府财政监督的有效性。
多年来，广州市人大一直在不断探索和推进对政府工作进行监督审议的力度和成效，以渐进的方式最终实现对政府预决算的全口径审查监督。从2001年起，广州市人大常委会每年专题听取和审议财政专户管理资金（预算外资金）和社会保险基金收支情况报告；2007年起，土地出让金纳入基金预算草案提交代表大会审查；2008年起，所有部门预算提交代表大会审查，并每年选择两个部门预算在代表大会期间进行公开专题审议[2]。2009年起，政府部门预算向社会公开。广州市人大于2010年进一步将基本建设统筹资金、城市维护建设资金和科技资金列入公共专项支出预算草案提交代表大会审查。《广州市政府投资管理条例》于2011年经省人大常委会批准施行，这是广州第一个由专门委员会自主起草制定的地方性法规。根据该条例规定，政府投资的重大项目计划草案要提交人民代表大会审查批准，并从当年起，每年选择一个政府投资重点项目预算在人民代表大会会议期间进行公开专题审议。2012年结合审查决算，首次将四个法定支出部门的决算分析报告和审计报告提交市人大常委会，并要求决算报告中必须专门反映“三公”经费。接下来，从2013年起，广州市政府国有资本经营预算开始提交代表大会审查。此外，广州市人大常委会还首次审批地方政府性债务的举借及偿还计划。2014年，社会保险基金预算和财政专户管理资金预算也将一并提交代表大会审查[3]。地方政府性债务情况每年要向市人大常委会报告。至此，广州市政府的财政收支预决算最终实现全口径提交人民代表大会审查批准。
此外，针对人大代表看不懂政府提交审议的财务报告的情况，广州市人大通过推进预算决算的细化，来体现政府预决算的“深度”。目前广州市政府向人大提交审议的报告，部分重点预算支出科目已经被要求细化到项。在预决算信息的公开方面，广州市人大通过常委会信息网、预算工委专门网页及“广州财政”专栏向社会公布经人大及其常委会审查批准的预算决算、常委会审议意见、财政专题调研报告。从政府财政公开范围与相关进程来看，广州市在继2009年向社会公开政府部门预算后，自2011年起，政府部门决算也开始向社会公开，2012年政府部门“三公”经费决算向社会公开。从2013年起，广州市政府部门公布“三公”经费预算以及区（县级市）“三公”经费首次公开[4]。2014年下半年，广州市市直部门提交决算时将按经济分类晒出账本。这样一来，公众看到的就不只是“三公”“四公”，而是“二三十个公”[5]。
（二）地方人大监控政府财政方式的创新
进入21世纪以来，部分地方人大积极探索监控政府财政的新方式，实施对政府财政的有效监控。近年来，广州市人大及其常委会不断创新工作方式，主动适应人民群众的新期待，全面加强对政府全口径预决算的审查监督，将审查监督工作贯穿于完整的预算周期，实现预算编制、执行、调整、决算与绩效评价的全过程监督。迄今为止，与全国其他城市的做法比较，广州在对政府全口径预决算的审查和监督方面，有三个方面的特色，即“全覆盖”“全过程”、“全方位”，并在此基础上将多年探索的经验上升到法律法规的层面[6]。
1.强化全领域监督。广州市在2013年将政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算在提交人民代表大会审查批准的基础上，2014年将社会保险（放心保）基金预算和财政专户管理资金预算一并提交人民代表大会审查批准。广州市人大及时审查批准市本级预算调整方案，避免出现“钱花完了再报告”，防止年底突击花钱。将市政府年度举债计划纳入常委会讨论决定重大事项范围。广州市通过以上举措，实现了政府全部收支纳入人大及其常委会监督范围。
2.强化全方位监督。广州市提前介入预算编制工作，人代会前专门组织人大财经委委员、部分人大代表和有关专家对预算草案进行先行审查。广州市人大探索代表团专题审查预算，从2014年人代会开始，安排每个代表团分别专题审查1个部门预算和1个政府投资重点项目预算。推进预决算细化，要求部门预算单列并细化“三公”经费和专项支出。广州市人大督促政府推进预决算公开，“三公”经费公开范围扩大到党委系统和人大、政协机关，覆盖市、区（县级市）、镇三级政府。
3.强化全过程监督。广州市从预算编制、执行、调整、决算以及审计等环节入手，深化预决算全过程监督。广州市人大听取和审议预算执行、财政专户管理资金及社保基金收支、预算执行审计等报告，开展社会保障资金预算执行专题调研监督，审查批准决算，督促政府严格财政收支，认真整改审计查出的问题，确保预算正确执行。广州市人大在审议政府举债报告时，要求政府严格控制债务规模，防范债务风险，提高偿债企业运营管理水平。对《广州市政府投资管理条例》实施情况进行执法检查，要求政府规范投资项目建设程序，完善项目储备库制度，建立项目绩效考核机制。广州市人大听取和审议财政支出绩效情况的报告，对市财政局落实政府工作报告目标任务情况进行工作评议和满意度测评，督促政府强化收支管理和监督，盘活沉淀财政资金，提高财政资金使用效益[7]。
如上所述，广州市在对政府全口径预决算的审查和监督的三个方面内容是相互联系、相辅相成的一个有机整体，图示如下：
图1：广州市人大监控政府财政方式的创新框图
党的十报告明确提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并且将这一内容作为“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的内容，便已明确要将预算监督“调控宏观经济”的旧有职能进行扩容，赋予（或曰激活）其权力制衡、经济宪法的新使命。“全口径”预算报告的初步实现，能否让预算监督回到其作为宪法的基本属性上来，关键一点就在于人大监督的力度[8]。2002年3月，广州市十一届人大五次会议通过的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》（以下简称“广州旧办法”），并于2002年7月1日起施行。“广州旧办法”实施11年来，对加强广州市人大预算审查监督、规范政府预算决算行为发挥了重要作用。但是，随着财政预算改革的不断深入，近年来全国人大颁布施行监督法、修订预算法，各地人大都在不断加强和完善预算审查监督。在新的形势、新的要求下，“广州旧办法”已远远不能适应人大工作发展的需要。为下一步推进对政府全口径预算决算的审查和监督工作提供制度保障，2013年5月，广州市十四届人大常委会第二十七次主任会议决定修订“广州旧办法”[9]。2014年2月22日，广州市第十四届人民代表大会第四次会议通过了修订后的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》（以下简称为“广州新办法”），决定自2014年3月1日起施行。近年来广州市人大对财政预算审查监督的很多好做法都被写进了“广州新办法”，用法律的形式加以巩固，将会使人大的监督更具有刚性、时效性，也符合党的十八届三中全会对人大工作提出的新要求。
二、地方人大监控政府财政的制度内容体系创新
我国的预算制度改革在不断推进，但尚未脱离传统预算管理模式的束缚，大量政府收支未纳入实质性预决算管理，地方人大对地方政府财政的监控力度小，预算制度体系特别是地方人大监控政府财政制度的内容体系还存在诸多问题。制度创新是破解地方人大对地方政府财政监控难题的“法门”，也是推进“法治监控”的重要动力。应运用系统论的理念与方法，全面创新地方人大监控政府财政制度的内容体系，为实现地方人大有效地监控政府财政提供制度基础。下面以“广州新办法”的创新为例，分别做些简要的分析。广州市人大监控政府财政制度创新的重点主要集中在监控领域的创新、监控程序的创新、监控机制的创新等三个方面。
（一）监控领域的创新
1.政府收支全部纳入人大监督
审查审批和监督地方政府财政全口径预算决算，是地方人大监督职权的应履之责。地方人大对地方政府全口径预算决算的审查和监督，意味着地方政府的全部收入和支出都要纳入地方人大的监管视野。面对越做越大的财政“蛋糕”，近年来我国加快推进全口径预算体系建设。从2011年起，我国将所有政府性收入纳入预算管理，全面取消预算外资金。目前尚在修改的预算法草案也明确提出，我国的预算是一个包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。但分析人士指出，目前我国预算管理的完整性仍有待加强，如纳入预算管理资金还没有做到“横到边纵到底”，即使是纳入预算管理的，也未必都能按照制度办事。十代表、审计署审计长刘家义直言，我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理[10]。针对这种现象，“广州新办法”第二条规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实现了人大对政府财政资金的全口径预算决算的审查监督。
2.人代会审查项目增两倍
每年一次的地方人民代表大会会议，许多地方人大过去往往只安排审查政府的预算草案，不安排审查政府部门预算草案，致使地方人大无法对政府部门预算实施有效的监督。以往，广州市“人大会议期间审查预算报告，是由预算工委和财经委员会委员代表参加，从100多个政府部门中抽取两个进行专题审查，专题审查的覆盖面较小，参与审查的代表也不多”[11]。针对这种现象，“广州新办法”第十六条规定：“市人民代表大会会议期间，各代表团结合全面审查预算草案，根据会议安排专题审查部门预算草案和政府投资项目预算草案。市人民代表大会财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对预算草案作进一步审查，并向大会主席团提交预算草案及上年预算执行情况的审查结果报告、专题审查部门预算草案和政府投资项目预算草案情况的书面报告。审查结果报告应当包括下列内容：（一）对上年预算执行中贯彻落实市人民代表大会预算决议的情况作出评价；（二）对本年度预算草案的合法性、可行性作出评价；（三）对专题审查的部门预算草案和政府投资项目预算草案作出评价；（四）对完成预算任务、完善预算管理、加强预算执行监督提出意见和建议。”作出这种制度规定，有利于地方人大对政府部门预算实施有效的监督。在这一制度规定基础上，广州市人大致力于建立“两会”期间代表团专题审查制度，进一步扩大专题审查范围。从2014年起，广州市12个人大代表团，每个专题审查一个政府部门预算和一个重点投资项目，“12个代表团分别专题审查了12个政府部门和12个政府重点投资项目的预算，专题审查的覆盖面扩大了，参与的代表也增加了。”[12]
3.政府举债必须报人大批准
长期以来，地方人大对政府债务的监督乏力，使地方政府债务增长过快，出现诸如违规举债、违规花钱等问题，形成了较大的政府债务风险。如“审计署对政府性债务审计发现，我国政府性债务存在债务增长较快、有的地区债务率已经超过100%、对土地出让收入的依赖程度较高、部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等几大问题。此外，部分地方存在违规举债、违规花钱。上述问题暴露出政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面仍显薄弱，制度执行也不到位”[13]。针对这种现象，“广州新办法”第三十条规定：“市人民政府负有偿还责任债务的举借、偿还计划，应当在当年提请市人民代表大会常务委员会审查和批准，审查和批准程序依照本办法第二十八条、第二十九条规定执行。”作出这种制度规定，有利于规范政府的举债行为，规避政府债务风险。
4.政府预算执行重大问题可专项审计
过去，地方人大对政府预算执行中的重大问题缺少监督方面的制度规定，致使地方人大对政府预算执行中的重大问题，难以实施有效的监督。缺少了这方面的监督，政府预算执行中的重大问题往往成为问题多发的地方。针对这种现象，“广州新办法”第三十二条规定：“市人民代表大会常务委员会主任会议可以要求市人民政府责成审计部门对预算执行中的重大问题进行专项审计，并向市人民代表大会常务委员会报告审计结果。”这种制度规定，有利于地方人大对政府预算执行中的重大问题实施有效的监督。
（二）监控程序的创新
1.提升地方人大预算工作委员会的地位与作用
长期以来，广州市的预算审查监督工作，一直由市人大财政经济委员会及市人大常委会财经工作委员会协助市人民代表大会及其常务委员会进行，历届财政经济委员会及财经工作委员会在这方面做了不少工作，取得了一定的成效。但由于预算审查监督工作专业性强，工作量大，而财政经济委员会及财经（预算）工作委员会联系的部门较多，工作范围较宽，对预算的审查监督存在覆盖面不全、专业性不强、经常性不够等问题。为了更好地履行市人民代表大会及其常务委员会对预算的审查、批准和监督的职责，市人大常委会需要设立专门的预算审查监督工作机构预算工作委员会[14]。2012年10月29日，广州市十四届人大常委会第八次会议审议了市人大常委会主任会议关于提请审议设立市人大常委会预算工作委员会的议案，并表决通过[15]。以往的有关制度规定中，对地方人大常委会预算工作委员会的地位定位不清，没有突出其应有的作用，使其无法发挥出重要作用。针对这种现象，“广州新办法”第四条规定：“市人民代表大会常务委员会预算工作委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作；牵头组织市人民代表大会常务委员会各工作委员会对部门预算、决算和政府投资项目预算、决算草案进行预先审查。”这一制度规定，明确了预算工作委员会在预算过程中的角色，定位地方人大常委会预算工作委员会作为主要承担预算工作的工作委员会，并对其作用和地位做了非常清晰地描述。这一表述不仅改变了过往相对模糊的状态，也为地方人大及时（比过去提前）介入预算的编制、进行预审，进而实现“广州新办法”中提出的预审、初审和审批的“三审”制度创造了条件[16]。
2.创设广州特色预算决算“三审制”
每年一次的地方人民代表大会会议，开会时间往往只有短短的几天，除去一些必要的审议其他事项时间外，用于审议政府财政预算决算的时间就极少了。从地方人大会议审查政府预算报告情况来看，地方人大代表往往在大会召开时才拿到政府预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，缺乏财经专业知识的地方人大代表难以对政府预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查，结果只是履行表决程序。这种时间安排上的不充裕，加上地方人大代表大多数都不是财经专家，往往使地方人大审议政府财政预算决算走了过场，无法保证审议的质量。针对这种现象，“广州新办法”第十二条规定：“预算审查实行‘三审’制。市人民代表大会常务委员会预算工作委员会牵头组织预先审查；市人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；市人民代表大会审查和批准并作出决议。”这一制度规定，强调人大预算审议的提前介入，创设了广州特色的预算决算“三审”制：市人大常委会预算工委“预审”―市人大财经委“初审”―市人代会或市人大常委会审批。作出这种制度规定，有利于确保地方人大审议政府财政预算决算的时间，增加审议主体，发现问题，提升审议的质量。广州市人大对政府财政预算决算的“三审制”使得人大代表对于预算决算编制能够提前介入，提早发现问题并提出建议、作出修正。比如2013年10月，由市人大财经委带队，对一些市政府部门2013年度部门预算执行情况进行初审。市人大代表李鹰当时发现市质监局的年度预算执行率只有60%，而大会正式审查的时候，预算执行率就“跃进”到98%。李鹰据此询问市质监局有无年底突击指标的情况。而市质监局相关负责人的回应是：部分资金安排在年底支付，比如订购设备和工程款都是结算，并表示今后会更加重视执行率的问题[17]。
3.追问政府对审计出的问题的整改情况
以往地方人大组织的绩效审计中“揭发”了不少问题，但缺乏对整改情况的“追问”，容易导致问题“年年审，年年有”。针对这种现象，“广州新办法”第三十七条规定：“市审计部门应当在市人民代表大会常务委员会会议举行的30日前，将市本级预算执行和其他财政收支的审计及整改情况的工作报告初稿送交市人民代表大会财政经济委员会。”第三十八条规定：“市人民政府应当在市人民代表大会常务委员会会议举行的10日前，向市人民代表大会常务委员会提交市本级决算草案和关于市本级决算草案的报告，同时提交对市本级预算执行和其他财政收支的审计及整改情况的工作报告。”第四十条规定：“市人民代表大会常务委员会审查市本级决算草案时，市人民政府及其有关部门应当列席会议，并对市人民代表大会常务委员会组成人员提出的询问或者依照法定程序提出的质询给予说明或者答复。”按照这一规定，广州市人大2014年起又有新举：人大对审计报告的审议意见，审计部门要专门将研究处理情况向人大再报告一次，重点是审计问题的整改落实情况，审计查出问题的部门要被邀请列席，若整改得不彻底，人大常委会还会提出询问[18]。“如果一个单位连续两三年都被叫到常委会来接受询问，这个局长做起来也心寒。这样一来，各部门用钱就会依法依规，用得更到位，不会出现违规违法的行为。”[19]
（三）监控机制的创新
1.政府处理审议意见情况由人大打分并公开
以往，地方政府对人大有关财政方面的审议意见的处理与回复并不是很重视，原因在于地方人大缺少这方面的刚性要求与相关的制度规定。针对这种现象，“广州新办法”第二十五条规定：“市人民代表大会常务委员会有关财政方面的审议意见交由市人民政府研究处理。市人民政府在收到审议意见6个月之内，应当向市人民代表大会常务委员会书面报告研究处理情况。”第二十六条规定：“市人民代表大会常务委员会预算工作委员会应当对市人民政府报送的有关市人民代表大会常务委员会财政方面审议意见研究处理情况的书面报告进行审核，提出审核意见。市人民代表大会常务委员会应当对市人民政府报送的有关财政方面审议意见研究处理情况的书面报告进行满意度测评，并向社会公布测评结果。”这就是说，市人大常委会有关财政方面的审议意见交给市政府后，市政府应在6个月内书面报告意见的处理情况。人大常委会将对政府报送的处理情况进行满意度测评，并向社会公布测评结果。有了这种制度规定，地方政府对人大有关财政方面的审议意见的处理与回复，不敢再消极应付。
2.政府预算决算获批后20个工作日内公开
由于缺少地方人大的刚性监督要求，我国地方政府公开财政预算决算的积极性不高，主要表现在：一是我国地方政府公开财政预算决算的内容少或只公开财政预算、决算的几个相关数字；二是我国地方政府财政预算决算公开不及时，往往有推后几个月才公开的现象。因此，“广州新办法”第八条规定：“市财政部门应当在市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审查批准预算、预算调整、决算后20个工作日内，向社会公开市总预算、决算和市本级预算、预算调整、决算；各部门应当在市财政部门批复部门预算、决算后20个工作日内，向社会公开本部门的预算、决算；涉及国家秘密的不予公开。”这是对政府公开财政预算决算的刚性时间要求，政府必须按时公开财政预算决算。中山大学岭南学院财税系主任林江说：“满足了公众的知情权，才有了参与监督的基础。从这个意义上，广州市人大此举具有开创意义，值得期待。”[20]
由上可见，地方人大监控政府财政制度的内容体系创新的三个方面（监控领域的创新、监控程序的创新、监控机制的创新）是相互联系、相辅相成的有机整体，图示如下：
图2：地方人大监控政府财政制度的内容体系创新框图
三、地方人大监控政府财政的制度创新绩效
制度创新是否成功，需要通过制度创新绩效评价后，才能作出正确的判断。制度创新绩效评价应多元化，以增强制度创新绩效评价的可信度。地方人大监控政府财政的制度创新绩效可由地方人大制度创新主体系统与社会系统进行评价。下面以“广州新办法”的创新为例，做一些简要的分析。
（一）地方人大监控政府财政制度创新绩效的主体系统评价
1.地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可由制度创新组织者来进行评估或收集各界人士的评价。如“广州市人大财经委主任委员欧阳知，是市人大监督政府‘钱袋子’的主推者。”[21]“欧阳知表示，最大突破在于对政府预算决算逐步实现实质性审查和监督。欧阳知介绍，据他所知，还没有别的地方像广州这样以代表大会出台规范性文件来规范预算审查监督的。他说，目前全国人大也正在紧锣密鼓地修订预算法。‘全国人大也很看重广州的实践，对我们的经验做法很重视，还委托我们搞了几次专门调研。’”[22]
2.地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可由全国人大进行评价。如“广州市的相关工作，从调研开始就受到全国人大的高度关注和重视。广州人大重点课题调研组被确定为全国人大常委会‘加强对政府全口径预算决算审查和监督’专题调研的委托调研单位。而广州市从2014年起对政府全口径预决算的审查和监督工作则被全国人大认为走在了全国前列，为其他城市在相关领域的探索提供了示范”[23]。
（二）地方人大监控政府财政制度创新绩效的社会系统评价
1.地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可由媒体、记者来评价。因为主流媒体或重要媒体具有较高的公信力，主流媒体或重要媒体的资深记者或名记者具有很强的政治素养与文字功底，由他们来评价地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可信度较高。如“一直走在全国预算改革前列的广州市2014年预算实现‘’，将社保基金预算和财政专户管理资金预算提交人大审查，将政府可支配财力晒个底朝天。先行‘’比‘全口径’更全”[24]。又如：“广州市政府部门预算支出按‘经济分类’细化到‘款级’是实现预算精细化从而阳光化的巨大进步，真正让人大代表有了监督的抓手。”[25]再如“把政府管理的财政资金全部纳入人大的审查和监督范围，此举走在全国前列”[26]。
2.互联网时代，地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可由网友来评价。因为是匿名的，所以网友的评价无所顾虑，具有较高的可信度。如“在即将召开的广州市十四届人大四次会议上，将首次实行全口径预算审查监督，即在审查公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的基础上，首次将社会保险基金预算、财政专户管理资金预算纳入代表大会审查范围。这一举措得到广大网友的一致称赞”[27]。又如“实行部门预决算编制支出由功能性分类，向经济分类编报，早已成为业内共识，陕西、云南、广西等地也对经济分类的部门预算支出进行公开试点，但都没有上升到制度层面并强制执行。‘广州新办法’的正式实施，无疑是迈出了制度化、法制化和常态化的重要一步，有助于形成带动效应”[28]。
3.地方人大监控政府财政制度创新的绩效，可由专家学者来评价。因为专家学者具有较高的专业素质，可从其专业角度对地方人大监控政府财政的制度创新绩效作出可信度较高的评估。如财政部财科所副所长王朝才接受记者采访时称：“广州所走之路应该说代表了我们国家未来要走的路，广州只是先行一步。”他认为，全国彻底实现预算透明还需要一段时间，“估计到2020年实现的希望比较大。”[29]又如被誉为“推动政府预算公开第一人”的吴君亮认为：“2014年广州市人大会议修订通过并已于3月1日正式实施的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》，让我们看到了广州市在推动公共预算制定规范化、预算公开制度化和细致化等诸多方面作出的不小努力，而且这些努力顺应着公共预算改革的时代方向，思路清晰。”[30]
由上可见，地方人大监控政府财政制度创新绩效的主体系统评价与社会系统评价是相互联系、相辅相成的关系，图示如下：
图3：地方人大监控政府财政制度创新绩效的不同系统的评价框图
综上所述，地方人大监控政府财政的制度创新具有很高的绩效，是适合中国国情的地方人大制度创新的成功实践。
注释：
[1]郭继光：《预算监督的地方实践》，载《第一财经日报》2008年3月10日。
[2][18]王鹤等：《全口径审查管好“钱袋子”》，载《广州日报》2014年2月13日。
[3]黄丽娜：《将加深对政府财政监督，据预算知公务员工资》，载《羊城晚报》2013年10月30日。
[4][6][23]杨兴云：《广州预算监督“变法”》，载《经济观察报》2013年10月22日。
[5][24][29]赵婧等：《广州财政预算“”领先全国，代表团“一对一”审部门预算》，载《经济参考报》2014年2月20日。
[7]张桂芳：《广州市人民代表大会常务委员会工作报告――2014年2月20日在广州市第十四届人民代表大会第四次会议上》，载《广州日报》2014年2月27日。
[8]萧锐：《晒“三十公”的广州，人大监督要再“硬”点》，载《南方都市报》2014年2月19日。
[9][26]郑佳欣等：《广州市财政资金拟全部纳入人大监督》，载《南方日报》2013年10月30日。
[10]韩洁等：《看紧国家“钱袋子”――十报告提出加强对政府全口径预决算的审查监督》，载《第一财经日报》2012年11月13日。
[11][12][17]曾妮：《全口径预算太多太厚，代表坦言“看不懂看不完”》，载《南方日报》2014年2月21日。
[13]王姝：《地方政府债务年均增长19.97%》，载《新京报》2013年12月31日。
[14]朱小勇：《市人大常委会拟设预算工作委员会》，载《信息时报》2012年10月30日。
[15]黄伟：《广州市人大常委会设立预算工作委员会》，载《南方日报》2012年10月29日。
[16][30]吴君亮：《让人大在预算中的作用更具操作性――点评新修订的〈广州市人民代表大会审查批准监督预算办法〉》，载《第一财经日报》2014年3月6日。
[19][22]卢文洁等：《广州审议新办法，公务员工资奖金都要“晒”》，载《广州日报》2014年2月21日。
[20]占文平：《广州政府全部收支有望率先实现“全口径预算”》，载《新快报》2013年10月30日。
[21]王石川：《从晒“三公”到晒“三十公”的进步轨迹》，载《工人日报》2014年2月20日。
[25]沈彬：《不宜过高评价广州预算精细化改革》，载《东方早报》2014年2月24日。
[27]冯芸清：《广州人大今年预算审查将按全口径统计财政总收入和总支出》，人民网2014年2月11日访问。
[28]堂吉伟德：《“可查公务员工资及明细”是改革样本》，载《深圳商报》2014年2月24日。