时间：2023-11-28 16:20:09
各有关区教育局、高等院校：
为贯彻落实中央和市委关于形式主义官僚主义问题专项整治的工作要求，按照教育部部署安排，现对部分区教育局、基础教育学校、职业教育学校、高等教育学校开展形式主义官僚主义问题专项书面调研。现将有关事项通知如下：
一、重点内容
重点了解深入学习贯彻关于力戒形式主义官僚主义重要指示精神情况，按照中央和市委部署要求，教育领域反对形式主义官僚主义问题取得的成效、存在的问题及整改建议。在此基础上，侧重以下内容：
1.教育领域内是否存在假公济私，漠视群众诉求、侵害群众利益，对群众关切问题敷衍塞责等形式主义官僚主义问题，以及问题的表现、原因，并提出解决问题的办法措施。
2.是否仍然存在发文多、开会多、检查考核多，执行政策“一刀切”，迎接督查检查、调查研究搞提前预演、处处留痕，业务和党建工作“两张皮”等方面的问题，以及问题的表现、原因，并提出解决问题的办法措施。
3.总结挖掘教育领域克服形式主义官僚主义的好经验好做法，查找负面典型案例，就如何更加有效解决教育领域形式主义官僚主义突出问题提出意见建议。
二、组织方式
1.有关区教育局在做好自身书面调研的基础上，组织安排本区内具有典型代表性的1所公办基础教育学校、1所民办基础教育学校和1所中职学校参与此次调研工作，并分别形成书面调研报告。
2.各有关单位要注重结合新冠肺炎疫情防控和为基层减轻负担等工作要求，不搞部门全覆盖。
三、材料要求
1.在了解突出问题方面，要结合教育领域工作特点，认真查找教育领域群众反映强烈、舆论关注的堵点和难点问题，找准影响正常教学活动的形式主义官僚主义问题。要结合工作实际，聚焦教育系统精文减会、统筹规范督查检查考核、减轻中小学教师负担等具体情况。同时就检查评比创建活动多、社会事务进校园、学校负担重等问题了解一线情况。
政治制度，是指国家政权的组织形式及行政方面的诸种规定。它既有政体、体制及大政方针、具体政策、规章、措施方面的内容，同时又必然联系到统治者、行政者这一国体问题。另外，它与军事、财政、刑法、礼仪等等制度，在机关与官员的设置、大政方针之制定等等方面有关，而与后者的具体制度又有所区别。作为政治制度的研究，则不仅仅是制度本身，还应扩大范围，包括对规制的实际落实情况、出现的问题、制度的弊端，以及制度实行之作用、影响等等方面的考察、分析与评论。
具体到清王朝，其政治制度的研究似应包括以下内容。
（一）大政方针、政策的制定及相关的各种具体制度。
（二）皇位传承制度与皇权的行使；宫廷制度（后妃、外戚、太监及内廷其他诸制）及皇族诸制（如分封、参政、养赡宗禄等等）。由于古代王朝某种程度的皇家私属性，这类制度对王朝政治也有较大影响。
（三）中央及地方的各级行政机构与职官设置及其行政制度。
（四）各少数民族地区之官制及行政制度。
（五）对官吏实行的各种制度，如选任、考绩、奖惩、黜陟、调补、休致等等。
（六）非官僚行政系统之胥吏、幕僚等及其行政，这些人都不是国家官员，但在行政上又发挥着重要作用，对吏治影响甚大。
（七）对官员行政及政策实施实行的监察制度。
（八）以上各种制度的实际落实状况，出现之问题、弊端，制度的调适改进，制度之实行对朝政、国家统治及社会的作用与影响。
清王朝由于是以满族为主体统治的王朝，其政治制度还有很多特殊内容，如首崇满洲之政策、八旗制度、其内部处理机要大政的议政王大臣会议，保障满族主体统治的官缺制等等。另外，鸦片战争以后，由于西方政治思想、制度的影响，又引进了近代国家的一些政治制度。因而清朝政治制度应研究的内容，又比汉、唐、宋、明等王朝广泛。
二
本节根据前述关于政治制度一般内容的理解及清代的特殊之处，对清代政治制度的发展演变及各时期的特点，作如下简述。
（一）清入关前，是清政权兴起而又变化复杂、迅速演变的时期。其间又可分为两个阶段。
1、从努尔哈赤建立政权起，到皇太极天聪五年七月设立六部，为满族政权的领主贵族政治体制时期，具体表现为该政权完全以八旗领主分封形成统治体制，八旗旗主也即领主，全部是努尔哈赤及其子侄，按照家族宗法分封，汗努尔哈赤类似西周大分封时期的天子，自领两黄旗，封授子侄统领其他6旗，这6旗旗主又如同受封之同姓诸侯，各领本旗旗人，与本旗下人有君臣之分，只不过不令各旗主在地方建立藩国，而是聚居于中央都城。而且由于努尔哈赤既是汗，又是其他旗主的大家长，因而凭借这种双重身份实行中央集权式的汗权专制统治。皇太极继位为汗，不具备汗父努尔哈赤大家长的身份，对其他旗的中央集权性控制力有所削弱，但其体制未变。在这种体制下，各旗旗主是各该旗的最高掌权者，而且世袭，另一方面，他们又处在中央、汗的统一领导下，国家大政，由汗集合八旗旗主为首的掌权者集体议决。所以，这种统治原则、行政方式，又可称之为是中央集权控制下的领主贵族政治体制。
2、天聪五年七月至顺治元年。是领主贵族政治体制向皇权专制的中央集权政体的转变时期。天聪五年七月设立六部，将各旗下诸种事务的处理权，集中到中央，以六部分类处理，而六部长官（管部贝勒及承政）又分别对汗皇太极负责，从而以分割旗主、旗下权的方式，加强了汗权、中央集权。（这种制度，在努尔哈赤时期也曾实行过，但不正规、也不系统，皇太极采纳汉官建议，仿汉族王朝而实行六部行政制度。）此后，后金——清政权又设立监察机构都察院、管理蒙古等事务的理藩院，以及内三院，皇太极又进一步提高其汗的至尊地位而称帝，皇权专制的中央集权进一步强化，旗主及旗下相对独立的旗权进一步削弱。但八旗的宗室领主分封制仍继续实行，八旗蒙古、八旗汉军先后编设之时，皇太极沿袭旧的分封制度，将这两部分旗人也分封予宗王旗主，并使这两种旗与旗主原领之满洲旗为同一旗色，成同一统辖体系，这两部分旗人，也与满洲旗旗人一样，成为宗王旗主、管主的属人——诸申。
皇太极时期，后金——清政权还把其分封统辖体制扩大到归附的汉官、漠南蒙古贵族乃至朝鲜。对于带领部队归降后金政权的明朝官将孔有德、耿仲明、尚可喜等人，则不纳入八旗体系，而使他们仍统旧属，对旧部军队有一定私统性，行政上听命于中央，又具有某些自，且驻辖专城，与宗室一样封王。对漠南蒙古中归附的绝大部分部落，则以分封、划牧地为领地的形式，使其成为臣属清政权的受封“藩部”，既有一定自，又接受清朝中央之政令。朝鲜之国王、王妃、世子等，也须接受清廷的册封，奉清之正朔，无论其国王、世子、使节，对清帝均须行三跪九叩的君臣之礼，以表示对清国的臣属。
（二）清入关后的顺治元年至康熙前期。是清王朝承袭中原汉族明王朝之国家建置，并保留原有一些机构（主要是满族政权特有机构），而建立统一的清帝国国家机构及行政制度的时期。
中央机关。其中的中枢机构，以内三院行使内阁职能，逐步演变为部院之上的中枢机构，最终定名为内阁，成为国家最高机关。原议政王大臣会议，保留宗室王公以贵族身份而非官员身份参预议政的权力，带有贵族政治残余。但他们能否参预议政，已由皇帝决定，随时任免，而非“入八分”的当然议政权。另外，又在宫内设有专职机构——议政处，具体行政置于内阁之下。中央分掌具体政务的执行机构，除仍设吏户礼兵刑工六部及都察院外，另仿明制，增设通政使司、大理寺、翰林院、宗人府、詹事府、国子监、钦天监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等等机构，而六部、都察院，也由于事务远较入关前殷繁，而按明制在各部院之下增设了很多分支机构。内阁及其下各部、院、司、寺、监等等执行机构，皆实行满汉复职制，既体现满人掌权，又利用汉臣实行统治。带有满族特色的特殊机构，则有理藩院、内务府。
地方政权机构，是恢复明王朝地方统治的建置形式，实行省、府、州县几级统辖，这一过程，随着清王朝对全国的统一，至顺康之交时期即大体完成。此后，地方官制稍有变化，其中总督、巡抚开始向固定省区长官的方向发展，而省与府之间的道，也开始向固定性实体职官演变。陪都盛京五部，也基本在这一时期设置。
这一时期，内地各省府州县的地方官，绝大部分是以汉军旗人及汉人充任。体现了以汉治汉的统治政策。而清初利用汉藩王统领藩下兵驻镇南边、西南的措施，则随着三藩之乱的平定而取消，汉人也不再封王。
边区民族地区，主要是漠南蒙古地区，除沿用入关前的旗佐及扎萨克制实行各该部旗的行政管理外，这一时期，作为诸部旗之上的正规性会盟制度开始实行。另外，对反叛而被平定的察哈尔部蒙古，则编为八旗，驻牧长城以北，不设扎萨克，而由中央直接管辖。
清廷定都北京后，又把原册封藩国朝鲜的制度，推及到周边琉球、安南、暹罗等国，与这些国家制订册封及朝贡制度。初步形成统一的清帝国以中原天朝统辖天下的观念，而将周边藩属国纳入以清王朝为中心的统辖体系。
对中原汉族为主的广土众民实行统治的一些重大政策，也基本在这一时期制定。
为笼络、利用汉人绅衿士人，清初曾以举荐、征召等等方式，广泛招徕故明官员充任各级机构，同时恢复科举，加大录取名额，以作主要选官途径。此后，按期科举选士以充实官僚队伍，便成为清廷利用汉族官僚知识分子的一项奉行不替的国策。
在军事统治政策上，原八旗兵完全变为职业兵，以兵饷、旗地收入作生活来源。以旗兵分驻京师及地方要地、利用汉人绿营兵分布各省以维持统治的军队分布格局，也在这一时期基本完成。
永不加赋的财政政策。满族最高统治者鉴于明代三饷加派导致社会矛盾激化最终亡国的深刻教训，同时为争取广大汉民对清朝满族统治者的好感，消除满汉矛盾，入关后便宣布废除明朝的三饷加派，当时虽因开支（主要是军费）庞大未能全部实行，但永不加赋，则成为有清一代赋税征收的一项带有强烈政治性的基本国策。而另一方面，为维持财政开支，则压低官员俸禄，缩减衙署行政经费，并实行捐纳等开辟财源的制度。这项政策虽一定程度上达到了满族统治者的政治目的，但却又成了吏治败坏的重要诱因。
（三）康熙中期以后至乾隆末，是地方各省行政制度完善、统治深入，对边疆统治扩大、深入化时期，也是中央的中枢机构进一步改进，皇权专制、中央集权高度发展的时期。
这一阶段，总督、巡抚的设置经过多次调整，最终在乾隆中期成为以省为固定辖区的省级最高长官，并确定哪些省分的总督、巡抚之设置。道员也渐失作为省级布、按二司之副官派往地方行政的差任色彩，而成为道的正式官员。而县以下，则大力推行保甲、乡约制，实行深化性统治。边疆民族地区，随着各民族、地区归属清廷中央，普遍设置将军、大臣，实行各种制度，如漠北蒙古按漠南蒙古实行盟旗制度，并设乌里雅苏台将军、库伦大臣，又在各蒙古地区推行利用喇嘛教的政策，扩大满蒙联姻的地域范围。新疆地区设伊犁将军、乌鲁木齐都统，以及各办事大臣、领队大臣、回部各城之伯克。青海地区设西宁办事大臣。地区实行政教合一制，并设驻藏大臣，制定深入统治的各种章程。西南地区大规模地实行改土归流。东北黑龙江中下游、乌苏里江流域的少数民族地区则实行姓长制度。
中央的中枢机构，议政王大臣会议及议政处，对满族宗室王公、勋戚贵族的任用逐渐减少并最终取消，同时增设满汉大臣并用的军机处，提内阁大学士为正一品，又增设协办大学士。这一系列措施，使满族贵族政治消弱，加强了汉人官员对决策的参预，同时，也使皇帝强化了对机要政务的直接处理。奏折发展为皇帝处理政务的重要公文并制度化，使皇帝掌握了对重要政务的主动处理，并可直接了解地方政务，直接指挥封疆大吏；财政制度的改革，加强了对地方财政的消弱与控制。另外，还创行秘密立储制度，使立储权完全掌握在皇帝一人手中，消除了因此而产生的结党乱政。以上诸种措施和制度，大大强化了皇权专制及中央对地方的集权。
（四）嘉庆朝及道光二十年以前，是清王朝政治制度变化不大，对以前形成的制度因循实行的时期。
（五）道光二十年至光绪中期甲午战争，是清王朝在遭受列强沉重打击后，改变传统的对外国策，被迫与列强打交道，而建立一些新机构，实行某些新制度的时期。第一次鸦片战争后，清王朝被迫改变闭关自守的国策，允许外国在中国开辟租界地，允许传教士传教，赋予外国关税协定权及领事裁判权。咸丰末年第二次鸦片战争即将结束，清廷又增设了新的国家机关，实行具有近代意义的外交制度，如设置总理各国事务衙门及下属、附属各机构、南北洋大臣，以及总税务司、海军衙门，安置外国公使驻京，并向外国派驻使节。这一时期，清王朝为富国强兵，还实行办理洋务诸种制度，着重于引进西方技术，力图从经济、军事上增强国力，这也是当时国策及对外交往制度上的重要改变。这一时期，地方汉人督抚的权力加大，并呈进一步发展趋势。
（六）甲午战争以后至清亡，是清王朝改革政治制度，引进西方政治制度的时期。甲午战争签订《马关条约》，中华民族危机加深，国人认识到，抵御外侮、振兴中华，不能仅靠以发展经济军事实力为主的洋务运动，改革王朝政治制度，便发展为朝、野官绅士人的强烈呼声，并发展为实际行动，最终促使清朝最高统治者实行“预备立宪”，仿行西方近代国家的政治制度。在这一过程中，一些传统的旧制度，旧机构被废除，建立了新制度、新机构。如废除科举制度，改旧式官学为新学堂、实行新式教育；废除题本制度，裁撤通政使司、詹事府；设立资政院、责任内阁，调整改革旧部院等机构，设置民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、大理院，以及地方上的谘议局等等。以上制度虽然实行不久清王朝便被，但它对旧的封建制度性质的改变，以及对后来民国政治制度的影响、人们政治观念的变化等意义，是不能忽视的。
三
以往清代政治制度的研究，大体可分为以下几方面：一、官制与相关制度的综合性考述。二、机构、职官及其职掌与相关论述；三、各种具体制度、政策的考察。
（一）官制与相关制度的综合性考述。
早在清朝末年，日本的临时台湾旧惯调查会，便对清王朝的行政制度作过全面系统的考察，编成6卷本的《清国行政法》，1914年于东京东洋印刷株式会社印行。其中对中央及地方、边疆民族地区的行政机构、职官设置、职掌，保甲制度，以及文武官员的任用、回避、考核、休致等等，都有专卷叙述。该著的负责者织田万自己还撰有同名为《清国行政法》的专著，主要叙述官制，并将清朝行政制度与日本、西方作了比较分析，由上海广智书局印行。陶希圣、沈任远合著的《明清政治制度》（台北商务印书馆，1967）的清朝部分，也述及中央、地方官制，并对官员入仕途径、铨任、考核、奖惩、俸禄、休假等等制度作了介绍。王锺翰《清代官制简述》（《清史续考》，台北：华世出版社1993）除有上述内容，还兼及边疆各民族地区之制度。而杨树藩的《清代中央政治制度》（台北：商务印书馆，1977），则是对中央行政体制、皇权之行使及各辅弼机构的职掌、议政制度作简要的说明。郭松义等《清朝典章制度》（吉林文史出版社2001）的第三章《国家机关制度》、第四章《职官管理制度》，除包括以上内容外，还述及幕宾及吏胥制度，对清末的新官制及边疆地区的行政管理、地方基层组织里甲、保甲制度，则有较多的考察。
对政治制度、体制改革演变作研究的论文则有周敦礼《清代政治制度总考察》（《正言》1943年1期）、李宗侗《清代中央政权形态的演变》（《历史语言研究所集刊》第37辑上，1967）、沈振辉《清末政治体制改革刍议》（《江西师范大学学报》，1981年1期）、袁亚忠《丙午官制改革与清末政局》（《山东社会科学》1996年2期）、吴春梅《预备立宪与清末政局演变》（《安徽史学》1996年1期）、赵晓耕《论晚清中央行政改革的失败》（《浙江社会科学》1999年1期）、闫小波《论晚清中央行政改革的失败》（《河北学刊》1999年1期）、鞠方安《试论清末官制改革（1901－1911）中的文官设置及其特点和影响》（《河南大学学报》2000年2期）、梁严冰《清末新政与中国政治体制的近代化》（《人文杂志》2000年5期）、李传斌《清季职官改革及其特点》（《泰安师专学报》2000年4期）、李志茗《论洋务时期的行政机构改革》（《社会科学》2000年8期）等。
此外还有一些论文，论述了中央各机构或中央与地方的权力关系问题，如：高翔《也论军机处、内阁和专制皇权：对传统说法之质疑，兼析奏折制度的缘起》（《清史研究》1996年2期）、高翔《略论清朝中央权力分配体制：对内阁、军机处和皇权的再认识》（《中国史研究》1997年4期）、刘文鹏《论清代中央集权中的补偿性政治控制》（《学术界》2002年3期）、刘伟《清末中央与地方关系的调整》（《北京科技大学学报》1999年4期）等。
此外，还有某一阶段的综合性阐述，如《清入关前国家法律制度史》（辽宁人民出版社1988）一书的第一章至第四章（郭成康）。刘小萌《满族的部落与国家》（吉林文史出版社1995），对清入关前后金——清政权八旗与官僚制度相结合的统治体制作了考察。郭成康《18世纪的中国与世界•政治卷》（戴逸主编，辽海出版社1999），于这一阶段中央行政，与地方关系及政治腐败问题有系统论述。白新良《清代中枢决策研究》（辽宁人民出版社2002），则是关于清入关前至道光朝中央、皇帝关于决策问题考察的考著。而吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》（中国社会科学出版社1998），有省司道府州县各级机构的组成，重点探讨其司法问题。
（二）机构、职官及其职掌与相关问题的考察。
综合性的著作，有张德泽《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社1981）、年等《清代中央国家机关概述》（黑龙江人民出版社1983）、刘子扬《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），均对政府机构、设官、职掌、沿革等内容有系统叙述，张氏之著兼及中央与地方。以上三著，都于清末官制之改革及新机构之设置有介绍，且都利用了一些档案资料。
关于某一机构或某种职官的研究。
内阁。专著有凌林煌《清代内阁制度》（台湾商务印书馆1977），对内阁之沿革、内部组织、规制、职掌、内阁的权限及其消长，内阁与皇帝、亲贵、军机处、南书房、翰林院的关系等，作了叙述与分析。论文有：萨师炯《清代内阁的组织及其特权》（《新政治》1940年5期）、季士家《清代内阁》（《历史教学》1963年4期）。
军机处。军机处是清代出现的处理王朝大政的特殊机构，自然引起学者的关注，研究论著也较多，专著有傅宗懋《清代军机处组织及职掌之研究》（嘉新水泥公司文化基金会出版1967），考察了军机处出现之历史背景、时间、建置与职掌、性质、作用影响等问题。（美）白彬菊《君主与大臣：清朝中期（1723～1820）的军机处》（加利福尼亚大学出版1991），描述了军机处设立、发展的阶段性变化，以及该机关的结构、下属机构、嘉庆帝对军机处的改革等等，并从政务处理之需要的角度分析了该机构出现的原因，及君主与臣僚之行政关系。在此前后，不少学者已，探讨了军机处设立的时间、具体职掌、机构特征，及其权限、地位、与皇权发展的关系、作用与影响等。这些论文主要有：邓文如《谈“军机处”》（王钟翰记《史学年报》1937年2卷4期）、李宗侗《办理军机处略考》（《幼狮学报》1959年1卷2期）、钱实甫《清代的军机处》（《历史教学》1962年3期）、傅宗懋《清代军机处设置之研究》（《政大学报》1965年12期）、庄吉发《清世宗与办理军机处的设立》（《食货月刊复刊》1977年6卷12期）、刘子扬《清代的军机处》（《历史档案》1985年2期）、季士家《浅论清代军机处与极权政治》（《清史论丛》第五辑）。
还有学者考察该机构的一些更具体的问题，如刘绍春《军机章京考选制度述略》（《史学月刊》1992年2期）、《军机章京职权责任的若干问题》（《史学集刊》1993年4期）、《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》（《清史研究》1993年2期）、黄才庚《清朝军机文书档案官员回避制》（《浙江档案》1991年5期）。军机处的设立时间，是一个众说纷纭的问题，计有雍正四年说、七年说、八年说等等，迄无定论。除前述某些论文涉及这一问题外，还有专门考证的文章，如：南炳文《军机处设立时间考辨》（《清史研究集》第四辑1986）、赵志强《军机处成立时间考订》（《历史档案》1990年4期）、《户部军需房述论》（《清史研究》1994年1期）。俞炳坤《军机处初设时间考证》（上）、（下）——《兼与七年说和八年说商榷》（1991年3期、4期）。
议政王大臣会议及议政处。议政王大臣会议，是清入关前至乾隆五十六年大约达一个半世纪期间，由满洲王公、大员及个别蒙古、汉军旗人官员组成的议处国家大政的机构，清入关后又设有议政处，成为清中央带有鲜明的满族民族色彩的中枢机构。由于这一机构不属于像内阁那样的正规衙署，因而官方政书未予记载。学者们对它的考察主要有以下几方面。一、入关前议政王大臣会议的产生、职掌及其发展。论文有周力农《清朝的“议政大臣”》（《辽宁师院学报》1981年6期）、孙琰《清初议政王大臣会议的形成及其作用》（《社会科学辑刊》1986年4期）。二、该机构在清入关前后的变化，入关后之成员、职掌及其演变，其职掌与满族主体统治、处理机密要务之关系，该机构之性质特点等。这方面的论文有杜家骥《对清代议政王大臣会议的某些考察》（《清史论丛》第七辑，1986）、《康熙以后的议政王大臣会议》（《南开学报》1985年1期），前述周力农文亦有涉及。三、议政处所及议政处的设置问题。论文有：王军《清入关前的议政王大臣会议与大政殿》（《东北地方史研究》1986年1期）、杜家骥《清代“议政处”考略》（《清史研究》1991年3期）、《清入关前的议政处所及八旗亭》（《北方文物》1998年4期）。
理藩院。理藩院是清代专门处理民族事务的特殊机关，清代又是中国古代对边疆民族地区统治深入、稳固的时期，因而这一机构自然成为学者们的重要探讨对象。在内容上，对该机构的设置沿革、职掌、行政特点及其在治理边疆中的作用，考察较多。可参见赵云田《清代治理边陲的枢纽——理藩院》（新疆人民出版社1995）、吕士朋《清代的理藩院》（《中国史学论文选集》第三辑）、《清藩院——兼论清代对蒙藏回诸族的治理》（《东海大学历史学报》1977年1期）、王钟翰《试论理藩院与蒙古》（《清史研究集》第三辑）。赵氏之著还对研究理藩院之史料作了较详细的介绍。
内务府。内务府也是清代的特殊机构，主要由八旗中的上三旗皇室包衣奴仆充任下属各分支机构之职官，专门负责宫廷内外与皇室有关的各类事务，及本府管理上的各种政务，独立于外朝政府机关。学者们对这一机构的研究较多。早在20世纪三四十年代，学者曾就内务府的机构、设官、职掌及其组成人员——包衣问题，以及这一机构对抵制宦官乱政等问题作了考察，代表性论文有：曹宗儒《总管内务府考略》（《文献论丛》1936年10期）、郑天挺《清代包衣制度与宦官》（原文1944年发表。《清史探微》北京大学出版社1999年版也收入）。后来，美国学者普雷斯顿•托伯特有《康雍乾内务府考》一书问世，考察了内务府建立的背景、内部机构及职掌，包衣与皇帝之关系及其在内务府中服役情况、内务府之收支等等问题（见《清史研究通讯》1985年3期吴伯娅的介绍文章）。国内学者也有祁美琴《清代内务府》一书出版（中国人民大学出版社1998），此书于内务府的各项财政收支、皇庄、三织造以及包衣人问题有较详细阐述。关于内务府下属各机构及其职掌，前述年等《清代中央国家机关概述》一书，由于利用了不少档案，因而所述较系统而且详细。
总理各国事务衙门。又简称总理衙门、总署，是咸丰末设立的以办洋务为主的中央新机构，在晚清朝政中有重要地位和作用。钱实甫《清代的外交机关》（三联书店1959）对这一机构作过初步考述。专门探讨其职掌的有刘光华《清季总理衙门的职掌》（《中山学术文化集刊》第21集）。90年代，又有关吴福环《清季总理衙门研究》（台北：文津出版社1995）之专著，比较系统地考察了它的设立沿革、下属机构及职掌、总理大臣、章京及行政特点，并对其办理外交、于中国近代化的作用、影响等，从正反两方面作了评价。与总理衙门事务相关的，是南北洋大臣，王尔敏对这两个大臣之设置、职权及其演变、二者权力、地位之变化等等，作了较详细分析（《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》第20卷5期）。
地方官制，两端之督抚、州县官研究成果较多，中间之布政使、按察使、道员、知府及直隶州、直隶厅的考察相对薄弱。
总督与巡抚，设置于明代，清展为以省为固定辖区的省级最高长官。赵希鼎《清代总督与巡抚》（《历史教学》1963年10期）、《清代各省的政治制度》（《历史研究》1980年3期）两文，对其职掌、制度及其某些缺陷作了论述。傅宗懋考察了出任督抚者之民族身份及其数量比例、甄补资格等问题（《清制论文集》下册第291－292页，台湾商务印书馆1977），并对总督与巡抚在职权的区别、演变及督抚同城之争问题作了研究（《清代督抚职权演变之研析》，载《政治大学学报》1980年3期）。魏秀梅以计量的方法，考察了清季督抚的人事嬗递（《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，载《近代史研究所集刊》第四期）。晚清督抚权力之发展及其影响，成为近些年来学者们的关注点，这方面的论文有林乾《咸丰后督抚职权的膨胀与晚清政治》（《社会科学战线》1989年1期）、王雪华《督抚与清代政治》（《武汉大学学报•社科版》1992年2期）、谢霞飞《清末督抚与官制改革》（《湖北大学学报》1996年3期）、刘硕《地方督抚与清末预备立宪的宣示》（《河北学刊》1996年5期）、刘伟《甲午前四十年间督抚权力的演变》（《近代史研究》1998年2期）。刘伟另有专著《晚清督抚政治》（湖北教育出版社，2003），对督抚在晚清所形成的群体特征、与中央及各省财政、军事、外交的关系、权力变化、与晚清的改革等，作了深入探讨。
道与道员。朱东安《关于清代的道和道员》（《近代史研究》1982年4期），阐述了清代道的性质、分类、道员的补授、职责及权限范围等等。李国祁《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》（《近代史研究所集刊》第3期上册）一文，论述了作为独立行政单位之道的形成、各种道中兵备道权力比明代之削弱、守道权力之萎缩、巡道功能之加强，以及道在近代的变化、对兴办洋务的作用等等。
州县。州县为最基层统治单位，直接管理百姓，因而州县级行政对社会治理乃至王朝统治关系极大，今人也把它作为重点研究对象。瞿同祖《清代地方政府》（哈佛大学出版社1962，法律出版社2003）一书，着重于州县行政的研究，对州县机构组织、州县官之选任与管理，以及书吏、衙役、长随、幕友与行政及影响、州县之司法、征税、治安、邮驿、公共事业、教育与教化、士绅与地方行政等等问题，作了系统的考察。柏桦《明清州县官群体》（天津人民出版社2003）一书，则把州县官作为群体，分析了它的权力构成，相关政治势力，州县官的类别，以及对州县官的奖惩制度、州县狱讼、州县官的政治行为和权术、心理特点等等。代表性的研究论文有：华建宏《清代州县行政研究》（《中国史研究》1991年3期）、秦富平《清朝的县级政权》（《晋阳学刊》1994年5期）、刘鹏九、王家恒《清代县官制度论述》（《清史研究》1995年3期）、郑秦《清代县治研究》（《清史研究》1996年4期）。此外，还有对州县某些具体行政方面的研究，如陶希圣《清代州县衙门刑事审判制度及程序》（《食货月刊复刊》1卷1－5期）。徐炳宪《清代知县之出身及其在地方行政上之地位》（《大陆杂志》49卷6期，1974）、《清代县官的社教工作》（《中国地方自治》1976年1期）、《清代州县的社会救济》（《中华文华复兴月刊》1976年10期），傅宗懋《清代知县财政权之研究》、《清代知县司法权之研究》（均收《清制论文集》下册，台北商务印书馆1977），刘秀生《清代县级政权机关中的人事管理》（《理论探讨》1990年2期）。那思陆《清代州县衙门审判制度》（文史哲出版社1982），则是关于州县司法方面的专著。
清代是中国古代对边疆民族地区统治直接、深入的时期，重要体现之一是创设行政制度及相应的机构与职官。学者们对此也作了不少研究。以下分地区作介绍。
蒙古地区。盟旗制，（日本）田山茂《清代蒙古社会制度》（潘世宪译，商务印书馆1987）对清朝在蒙古各地区编旗设札萨克、旗下组织、旗的机能、札萨克的职务及权限等，作了较系统考察，于清初较详，而清中期以后及“盟”制较略。赵云田《清代蒙古政教制度》（中华书局1989）于这一制度也有研究。袁森坡《康雍乾经营与开发北疆》（中国社会科学出版社1991）一书的中编第三章《盟旗制度》，则于盟制有较详细的探讨。张永江《清代藩部研究》（黑龙江教育出版社2001）第四章第二节，对这一行政体制的模式特点作了分析。陈国干《清代蒙古盟旗的来源和性质》（《内蒙古社会科学》1981年1期）一文，论述了这一制度的起源、演变及作用、影响诸问题。
漠北蒙古地区，另设有乌里雅苏台将军及库伦大臣，李毓澍《外蒙政教制度考》（中研院近代史所专刊1962）一书，对这两个职官的设置与职掌等问题有较详细考察。
新疆。清廷于乾隆二十几年平定天山南北准（蒙古）、回（维吾尔）二部后，先后设伊犁将军，乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣及下属叶尔羌等回城办事大臣，另设回部的“伯克”官管理各类及各城事务。光绪十年又建为行省。这一地区民族成份较复杂，制度也多样化。综合阐述诸种制度的论著有罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、张羽新《清代前期新疆历史地位的提高与清政府的筹边措施》（《新疆社会科学》1985年2期），潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）一文，则专论对回部统治制度，并对其进行评价。另有某种官制、制度的研究，如丁实存《伊犁将军设置之起因与职权》（《边政论坛》1944年8期），阿拉腾奥其尔《清代伊犁将军论稿》（民族出版社1996）、苗普生《伯克制度》（新疆人民出版社1995）、林恩显《清代新疆州县制度之研究》（《人文学报》1976年2期）、齐清顺《清代新疆官员的更换制度》（《西北史地》1991年1期）、陈世明《清代新疆官府道事考略》（《西北民族研究》1996年1期）。
。不少学者比较全面地论述清廷不断加强与完善对的治理过程及阶段性措施，以及统治的体现，主要论文有王忠《中央政府管理地方的制度及发展》（《历史研究》1959年5期、陈鸣钟《清朝前期中央政府对地方政治制度、宗教制度的改革》（《史学月刊》1960年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑，1982）、吴健礼《略论清朝对地方的》（《研究》1983年4期）、申新泰《清代中央政权对行政体制和宗教制度改革述评》（《民族学院学报》1996年1期、2期）等。还有学者重点研究驻藏大臣、达赖喇嘛的职权、地位及相关问题，尤其是对驻藏大臣及驻藏官员的研究，如丁实存《清代设置驻藏大臣考》（《边政公论》1944年7期）、顾效荣《清代设置驻藏大臣简述》（《研究》1983年4期），吴丰培的《清朝驻藏大臣制度的建立与沿革》（《中国藏学》1989年1期）及《清代驻藏官员的设置和职权》（《中央民族学院学报》1981年1期）。张云侠《略论清代驻藏大臣的设置、职权及有关问题》（《社会科学研究》1985年3期）、张羽新《驻藏大臣政治地位和职权的历史考察》（《中国藏学》1998年2期）。关于达赖喇嘛的研究，有魏国《关于达赖喇嘛的封号、地位、职权等的考证》（《民族研究》1959年5期）及牙含章《达赖喇嘛传》（人民出版社1984）。清廷在乾隆朝起实行对达赖、班禅等活佛转世选认的金瓶掣签制，柳?祺等《清代在实行金瓶掣签的经过》（《民族研究》1982年4期）对此有专门考察。
西南地区的土司制度及改土归流。较早有余贻泽《清代之土司制度》（《禹贡》5卷5期，1936）。后来范同寿发表《西南各族土司制度的瓦解与清前期的改土归流》（《贵州社会科学》1983年2期）。张捷夫《清代土司制度》（《清史论丛》第三辑1981）一文，对清代土司总数和分布状况及土司的职衔、承袭、义务、奖惩、抚恤，以及清廷对土司的限制与控制措施等作了考述，该文还指出，雍正年间实行改土归流后，并未废除这一制度，在某些地区还设置不少新土司。李世愉对这一问题也有较多研究，在基础上又形成《清代土司制度论考》（中国社会科学出版社1998）一书，对雍正改流前的土司制度、清代的土司制度，雍正大规模改土归流的原因与目的，改土归流的实施、善后措施、历史作用及局限性等问题，作了较细致深入的考察。
幕宾、吏、长随。清代地方各级长官私人聘幕辅助行政之风颇盛，中央及地方各级衙署，又都有大量的吏，此外，官员还多雇用办理杂差的长随。他们都不属于国家职官，但在清代行政中的实际作用及影响却非常大，因而引起学界的关注。
幕宾。对幕宾及相关问题的考察，既有对清代幕府制度作全面的研究，又有关于个别重要人物雇幕、幕友群体——绍兴师爷、州县官雇幕，以及聘幕与学术关系的探讨。以下重点介绍聘幕与行政及政治影响方面的研究。全增佑《清代幕僚制度论》（《思想与时代》第31、32期，1944），考察了幕宾制兴起发展的原因及幕宾对雇幕官员的某些制约。张纯明《清代的幕制》（《岭南学报》9卷2期，1949）分析了幕府制之性质、幕宾的种类、流品等。缪全吉《清代幕府人事制度》（中国人事行政月刊社，1971）一书，以丰富的资料，揭示了官、幕关系，幕友之类别及游幕方式、条件、生活、幕学培养等等状况。郑天挺《清代的幕府》（《中国社会科学》1980年6期）、《清代幕府制度的变迁》（《学术研究》1980年6期），以文献资料结合清末掌故，考察了幕宾的14种来源、幕宾的职责、地位，论述了幕府制发展的几个阶段以及对晚清政治的影响。郭润涛《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》（中国社会科学出版社1996），主要以绍兴师爷这一群体，阐述幕业的成因，人材来源，学幕及作幕的内容，作幕的职业道德规范等等。吴爱明、夏宏图《清代幕友制度与文书档案工作》（《历史档案》1993年4期）、《清代地方行政与幕友人事制度的形成》（《清史研究》1997年4期）两文，则重点论述了地方衙署政务、行政需求以及幕友经办文书的具体状况及借机舞弊行为。晚清幕宾及其对政治的影响，也是近些年重点研究的问题，其论文有张敏《晚清幕府官僚制度》（《学术季刊》1994年1期）、刘悦斌《晚清幕府制度略论》（《河北师院学报》1996年3期）、刘大可《湘军幕府与晚清政治体制》（《福建论坛》1997年6期）。
吏、长随。吏分文职书吏、差役胥吏两种。前述瞿同祖《清代地方政府》一书，对书吏、衙役、长随的组织、职能、募用、待遇、贪赃及纪律控制等有系统考察。吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》一书也述及他们的作用、地位及危害。刘敏《清代胥吏与官僚政治》（《厦大学报》1983年3期）、倪道善《清代书吏考略》（《社会科学研究》1988年2期）、朱金甫《清代胥吏制度论略》（《清史论丛》1994），是专论吏胥制度及其危害的文章。另有学者从官府组织与文书处理方面论述这一问题，如李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》（《历史档案》1989年1期）、黄才庚《清朝书吏的危害与整治初探》（《广州档案》1994年1期）。而郭润涛《长随行政述论》（《清史研究》1992年4期），则是探讨长随问题的专文。
（三）各种制度及政策的考察。
与王朝统治体制、行政管理相关的制度与政策，均具政治性，内容非常复杂，而且与其他诸如军事、财政、外交等等制度相关。以下主要将政治性较强的制度之研究概况作简单介绍。
皇位继承制度。皇帝是王朝最高掌权者，而且只能由一家世袭，因而诸皇子之培养、素质、能力、性格以及选谁当皇帝，对国家统治与治理关系极大。目前，对清代皇位继承之事件探讨很多，进而带动了皇位继承制度的研究。考察较多的是秘密建储制度，如年《从明清档案部所藏档案文献看清朝秘密立储制度》（《清代档案史料丛编》第四辑1979）。李宪庆、白新良《康雍之际继嗣制度的演变》（《社会科学辑刊》1983年3期），白新良《论乾隆帝秘密建储》（《故宫博物院院刊》1989年2期）、杜家骥《也谈清代秘密建储制度》（《求是学刊》1998年4期）。对皇位继承制度作全面研究的专著，则有张玉芬《清朝皇嗣制度》（大连出版社1991）、杨珍《清朝皇位继承制度》（学苑出版社2001）。
八旗制度。八旗制度的涉及面非常广，除政治外，还有诸如军事、经济、民族、教育等等方面，这些方面或多或少又都与政治相关。以往研究的成果颇多，具体到政治方面，多偏重于旗制某些具体问题的考察，而从政治制度的角度对八旗制度作专门的研究，尚需扩大。
官员选任制度。选任包括选拔与铨任两方面。选拔有诸如科举、官学生（贡监生、八旗官学生等）选拔、捐纳、举荐、荫子等等途径。铨任则有专门的系统性制度，如官缺制、正途与异途，回避制等等。以上两方面论著较多，可重点参见商衍鎏《清代科举考试述录》（三联书店1958）、王德昭《清代科举制度研究》（香港中文大学出版社1982。中华书局影响印，1984），宋元强《清代的科目选士与竞争机制》（《中国社会科学》1993年2期）、许大龄《清代捐纳制度》（燕京大学哈佛燕京学社1950）、王贵文《清代的荫子制度》（《辽宁大学学报》1989年1期）、魏秀梅《清代回避制度》（中研院近代史所专刊之66,1992）。杜家骥《清代官员选任制度述论》（《清史研究》1995年2期）。
官员之考绩、奖惩、黜陟、调补。这方面的论著不多，有待加强研究。现有成果，可见：李飞鹏《清代考绩制度之研究》（《大陆杂志》1980年3期）傅宗懋《清代文官内升外补制度之研究》（《中国行政》1980年5期）、金怡顺《从四格八法看清代的考察》（《历史档案》1998年1期）。
监察制度。这方面的研究也较薄弱。学者们考察过都察院机构及科道组织的职掌、演变等官制方面的问题，见杨树藩《清代都察院》（《三民主义学报》1979年3期）、汤吉禾《清代科道之职掌》（《东方杂志》1936年33卷1期）、汤吉禾《清代科道官之公务关系》（《中央大学社会科学丛刊》1934年1卷2期）、汤吉禾《清代科道组织之沿革》（《新社会科学季刊》1934年1卷1期）、关于监察制度的机制、作用、特点等问题，有邢早忠《清代监察制度的特点》（《贵州社会科学》1985年3期）、吴观文《清代的监察制度与吏治》（《求索》1986年6期）、倪军民《试论清代监察官的权威保障机制》（《东岳论坛》1993年2期）等。
公文制度。公文制度中，奏折制度是清朝的特殊内容，是清朝皇帝专制皇权发展的突出表现。学者们讨论较多的，是奏折的创行时间及产生原因问题，但迄无定论。另外，对奏折的种类、具奏人的资格规定、奏折的使用、运转程序以及奏折的作用等等也进行了考察。由于研究成果较多，仅举数种以供参考：庄吉发《清代奏折制度》（博物院1979）、杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》（广东人民出版社1983）。朱金甫《清代奏折制度探略》（《历史档案》1981年2期）、朱金甫《清代奏折制度考源及其他》（《故宫博物院院刊》1986年2期）、任青《清初奏折探析》（《清史研究》1996年3期）。
民族政策。主要是对蒙、藏、回部等少数民族及其地区实行的政策。这方面的成果甚多。主要有以下几点。1、因俗而治。即根据各该民族现实社会历史背景、旧有制度、加以改造利用，以达到有效统治的目的。2、恩威并施。即对少数民族上层人物，一方面施以封赏、联姻等怀柔、笼络等措施，另一方面，对其侵扰内地、反叛割据势力坚决以武力镇压。3、分而治之。以上，专门性的成果可见：蔡志纯《清政府对蒙古的民族政策》（《历史教学》1981年10期）、刘先照、周朱流《试论清王朝的民族政策》（《中国民族关系史论集》，青海人民出版社1988）、张羽新《清朝前期的边疆政策》（《中国古代边疆政策研究》，中国社会科学出版社1990）、王钟翰《试论清代的民族宗教政策》（《第二届明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社1993），余梓东《清代民族政策研究》（辽宁民族出版社2003），赵云田、成崇德《略论清代前期的“因俗而治”》（《青海民族学院学报》1983年2期）、张羽新《清政府对喇嘛教的政策》（《清史研究集》第二辑1982）、陈国干《清代对蒙古的喇嘛教政策》（《内蒙古社会科学》1982年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑1982）、罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间清在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）、伍新福《试论清朝前期对南方少数民族的统治政策》（《贵州文史丛刊》1986年2期）、华立《清代的满蒙联姻》（《民族研究》1983年2期）、杜家骥《清朝满蒙联姻研究》（人民出版社2003）。
闭关政策。鸦片战争前的清王朝，在对外贸易上曾实行严格管理和限制政策，学界称之为“闭关政策”。对这一问题的讨论，主要是在20世纪五六十年代及七十年代末、八十年代。所涉及的问题有：闭关政策的具体表现、闭关政策产生的历史条件、实行的原因或目的，以及对它的评价。可参考以下论著：湖北大学国民经济史教研小组《关于清政府实行“闭关政策”的原因及其实质》（《理论战线》1960年7－8期）、戴逸《闭关政策的历史教训》（《人民日报》1979. 3.13）、胡思庸《清朝的闭关政策和蒙昧主义》（《吉林师大学报》1979年2期）、谢俊美《论清代闭关政策》（《历史教学》1979年10期）、郭蕴静《清代对外贸易政策的变化》（《天津社会科学》1982年3期）、汪敬虞《论清前期的禁海闭关》（《中国社会经济史研究》1983年2期）
四
本节对清代政治制度应加强研究之处，提出一些粗浅看法，不一定正确，仅供参考。
在行政机构、官员及其职掌的研究上，目前研究较多的，中央是中枢机构，如军机处、内阁，而对其下的办理各类具体事务的机构如六部，缺乏考察，这些机构虽沿袭明代，但在具体执掌及其权限上已有变化，并由此反映出某些值得注意的问题。比如吏部，其选官权比明代小，而清代皇帝在这方面的权力加强。又如兵部，其权限也比明代小。以上，在制度上有反映，其原因、影响需深入考察。六部之下的各司及司官郎中、员外郎之职掌、行政情况、权限如何，与中央其他机构、地方相关机构的行政关系怎样，均缺乏考察。地方官制，督抚在清前期最终演变为固定省区的最高长官，其过程、原因，有待深入探讨。明代为防止地方大员诸权集中、导致割据，而将省级长官之权分析为三：布、按、都3司，清代又集事权于督抚一身，其于中央对地方之集权影响如何？清代咸丰以前，中央、皇帝是怎样对地方实行集权与控制的？其集权程度比明代怎样？再有，总督、巡抚的职掌有何异同，某些省区为何总督之下设巡抚，有些省为何有督无抚，有些省又有抚无督？也缺乏深入探讨。对布、按二司及知府的研究，则至今寥寥无几。而于地方增设厅、州、县及其升级、改隶等行政建置、改制等，也很少专门研究。清代的保甲、乡约制度，比宋明时期有较大发展，对其具体情况，作用影响等的考察，也是薄弱之处。
以往，由于把鸦片战争前后之清代分开，造成研究中的很多问题缺乏通贯性考察，其中就包括政治制度。如鸦片战争前封建王朝传统的行政机构，在鸦片战争后有何发展变化，与增设的一些具有近代性质的新机构在行政上有什么关系，满汉官之权力在近代有何变化，等等，均未引起应有的重视。
以往，研究较多的，是官方政书中有专门记载的衙署、官员之行政，而对不列于政书的某些制度，或政书记载但简略的某些制度的具体实行情况，以及与行政有关的惯例等等，缺乏研究。
如摄政、辅政、总理事务、垂帘听政等行政权力的形式、特点，它们之间的区别，与皇权的关系。
官员集议政务的形式，如大学士九卿会议、九卿会议，九卿科道会议等等的具体情况，与皇帝决策的关系。议政王大臣会议与内阁、部院之行政关系，与皇权之关系。各朝御门听政的状况及该制度的变化。清代的选官制度中，捐纳是其中的重要一项，学者们对它也做过不少研究。但捐纳者在全部入仕者中的比例如何，尚缺乏量的考察。据道光时的官员反映，其时捐班之道府州县官已居天下十分之半，那么，它对科举等途径入仕的冲击，对人们的价值观、社会教育、政治道德等等影响，均值得注意。再有，清代君臣，谁人不知捐纳败坏吏治这一简单道理，但为何又屡屡开捐，在财政拮据之外，其更深刻的其他原因是什么？又，清代地方官的聘幕之风颇盛，其原因何在？至今尚未有圆满的结论，幕主们为何要自己私人出资聘用幕宾襄助其办理公务？这种做法又成为国家认可的行政制度，反映了怎样的问题？
官员的考核、奖惩、罢黜升迁、调补，政书只是制度上的记载，实际情况怎样？从某些史事分析，嘉道时期常流于形式，与客观事实大相径庭，其时吏治腐败严重，但每次考核的官员，评为大计、军政卓异的政绩突出、为官清正者都在一半以上，这符合实际吗？考评出如此的结果，原因何在？
清代的皇帝常派出钦差大臣专办某项事务，其背景原因、作用又怎样？
清朝还有一些颇具权势但又不属机关官员的人员，比如宫中行走的满蒙王公、御前大臣以及外戚等等，对他们与皇帝的关系、其政治活动及影响，至今尚欠专门研究。从某些史事窥知，清朝皇帝在一些重大机密性事务上，是与这些人商议的，如康熙帝翦除鳌拜集团时，外戚索额图曾经参预；嘉庆帝惩办和?及其党羽，是与其皇兄成亲王永?、仪亲王永璇、皇侄定亲王绵恩策划的；清末决定宣统是否逊位，宫中曾几日是由满蒙王公秘密会议。再如驻京蒙古王公额驸色布腾巴勒珠尔、索特纳木多布斋、僧格林沁与伯彦讷谟祜父子等，都是皇帝的御前大臣，充当皇帝处理蒙古事务之顾问，或随时备皇帝钦差。乾隆、嘉庆二帝秋?或出巡，京中例由留京办事王大臣处理政务。凡此，都不见官制之规定，但又确实是行政中的重要内容，值得研究。
清代是满族为主体统治的王朝，实行某些特殊制度，同时还将某些落后性因素带入清朝政治中，因此，把握清朝历史的特点，深刻认识清代政治，这些方面的考察是十分必要的。但目前的研究尚显薄弱。
清代的八旗旗人入仕、任官，是清代政治制度中的特殊问题，影响甚大，尚缺乏系统深入的研究。如以世爵世职资格任官，使满族不少世家贵族子弟仅凭此资格便充任职官，对官僚机构职能造成影响，属于落后的贵族政治残余。再如满人任官，文武互用，以侍卫任官而荐擢为尚书、督抚大员者不少。旗人官缺中的笔帖式，数量庞大，充任者遍及中央地方，以笔帖式入仕而升至部院大员、封疆大吏者也甚多。满汉任官上的这类差别与影响，均有必要作专门考察。
对于大政方针、一些重要政策的研究，也很薄弱。例如满族统治者利用汉人、以汉治汉之方针，再如从政治角度研究清代的财政政策、军事制度、文化措施、礼仪制度、刑法制度等。
历史问题的研究，必须从弄清相关史实做起，某一问题相关之史实掌握较多了、弄清楚了，才能得出某种认识，而这与历史资料的有限性又是个矛盾，所以我们能够做到的，是尽可能多地掌握相关史料，进行鉴别、分析，以得到符合或接近客观实际的史事。应该说，在中国古代史中，清代史的资料是比较丰富的，它为我们弄清很多历史事实提供了可能性，可作的题目也较多。另外，历史研究又是不断深化的，这样，才能使我们的认识愈益接近、符合历史实际，清朝政治制度史的研究同样如此，很多旧问题有可能而且应该作深入探讨。仅以清代专制主义中央集权问题为例，以往，一般认为，清初的议政王大臣会议，是宗室王公贵族大臣的权力组织，对皇权颇有制约，而清前期又是皇权专制极端发展之时，因而，这一组织的权力就成了皇权重点削弱的对象，而设立南书房及后来的军机处，都有这种用意，有的论著甚至说，自康熙以后，由于皇权的强化，这一机构，实际已名存实亡。通过对议政王大臣会议的专门研究可知，这一机构组织，具有非正规性，并不像内阁、部院那样有制度规定性的职掌，其组织成员也均为兼职性。自入关前的崇德朝起，其对国政的预议与否，就已听候皇帝召集，就是说，其权力之能否体现，已在皇权掌握之中。顺治朝起，旗主王公能否充任议政成员，需皇帝任命。康熙初年以后，八旗联旗合议制度完全瓦解，议政王大臣会议成为与内阁、部院一样的协助皇帝处理政务之机构，而且带有谘询组织的性质。它所以在入关后长期存在，是由于在满汉矛盾情况下，把它作为满族统治者内部处理机密要政的一种行政形式。所办理的，主要是军机要务及与蒙藏等少数民族事务。比如在平汉三藩叛乱中的军务乃至以后的机要军事活动上，就完全是由这一组织办理，而不让汉官插手，所以，在平三藩之乱时期设立、而且主要由汉族文学之士充任的南书房，根本无削弱议政王大臣会议权力之用意，南书房之职掌、入值文人活动之内容也说明了这点。由于议政王大臣之充任者带有贵族性，半皆贵胄，行政能力低下，且人员较多，不易保密，所以才有雍正时以少量精干的满汉官员充任的军机处的设立，而其行使议政王大臣会议职掌的根本背景，又是由于雍正之时，满汉矛盾较清初时大为缓和。还有一种观点，认为军机处设立后，内阁权力大大削弱而成“闲曹”，人们不禁要问，既成闲曹，何不取消？却让它一直存在到清末。还有，内阁之权与大学士之权不是完全等同的两个概念，一般大学士之权与个别、某些大学士之权也不能概而论之；大学士在内阁体现其权力的主要形式票拟权上，清代与明代也不一样，有轻重之分，这种问题，需要考察公文运转程序，考察在题本票拟这一环节上，究竟都有什么官员是操作者，他们在票拟这一环节上各自职掌是什么、所体现的实际权力怎样，又有怎样的变化，以上诸问题，均有必要作深入探讨。另外，制度上的专制集权与实际上的专制集权也应辨别，明清两代的情况正好鲜明地体现了这点，明清两代之皇权都在制度上高度集中，但明代在中期以后，已集中的皇权实际上是旁落于太监及某些大臣之手，而清代皇帝尤其是道光以前诸帝，则真正做到了躬自断制、乾纲独揽。它取决于皇帝的素质、能力、精力及勤政与否。
五
本节对有关清代政治制度史的史料作一简单介绍。
了解基本制度，应先从阅读政书以及官制专书入手。这类史籍对某一具体制度，或有不系统及语焉不详之处，还需借助其他资料。而对某一问题作深入考察，比如欲了解某一制度的具体实行情况，实行过程中遇到的问题、产生的变化及其背景，以及制度的作用、影响等等，则需进一步查阅“清实录”、档案、奏议、文编、文集及官员的年谱、日记、传记等。以上只是根据史料的不同种类，从其内容的一般性特点而言。另外，笔记资料尤其是官员或某些王公、士人的笔记，对制度及相关问题也有不少记述，内容繁杂，无法用哪一性质种类概括，但对上述哪方面内容的了解，可能都有参考价值。本节拟从上述史料的内容性质及先后次序，依次作介绍。
（一）政书。
1、大清会典及事例。会典是典章制度专书，编纂特点是以衙署分目，分别记载每一衙署之设官、职掌、实行之事例及制度之变化。了解这一点，便于查找所需史料。
清朝会典共五部，依次为康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪几朝所修，每次所修之内容都截止到修会典时。康熙、雍正两朝所修会典，是将典制与实行之事例编在一起，自乾隆朝修会典以后，典制与事例分别编纂，典制部分名《大清会典》，它记载的是修会典时的制度，有一部分是以前旧制的延续，有一部分是改进或新增之制，并在修会典以后延续实行一段时间。事例部分，乾隆会典名《大清会典则例》，嘉庆、光绪两朝所修名《大清会典事例》，是制度实行上的相关史事，反映制度上的某些变化。事例均上溯至清初，但又不是对上次所修会典之事例的照录，所以均有参考价值。
2、则例。则例是各衙署行政或某种制度比较细致的规则。与政治制度有关的，有《吏部则例》、《户部则例》、《礼部则例》、兵部的《中枢政考》、都察院的《台规》、《理藩院则例》、《宗人府则例》、《内务府现行则例》、《宫中现行则例》等等，还有更细致的如《批本处现行则例》、《吏部验封司则例》、《吏部稽勋司则例》、《吏部文选司则例》、《吏部铨选则例》、《吏部铨选满洲官员则例》、《吏部铨选汉官则例》、《吏部处分则例》、《科场条例》、《国子监则例》、《督捕则例》、《王公处分则例》、《八旗则例》等等。则例之纂修较会典间隔时间短，乾隆十一年规定，吏部等部则例十年一修，刑部五年一修，实际并未完全按此期限。
3、清三通。指《清朝通典》（下简称“典”）、《清朝通志》（下简称“志”）、《清朝文献通考》（下简称“考”）及《清朝续文献通考》，以上典、志、考三书皆成书于乾隆后期，记事起于清初，止于乾隆五十年，续“考”又续至宣统三年。三通是以事物性质分为类目，与政治制度有关且三书共有的是“职官”、“选举”，另外还有“典”之“州郡”、“边防”，“考”之“封建”、“四裔”，续“考”之“训政”、“归政”、“亲政”、“外交”、“”。以上三书，考之内容最详，且续至清末，故价值较高。
4、政书资料之类编。介绍以下两种。
《皇朝掌故汇编》，张寿镛等编辑，书成于光绪二十八年。其内容上自清初，下至光绪后期。分为内编、外编，按事务性质分编。每类下有编年叙事及细类分述。与政治制度有关者有：官制、铨选、荐举、考课、任子、吏胥、科举、封爵、保甲等类目及外编之外政等。
《皇朝政典类纂》，席裕福等编纂，成书于光绪二十九年，500卷。将典章分为22类编辑，其中选举、职官、外交等类与政治制度有关。
（二）专门类史籍。
1、《国朝宫史》及续编，官修。是关于清代宫廷典制及有关谕旨的专书。前者为乾隆朝所修，记事由顺治朝至乾隆二十六年。后者为嘉庆朝续编，记事接续前书，止于嘉庆十一年。该书对研究宫廷后妃制度、皇储制度及对太监的管理制度有重要价值。
2、《内阁志》，席吴鏊著，记清初至雍正年间内阁之官员、职掌、仪制等。
《内阁小志》，叶凤毛辑。记事至乾隆朝。对内阁之设官，内阁及分支机构之职掌，相关史事等有较多记述。
3、《枢垣记略》，梁章钜撰，朱智续撰。是关于军机处的专书，记事自雍正朝至光绪元年。有皇帝关于军机处之训谕、军机大臣及军机章京之任用、相关规制等等内容。
4、《八旗通志》，两种，是关于八旗诸制度、办理旗务之谕旨、旗人任官、传记等等内容的专书。先修者俗称《八旗通志》初集，记事自清初至雍正末。后修者或称《八旗通志》二集，而署名作《钦定八旗通志》，记事自清初至乾隆六十年。该书中，培养旗人入仕的官学教育的“学校志”、旗人科举的“选举制”、任官制度的“职官志”，又是直接反映政治制度的专门性内容。
5、《牧令书》。徐栋辑。此书辑录清初至道光年间地方官行政时的文告、政论文等。对了解地方治政有参考价值，其中还有专述保甲制的《保甲书》4卷。
6、《钦颁州县事宜》，著者田文镜、李卫，均多年任地方官，奉雍正帝之命撰述州县官为政之道、如何行政、注意事项等。雍正帝阅后，令刊印发州县官人手一部。此书对了解地方治政有参考价值。
7、《佐治药言》及《续佐治要言》，作者汪辉祖，曾长期任幕宾，此二书据自己之经历，具体述说辅佐长官行政时应遵守的原则、某些具体做法。作者还有《学治臆说》及《学治续说》、《学治说赘》，是据其做地方官时的亲历及见闻，结合其做幕之阅历，述经验、论治道及为官准则。
（三）编年类。
1、清实录。清实录是对清历朝实录的总称。它对每朝皇帝在位期间的重要史事按年月日编纂，其中关于政治制度方面的资料甚丰，如皇帝关于行政之上谕，官员具体行政行为之题奏、议复，以及更具体的史事，如，内外王公之封爵，政治性联姻，中央各衙署之长官及地方布按二司以上官之除授，派员出使外国，盟旗制地区之会盟政务。皇帝召见官员，对某件政务之指示。京察大计与军政。内外衙署官制之变更，地方建置，府厅州县等的增设、改设、分置、裁并。选举、考课则例之更改。科举、任官。官员建言政事、弹劾大臣。大臣犯罪之惩治。八旗旗务。边区民族之管理等等。
2、起居注。是康熙十年以后各朝按年月日编辑的皇帝日常活动的史册。其有关行政部分的内容，详细记述皇帝御门听政、召见官员时处理折本（未经批红的题本）、讨论政务、决策、下达指示的具体状况，其中颇多皇帝表达之意见及谕旨，对皇帝行使皇权、君臣之间的行政关系有比较具体的反映。
（四）档案。
档案资料具有原始性，由此所体现的价值之高，是公认的，毋庸赘言。对于政治制度的研究而言，它还有其他资料所不能比拟的特殊价值。一、反映各项制度的具体实行状况。政书等资料对制度的记述，多是概括性的，欲细致了解，作深入研究，这种记述远远不够。而制度具体实行过程中留下的档案，则是真实具体的记录。今中国第一历史档案馆的七十多个全宗，绝大部分是按衙署分类，可以说，某一衙署之全宗，对于该机构行政制度的研究，都有这种价值。比如吏部档案中关于官员升迁调补的奏折、存堂文件，吏部议复各省官员之任免、奖惩的奏稿，各省造报的官员考绩清册，以及内阁全宗中的吏科题本等，对于研究官制中的各具体问题如任免、考核、奖惩等等，都是非常具体的史料。档案还反映公文运转程序，借此可以了解某项制度实行时的行政程序，各机关之间的行政关系，各自职责与权限，这也是政治制度中的重要问题，比如内阁全宗的刑科题本，对一件人命案的逐级上报审查、中央三法司的核拟、会题，以及最后的批红，就清楚地反映了这类情况。地方衙署也有存留下来的档案，如四川巴县档案，就有11万多件，根据它，可以了解到该县衙的具体职掌，如何分工，如何处理政务等等。
（五）奏议、文编。
这类史料，大多是奏疏、政论文的合集。如《皇清名臣奏议》、《皇清奏议》、《道咸同光四朝奏议》、《监察御史奏稿》等等，多属官员对时政的建议或议论。文编，有不少名为XX文编的专书，如贺长龄等《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》（共三种，同一书名，分别为葛士?F、盛康、饶玉成所辑）、倚《皇朝经世文三编》、何良栋《皇朝经世文四编》……均辑录官员、士人关乎经邦济世的政论文、奏疏、文告等，按内容性质分类、排序，其中诸如吏政中的吏论、铨选、官制、考察、大吏、守令、吏胥、幕友以及保甲等类目，是直接关系政治制度的内容。以上所举诸书，贺长龄、魏源所辑《皇朝经世文编》，所收为道光六年以前之文，此前还有陆?d的《切问斋文钞》，成书于乾隆四十年，属同类史料。其他诸名为续编、三编、四编、五编、统编、新编等等，主要辑道光以后之文，因而又增有洋务等方面的类目。
（六）文集。
文集中，有一部分是某官员奏疏、文告之合集，对该官员之行政有具体反映，这类文集又以地方官居多，所以又反映出制度在某一地区实行状况及该地区治政与吏治情况，仅举几部，如于成龙《于山奏牍》、蓝鼎元《鹿洲奏疏》、陈宏谋《培远堂偶存稿》、那彦成《那文毅公奏议》，陶澍《陶文毅公奏疏》、林则徐《林文忠公政书》、曾国藩《曾文正公奏稿》、沈葆桢《沈文肃公政书》、李鸿章《李肃毅伯奏议》。而康有为《戊戌奏稿》，则颇多时政议论及改革建议之文。曾任监察官者，其文集对时政得失、吏治有较多反映，如郭?《华野奏稿》。
（七）传记、年谱、日记。
官员的这类生平事迹的专书，其中对于其任官历程、官职之实践有比较系统的记述，可见政治制度及其实行之一斑。其传记，可按人查阅，不作赘举。其年谱、日记，如冯溥《易斋冯公年谱》（毛奇龄编）田雯《蒙斋年谱》（自编）、鄂尔泰《襄勤伯鄂文端公年谱》（鄂容安等编）、英和《恩福堂年谱》（自编），段光清《镜湖自撰年谱》等，均于官制、行政有记述。张集馨《道咸宦海见闻录》，也是一部年谱，详细地记录了自己任官经历及见闻，于道咸年间之官场、吏治状况有较多反映。日记如《翁文恭日记》、《郭嵩焘日记》等，对任官、行政等也有不少记述。
（八）笔记。举数部政治制度内容较多者供参考。
王士?《池北偶谈》，于官制记载较多。阮葵生《茶余客话》，有不少官制词条，唯内容略显简单。赵翼《?曝杂记》，对军机处规制，皇子教育制度、木兰秋?之制及怀柔蒙古等记述有价值。昭??《啸亭杂录》，作者曾袭爵礼亲王，身份地位高，顾忌较少，因而对道光以前之吏治、官场之黑暗，某些王公大员之劣行，有不少披露，对衙署、官制、宫廷制度等等也有较多记载。吴振?А堆???月肌罚?髡呶?吻炷昙浣?浚?沃昂擦衷海?拦夂笥掷?蔚胤街??炼礁В??僭睦?岣唬?耸槎灾醒爰暗胤焦僦啤⑿姓?贫鹊燃鞘錾醵唷！妒??嗉汀罚ㄔ??段醭?驼?罚??髡咄跚煸疲?拦饨?浚??魏擦衷汗伲?焦阕芏健⒐げ可惺椋?耸橛?a class=content_a href=/class_free/4_1.shtml>财政诸制记载颇多，另于蠲免政策及其实行，以及官制中之选举、考核诸制也有专门记述。陈康祺《郎潜纪闻》初笔至四笔，其中初笔有官制词条。福格《听雨丛谈》，作者为汉军旗人，于八旗之事颇多留意，此书对八旗制度、旗人任官、满族礼制及对蒙古封藩之制有不少记述。崇彝《道咸以来朝野杂记》，于官制、官场轶事有不少介绍，作者为八旗蒙古旗人，大学士柏?之孙，曾于吏部任过司官，所以对典章制度的记述很有价值。震钧《天咫偶闻》，成书于光绪二十九年，对中央衙署之建置、典制及有关之事有较多记载。何德刚《春明梦录》、《客座偶闻》，前者记有不少宫廷掌故、官场轶事及官员选任之制。后者关于官制、财政之记述较详。作者为光绪朝进士，在京任官多年，两书不少内容为作者任官时之经历或见闻，有较高史料价值。
中国古代监察制度分为御史监察和谏官谏议两大系统。御史旨在纠察百官违失,甚至审理皇帝交付的诏狱,是上对下的监察纠禁;谏官负责谏正皇帝或中央行政决策的失误,是下对上的匡正。谏官制度历史悠久,初步形成于秦汉,发展至唐代已经日趋完善,它是中国封建社会行政监察制度的重要组成部分。[1]唐代是谏官制度最为成熟的时期,其作用主要体现在谏官用传统的儒家礼仪与道德标准去约束并规范封建君主的言行,并参与评议国家的大政方针,促进了盛唐时期的政治清明和国势强盛。[2]研究唐代谏官制度谏官职位的设置、人员选任与考核及其运行机制等方面的经验及教训对于提升现代行政监督实效有着重要的借鉴价值。
一、唐代谏官制度的发展历程及特点
1、唐代谏官制度的发展历程
唐朝在承袭隋制的基础上改进了政治制度,建立起新体制,并大力强化国家机器的监察职能,建立起监察体系的三项制度:御史制度、谏官制度、封驳制度。御史台监督百官臣下,谏官监督君主,给事中掌封驳之权上下监控。三者对象不同,目的一致,相互配合,形成一个严密的监察网。[3]贞观时期,唐太宗对谏官十分尊重和信任,并且能够做到虚心纳谏,从谏如流。贞观八年,唐太宗对大臣们说:“联每闲居静坐,则内自省。恐上不称天心,下为百姓所怨。但思正人匡谏,欲耳目外通,下无怨滞。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)唐太宗还把谏官当作师友看待,“每思臣下有谠言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷一,《政体》)唐太宗也确实是把魏征、王珪、虞世南等谏官当作师友看待。元稹曾回忆说:“昔太宗以王硅、魏征为谏官,宴游寝食未尝不在左右,又命三品以上官入议大政,必遣谏官一人随之,以参得失,故天下大理。”(《通鉴》卷二百三十七,宪宗元和元年)唐王朝在贞观年间发展到鼎盛,在这政治清明的年代里,谏官无疑是幸运的。
高宗时期,褚遂良与韩瑷因为谏言废王皇后,自此“中外以言为讳,无敢逆意直谏,几二十年。”(《通鉴》卷二百三,高宗永薛元年)这时,起居郎“仗下后谋议,皆不预闻”(《旧唐书》卷八十九,《姚涛传》),起居注也形同虚设。武则天统治时期虽然广开言路,但受酷吏周兴、来俊臣等横行暴虐行为的影响,谏官的作用很难发挥。在武则天滥用酷刑时,只有狄仁杰“流死不避,骨哑有彰,虽逢好杀无辜,能使终畏大义。”(《旧唐书》卷八十九,《狄仁杰传•史臣赞)狄仁杰多多少少起到了一点谏官的作用。唐玄宗力图恢复贞观之政,立志“励精听纳”,开元年间任用姚崇、宋璟。宋璟担任宰相时规定,“自今事非的须秘密者,皆令对仗闻奏,史官自依故事。”(《通鉴》卷二百一十一,玄宗开元五年)唐王朝迎来“开元盛世”局面,谏官又逢政治清明。但好景不长,唐玄宗宠信李林甫、杨国忠,谏官又一次面临厄运。李林甫为蔽塞视听公然威胁谏官,使之俯首帖耳,致使谏官命运悲惨。后补阙杜琎上书言事,被李林甫贬为下邦令,谏诤之路自此断绝。
德宗曾一度革除旧弊,广开谏诤之路,但却没能收到预期的成效,他晚年时,“政出多门,宰相不专机务,宫市之弊,谏官论之不听。”(《旧唐书》卷一百六十《韩愈传》)尤其是卢杞专权时,其他宰相都不敢直抒己见。例如,卢杞为了扩大自己的党羽,提拔自己的亲信关播为乐中书侍郎,一天,德宗与宰相一起讨论政事,关播欲言己见,卢杞止之。事后卢杞训言说:“以足下端憨少言,故相引至此,曏者奈何发口欲言耶!”(《通鉴》卷二百二十七,德宗建中三年)从此关播便不再多言,位卑的谏官当然就更不敢多说了。唐朝末年,面临着藩镇割据、宦官专权的社会形势,政治上极为腐败,谏官的命运自然也好不到哪里,有的甚至连身家性命都保不住了。僖宗时,侯昌业以“上不亲政事,专务游戏,赏赐无度,田令孜专权无上,天文异变,社稷将危,上疏极谏。”(《通鉴》卷二百五十三,嘻宗广明元年)僖宗盛怒,公然拒谏,并下令将侯昌业赐死。“拒谏者亡”,王朝的兴衰与谏官的命运是息息相关的,谏官命遭不幸时,唐王朝也随之走向了灭亡。
2、唐代谏官制度的特点
(1)谏诤内容具有广泛性唐代谏官们不阿旨顺情,对许多问题都能直抒己见,谏君的范围十分广泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延龄为宰相,谏议大夫阳城就直言极谏,德宗未能一意孤行。军事方面,谏官常谏止朝廷发动给人民带来灾难的战争。谏官在唐朝政治、经济、军事以及民族关系等各方面都起到了重要作用,由于谏官作用的充分发挥,使得唐朝统治者决策的开放性和变革性都有了前所未有的提高。
(2)唐代统治者对谏官的政策“前紧后松”唐代前期,统治者十分重视谏官职能的正常发挥,并为谏官进谏提供了极大的方便。贞观时期“中书门下及三品以上入内平章国计,必使谏官随入,得闻政事。”(《贞观政要》,玄宗开元十二年)四月敕令:自今以后,谏官所献封事,不限旦晚,任封事进来。这两个时期的君主都为谏官随时进谏提供了便利条件。安史之乱之后,朝廷的政治局面一直处于非正常状态,政治紊乱趋势妨碍了谏官的职能发挥,此后的藩镇与宦官两大势力也都给后期谏官制度职能的充分发挥带来了许多不利影响。
(3)谏官虽身份卑微,但作用显著唐朝前期,谏官扮演的角色虽很重要,但官品却很低,任用这些刚进入仕途的低品官员,就如同驱使初生之牛犊,最容易激发其无所畏惧的士气,以实现直言极谏的目的。唐后期的谏官,无论是编制还是品阶,都比前期有了一定的扩大与提高,客观上对加强谏官的监督力度,无疑都是积极有益的。
(4)谏官的命运与皇帝的开明昏聩息息相关在封建专制制度下,实行的是人治而不是法治,谏官制度是皇帝个人的御用机构,因而皇帝的开明昏馈便直接决定了谏官的生死存亡和荣辱升降。唐初,统治者重视、尊重谏官,“臣下有说言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)从而使政治清明、经济繁荣,达成了“贞观之治”。唐玄宗骄奢淫逸,滥杀谏官忠臣,导致了“安史之乱”,唐王朝从此一蹶不振。
(5)谏官系统内部职责分明,谏诤逐渐制度化贞观年间,谏官制度在统治者的重视下得到较充分的发展,系统内部职责分明。玄宗时也形成了一套比较完整的谏诤制度。如谏官可随宰相入阁议事,谏官可独立行使谏诤权等。乾元二年(759年)规定“两省谏官十日一上封事”,表明谏官必须定期上封事。这不但有利于谏官对朝廷大臣的直接监督,而且更可避免朝廷政事决策上的失误。#p#分页标题#e#
二、唐代统治者在谏官制度方面的措施
1、重视谏官的作用,使谏诤形成一种风气唐初的统治者亲眼看到了隋朝的灭亡,从建国后就重视总结隋朝短命的教训,重视谏官的作用。唐高祖李渊认识到“开直言之路”对维护唐王朝长治久安的统治是十分必要的,立志拨乱反正。唐太宗察觉到了独断专横的危害,“隋炀帝暴虐,臣下钳口,卒令不闻其过,随之灭亡。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)因此,非常重视谏议,要求公卿“每看事有不利于人,必须极言规谏”(《贞观政要》卷二,《求谏》)唐太宗把谏官当做师友看待。“每思臣下有谠言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷一,《政体》)唐玄宗开元年间,“励精听纳”(《旧唐书》卷一,《李降传》),也比较注意发挥谏官的作用。由于唐太宗开了“纳谏”之风,做到了“从谏如流”,所以唐代皇比较重视谏官的作用,致使谏官制度在唐展到了最高峰。正因如此,才出现了盛唐时期政治清明和国势强盛的局面。因此,营造积极健康的社会政治文化环境是提升行政监督实效的必然要求。
2、建立起一个完整的谏官组织结构唐代,谏官组织发展完备,行使言事谏诤权的职官主要有散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗、起居郎、起居舍人等。散骑常侍“掌规讽过失,侍从顾问”(《新唐书》卷四十七,《百官二》),负责侍奉皇帝左右,规谕讽谏,以备皇帝顾问。给事中主掌封驳事项,责任重大,职权极高,“具有集谏官、宪官、法官的某些特征于一身的特点”(张国刚•唐朝官制[M]•三秦出版社,1987•)谏议大夫“掌侍从赞相,规谏讽谕,”(《旧唐书》卷四十三,《职官二》),是唐朝最重要的谏官。补阙、拾遗是唐代首创的谏官,经常针对皇帝的过失进行谏诤,大则廷议,小则上封,即“掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事”(《新唐书》卷四十七,《百官二》)。起居郎和起居舍人通过记事记言对皇帝进行监督和制约。这样就树立了多个监察主体,形成了一个完整的谏官组织结构,为直言谏诤、规谏君过提供了组织基础,从而更有效的发挥了谏官制度的作用。因此,健全行政监督组织机构,完善行政监督体制是提升行政监督实效的一个重要途径。
3、制定了一套严格的选任制度统治者对谏官人选的选拔尤为慎重,并制定了一整套严格的选任制度。唐代统治者将刚正不阿、直言敢谏作为选任谏官的政治人格标准,“谏臣须蹇蹇匪躬之士”(《全唐文•上宰相书》)。将博学多识、明于礼法作为选任谏官的文学修养标准,这使得当时许多文学之士都从谏官走入仕途,如杜甫、白居易、岑森、杜牧等都曾为谏官,谏官也因此具备较高的文学修养。统治者在选任谏官时还注重他们在地方或基层任职的经历,以便能够体察下情,通晓业务,有针对性地行使谏官职能。另外,唐代建立了回避制度,宰执的亲戚、子弟、僚属、党人不得入台谏为官,这就从一定程度上遏制了宰执人员的权力,为加强皇权创造了条件。这套严格的选任制度充实和提高了谏官队伍,为谏官制度作用的发挥提供了人才支持。因此,打造一支高素质、专业化的行政监督队伍是提升行政监督实效的重要环节。
4、广开言路使得谏诤逐渐制度化贞观年间,谏官制度在统治者的重视下得到较充分的发展,系统内部职责分明,谏官的谏议职能直接与中央决策的上下各个环节密切相关,具有鲜明的监督朝政的作用。玄宗时也形成了一套比较完整的谏诤制度。如谏官可随宰相入阁议事,与闻政事,“每宰相入内平章大计,必使谏官随之,与闻政事。”(《通典》卷二一,《职官三》)这不仅有利于谏官对朝廷大臣的直接监督,而且可以避免朝廷政事决策上的失误。谏官还可独立行使谏诤权,乾元二年(759年)规定“两省谏官十日一上封事”,表明谏官必须定期上封事。唐后期出现了“谏院”和“印章”,表明谏官组织已具有一定的独立性。唐代广开言路,为谏官进谏提供了各种便利条件,还形成了一套完整的进谏制度,为谏官行使职能提供了制度保障,从而有利于谏官制度更充分有效地发挥作用。因此,要提升行政监督实效必须重视和加强行政监督的制度化建设。
5、建立起一套完整的考核制度谏官是谏官制度运作的主体,谏官队伍素质的高下,在某种程度上决定了谏官制度的优劣,因此,唐代统治者十分重视对谏官的考核,一整套严格的考核制度逐渐形成。[4]唐太宗曾说:“国家大事,惟赏与罚,赏当其劳,无功者自退;罚当其罪,为恶者咸惧。”(《贞观政要》卷三,《封建》)唐代对官吏实行每年一小考,四年一大考的考核方法。为了保证考核工作的正常、有序进行,唐代颁布了一系列考核法令和法规,这一点在《唐六典》、《唐律疏议》和《旧唐书》、《新唐书》的职官志中均有记载。还实行相应的考核和奖惩措施,否则,谏议的绩效将无法得到正确评估,这样有可能使谏议工作陷入混乱。通过考核,增强了谏官的责任感和使命感,更有利于发挥他们敬业精神的作用。可见对监督人员的监督和考核也是必要的,现代行政监督也要建立对监督人员的考核制度和奖惩机制,这样可以时刻提醒和鞭策他们廉洁自律、尽职尽责、监督为民,从而更有效地提升行政监督实效。
三、唐代谏官制度对提升现代行政监督实效的启示
1、重视并加强行政监督的环境建设(1)积极营造行政监督的社会政治环境古代谏官的命运与统治者的开明昏聩是有直接关系的,唐代谏官制度之所以能够存在、发展并发挥积极的作用,最基本的因素就是统治者的开明,唐代统治者为谏官制度的运行提供了支持条件,为谏官制度发挥作用营造了有利的社会环境和政治环境。环境建设是行政监督实效提升的重要方面,我国现代行政监督当然也离不开周围的社会、政治环境建设。党和政府要学习唐代统治者“励精图治”、“重视谏诤”的品质,以身作则,为行政监督人员顺利开展监督工作创造良好的环境,支持监督者依法监督。部门领导者要学习唐太宗“从谏如流”、“虚怀纳谏”的操守,重视监督,支持监督部门独立行使职权,不能以任何形式、理由干扰监督人员的工作。新闻部门要宣传监督,通过各种形式使人们了解行政监督,在全社会形成扶持监督、尊重监督人员的良好风气,从而更有利于行政监督工作的开展和监督实效的提升。(2)积极营造行政监督的组织文化环境唐代统治者在选任谏官时尤其注重道德品质和职业精神,使得许多尽职尽忠的有识之士进入仕途,形成了具有较高道德素养和良好职业精神的谏官队伍,整个谏官组织充斥着忠君爱国、敢于谏诤的精神,这种精神反过来又影响着唐代的谏官,很多谏官对君主的一意孤行劝谏无效时,不惜牺牲生命而履行其职责,这是一种难能可贵的“宁鸣而生,不默而死”的精神,现代行政监督人员甚至所有中国官员都应学习这种精神。[5]我们要加强行政监督组织文化建设,广泛开展行政监督伦理教育和职业道德教育,提高行政监督人员的职业素质,以便更好地发挥道德评价力量在反腐斗争中的作用。#p#分页标题#e#
2、打造一支高素质、专业化的行政监督队伍行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的,要提升行政监督实效就必须要打造一支高素质、专业化的行政监督队伍。(1)强化监督意识唐代君臣在进谏与纳谏方面达成了一种“道德默契”,即臣子应该积极进谏,君主应该虚怀纳谏。唐太宗积极倡导谏诤,使谏诤在唐代形成风气,“犯颜直谏”、“面折廷诤”的事例屡见不鲜。现代的监督也需要这种道德默契,监督主体要充分认识行政监督工作的重要性,做到敢于监督、勇于监督、善于监督。监督客体要克服“特权思想”,积极配合监督主体的监督工作。(2)提高监督人员工作作风方面的要求行政监督者应学习唐代谏议大夫魏征“洁身自好”、“坚持原则”。在行政监督具体工作方面雷厉风行,讲究监督的有效性。如此,行政监督活动开展起来才会干劲十足,监督工作也才能达到预期的力度要求。(3)培养行政监督者高度的政治觉悟古代谏官都具有“忠君爱国”的精神,有时不惜“以死为谏”。我们也应对行政监督者进行思想政治教育,提高他们拒腐防变的能力,保证队伍政治合格,监督为公、监督为民。(4)提高行政监督者的业务技能唐代在选拔谏官时注重“政治标准”和“文学标准”,使得当时许多正直无私、尽职尽忠的文学之士都走入仕途,形成了具有坚定政治立场和较高文学素养的谏官队伍,对唐代政治产生了重要影响。行政监督也是如此。国家要培养专门的行政监督人才,或通过培训的方法让在职行政监督人员通晓行政监督工作的基本原理和专业知识。
3、健全行政监督体制,实现监督主体的多元化(1)完善行政监督体系唐代设置了散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗等行使言事谏诤权的职官,通过多个监督主体对统治者进行方方面面的监督,形成了比较完善的谏诤体系,取得了较好的谏诤效果。为了解决目前行政监督体制中存在的问题,进一步提高行政监督的整体功能,我们应该学习唐代谏官制度中设置多个监督主体对统治者进行监督的做法,除了加强行政机关内部专门监督之外,还要加强权力机关、司法机关、人民群众和舆论媒体等的外部监督,运用多种手段,拓宽监督渠道,从而提升监督力度。(2)理顺各监督主体的职能关系唐代设置了由散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗、起居注等官职组成的齐全完备的谏官机构,其内部编制稳定,职责分明,分工各有侧重,为谏诤系统化、制度化奠定了组织基础,并且谏诤言事职能与中央决策的各个环节有密切关联,能够有效地监督朝政。唐代的这一做法为解决当前我国行政监督面临的分工不明确、监督不协调的问题提供了借鉴意义。虽然各个监督主体的权力和责任互有侧重,但他们都是为了提升行政监督实效这样一个共同目标,各司其职。我们必须合理划分各监督主体的权限,明确他们之间的层次关系,避免不同监督主体之间的重叠和冲突,使他们在履行职责中,勤于交流、紧密配合、相互补充,从不同角度形成一个严密的立体的监督网络,增强监督合力,较好地发挥监督的职能。[6]
4、完善行政监督机制,实现行政监督的程序化和法制化封建社会背景下的谏官制度虽然也有一定程度的法律保障,但其发挥作用与否以及发挥作用的程度却依赖于统治者的“开明昏庸”,武则天允许“风闻言事”,消弱了程序的规范作用,这些都对现代行政监督起到了很好的警示作用。要提升行政监督实效,就必须促进行政监督的程序化和法制化。(1)促进行政监督的程序化武则天为了简化奏言、检举告发的程序,允许风闻奏事,史称“武后以法制群下,谏官、御史得以风闻奏事。”(《资治通鉴》卷二一一,唐玄宗开元五年)允许风闻言事虽然可以使统治者尽快了解、掌握与处理国家治理中发生的问题,但助长了告密之风,甚至成为派系之间相互倾轧、排挤的手段,奏事之后虽然也核对事实,但也不可避免地消弱了程序的规范作用。监督权本身也是一种权力,也需要通过程序对其进行规范,因此,要按照依法治国的基本方略,建构起一套能够有效制约监督人员监督权的监督程序,使监督活动有章可循。[7]各监督主体要强化程序意识,严格按照监督程序办事,从而更好地实行有效监督。(2)加强监督立法,实现监督法制化范祖禹说过:“国将兴必赏谏臣,国将亡必杀谏臣。”封建专制统治下实行的是人治而非法治,谏官制度作用的发挥及发挥的程度依赖于封建君主的贤明,皇帝的“开明昏馈”便直接决定了谏官的生死荣辱,唐初,统治者重用谏官,励精图治,使政治清明、经济繁荣,唐后期皇帝昏聩,滥杀谏官忠臣,谏官制度缺乏法律保障,并没有真正发挥作用。因此,法律是各项制度能够运行的基本保障,行政监督也需要立法保障。我们要制定较为完备的监督方面的法律法规,将行政监督纳入法制化的轨道。行政监督者应自觉遵守相关法律、法规,坚决打击监督渎职和监督寻租等不良行为,实现行政监督的法律化和制度化,从而为提升行政监督实效提供制度基础和法律保障。[8]
5、重视对监督人员的考核与评估“知人之事,自古为难,故考绩黜陟,察其善恶。”(《贞观政要•择官》)魏征告诉唐太宗要对官员进行“考绩”才能“察其善恶”。可见,对官吏进行考核是维护和加强统治的重要手段。唐代通过多种不同的方式和方法对谏官进行多方面考核,这种完整、规范的考核制度,增强了唐代谏官的政治使命感和责任感,使他们可以更好地行使谏议权,对整个谏官机构的正常运转、谏诤功能的充分有效发挥起了积极的作用。现代行政监督也应该重视对监督人员的监督考核与评估,建立权责统一的评估体系和多元评估机制,可借鉴唐代谏官考核方式多样化的特点,采取多种方式如单位自查、上级检查、交叉检查、民主评议、社会问卷调查“五结合”等的方式对行政监督实效进行明查暗访,及时发现行政监督工作中出现的偏差或不规范行为,提出纠正对策,提高行政监督实效。
协议旨在促进中国和新西兰两国在高等教育领域内对所授予的学历和学位的互认，以便学生到对方国家的高等教育机构继续学习。
协议中确认了两国认可的教育机构。协议适用于中国政府承认的在授予学位时拥有学位授予权的所有中国高等教育机构及研究机构，以及新西兰政府承认的在授予学位时拥有学位授予权的所有新西兰高等教育机构。双方政府尊重和承认两国高等教育机构及研究机构根据相关规定的自――决定接受留学申请和评估留学资格，并鼓励与支持中国高等教育机构及研究机构与新西兰高等教育机构在课程学分互认方面开展合作。
协议还明确了两国高等教育机构认可的毕业生学历及入学要求。具体内容如下：
一、 中国高等教育机构毕业生进入新西兰高等教育机构学习
1. 有官方认可的中国高等教育机构或研究机构颁发的学士学位证书者在满足新西兰学校具体录取要求的前提下，可申请攻读新西兰学士后文凭、研究生文凭或硕士文凭。
2.持有官方认可的中国高等教育机构或研究机构颁发的硕士学位证书者，可以根据其学习经历和研究计划，在满足新西兰学校的具体要求的前提下，可申请攻读新西兰博士学位。
3.持有官方认可的中国高等教育机构或研究机构颁发的研究生学历证书者，可根据其学习经历和研究计划，在满足新西兰学校的具体要求的前提下，可申请攻读新西兰博士学位。
4.新西兰高等教育机构保留依据自身规定决定各学习课程入学年级和考试成绩的权利。
二、 新西兰高等教育机构毕业生进入中国高等教育机构学习
1.官方认可的新西兰高等教育机构的学士学位证书者在满足中国学校具体录取要求的前提下，可申请攻读中国硕士学位。
2.持有官方认可的新西兰高等教育机构的硕士学位证书者，可以根据其学习经历和研究计划，在满足中国学校的具体录取要求的前提下，可申请攻读中国博士学位。
3.持有官方认可的新西兰高等教育机构颁发的学士荣誉学位或研究生文凭证书者，可以根据其学习经历和研究计划，在满足中国学校的具体要求的前提下，可申请攻读中国博士学位。
4.中国高等教育机构保留依据自身法规决定各学习课程入学年级和考试成绩的权利。
——局党组书记、局长××在廉政教育课上的讲话
同志们：
按照《党风廉政建设责任书》的要求，每年，局主要领导都要给干部职工上一堂党风廉政建设教育课。新年刚过不久，今天，我们利用一些时间，进行廉政教育课。
我们党历来高度重视作风建设，把作风建设问题作为关系党和国家生死存亡的大事来抓。党的十六大以来，党中央出台了一系列文件、召开了一系列会议，研究部署党风廉政建设工作。各级党委和政府坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“为民、务实、清廉”的要求，把作风建设摆在更加突出的位置，不断取得新的进展。但我们也必须清醒地看到，党风政风方面还存在一些亟待解决的问题。这些问题的存在，严重侵害党的肌体，损害党群干群关系，损害党和政府的形象。我们地税部门是国家重要的经济执法部门，税务人员特别是基层税务人员经常与纳税人打交道，手中掌握一定的权力。地税部门的税风税纪如何，在一定程度上影响党和政府在人民群众中的形象和威信。同时，党风廉政建设工作做好了，自然对税收业务工作起到积极促进作用，反之，则起到消极阻碍的作用。那么，地税部门如何抓好党风廉政建设呢？下面我就这个问题谈一谈个人的意见：
一、认真学习贯彻中纪委五次全会精神，切实抓好地税系统党风廉政建设和反腐败工作
中国共产党中央纪律检查委员会第五次全体会议于××年月日至日在北京举行。这次会议以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，总结××年的工作，研究部署××年的工作任务。审议通过了中央纪委书记吴官正代表中央纪委常委会所作的《严肃党的纪律，加大预防力度，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争》的报告。中国共产党中央委员会总书记出席全会第二次大会并发表了重要讲话。同志在讲话中从提高党的执政能力和巩固党的执政地位的战略高度，深刻阐述了新形势下推进反腐倡廉工作的极端重要性，要求全党在加强党风廉政建设，严厉惩处腐败分子的同时，进一步探索有效预防腐败的思路和办法。同志的重要讲话，对于全面加强党的建设，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，具有十分重要的指导意义。全会提出，××年各级党委、政府要围绕加强党的执政能力建设和全面落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，认真学习贯彻中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。要坚持从严治党，在坚决惩治腐败的同时，用发展的思路和改革的办法，不断提高有效预防腐败的能力和水平，推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展。
同志的重要讲话和吴官正同志代表中央纪委常委会所作的报告以及全会通过的公报，是当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败斗争的纲领性文件，我们要不断加以认真学习，深刻领会其精神实质，并结合地税部门的实际，创造性地开展工作，努力把地税部门党风廉政建设和反腐败工作推向一个新的台阶。
二、认真贯彻落实全国落实党风廉政建设责任制工作电视电话会议精神，抓好党风廉政建设责任制的落实
××年月日，全国落实党风廉政建设责任制电视电话会议召开。中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在会上作了重要讲话。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长贺国强主持会议。吴官正指出，要进一步落实党风廉政建设责任制，加强对责任制执行情况的监督检查；要切实解决领导干部廉洁自律工作中存在的突出问题，不许违反规定收受现金、有价证券和支付凭证，不许跑官要官，对跑官要官严肃批评教育并记录在案，不许放任和纵容身边工作人员利用领导干部的影响经商办企业或从事中介活动牟取非法利益，不许参与，不许借婚丧嫁娶等事宜收受钱物；坚决纠正损害群众利益的不正之风，采取强硬措施，加大工作力度；既要坚决惩治腐败又要预防腐败，要认真探索从源头上防治腐败的路子，注意用改革的办法解决诱发腐败的深层次问题，有效预防和减少腐败现象的发生。
贺国强要求，各级各部门要及时组织好传达学习，把思想统一到吴官正同志的讲话精神和会议精神上来；要对贯彻落实情况进行全面检查；要抓紧进行对收受现金、有价证券等问题的专项治理；要加强对责任制工作的领导，建立健全领导小组，完善制度，明确职责，搞好分工，把责任进一步落实到人；各级组织、人事部门要认真贯彻会议精神，积极配合纪检监察机关，坚决查处违反干部人事纪律的案件，重点查处跑官卖官、“带病上岗”、“带病提职”等问题。版权所有
我们地税部门要认真学习领会吴官正同志和贺国强同志的讲话精神，用两位领导的讲话精神指导我们的工作，并严格执行党风廉政建设责任制，加大责任追究，促进党风廉政建设责任制的落实。
三、要严格遵守“四大纪律八项要求”和区党委提出的“六条规定”，做廉洁自律，遵纪守法的模范
××年月日召开的中纪委第三次全体会议明确提出了“四大纪律八项要求”。“四大纪律”是同志年初在党的十五大选举出的中央纪委举行的第三次全会上明确提出来的，即要求领导干部要严格遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律。“八项要求”是对这些年出台的有关领导干部廉洁自律若干“不准”的概括和整合，即要求党员领导干部在党风廉政建设方面遵循以下要求：一要同党中央保持高度一致，不阳奉阴违、自行其是；二要遵守民主集中制，不独断专行、软弱放任；三要依法行使权力，不、；四要廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益；五要管好配偶、子女和身边工作人员，不允许他们利用本人的影响谋取私利；六要公道正派用人，不任人唯亲、营私舞弊；七要艰苦奋斗，不奢侈浪费、贪图享受；八要务实为民，不弄虚作假、与民争利。
为了进一步加强领导干部廉洁自律，自治区党委决定，全区各级领导干部要坚决遵守“六条规定”。这六条规定，一是领导干部要严格自律。对送钱的要坚决拒绝，严肃批评。拒绝不了的应当立即上交组织，记录在案。对违反规定收受现金、有价证券和贵重物品的，要依纪依法严肃处理。对向领导干部送钱的人，也要调查清楚，严肃处理。二是领导干部要严格遵守组织人事工作纪律，不能越权，不能滥用权力。凡是跑官要官的，不但不能重用，而且要批评教育，并且告诉组织部门，记录在案。今后对这样的同志要注意观察。三是对以领导干部亲属、身边工作人员名义办私事的，利用领导干部影响谋私利的，要一概拒绝，严肃批评，并且向领导同志报告。四是领导干部不得参与各种形式的活动，不得为活动提供场所或者其他便利条件。五是领导干部要带头遵纪守法，带头遵守各项规章制度，并且自觉接受各方面的监督。对党十六大以后，仍在顶风作案、违纪违法的领导干部，要依纪依法从严处理。六是对长期风气不正，没有采取坚决、果断措施有效治理的地方和部门，要严肃追究有关领导的责任。版权所有
自治区党委书记曹伯纯同志在××年月日召开的全区上半年工作汇报会上说：“对于这六条，我代表自治区党委常委向全区广大党员和人民群众郑重表示，一定带头贯彻执行；我作为自治区党委书记，也向大家郑重承诺，一定首先带头执行，请全区各级党组织、广大党员、干部和群众以及社会各界严格监督，同时也要求各级领导干部严格遵守，做廉洁从政的表率。”地税部门的干部职工，特别是党员领导干部一定要严格遵守“六条规定”，做到清正廉洁，当好表率。
四、要把党风廉政建设与开展保持共产党员先进性教育活动结合起来，永葆共产党员的先进性
为进一步加强党的执政能力建设，全面推进党的建设新的伟大工程，确保党始终走在时代前列，更好地肩负起历史使命，中央决定，从2005年1月开始，用一年半左右的时间，在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动。现在，各级党组织正按照中央的统一部署，扎实有效地开展保持共产党员先进性教育活动，我们地税部门也不例外。在这次活动中，同志们要充分认识到开展保持共产党员先进性教育活动的重要意义，深刻思考什么是党员先进性？如何保持共产党党员先进性？只有解决了这些问题，才能使活动得以正常开展并富有成效。各级党组织和广大党员干部要严格遵守党的政治纪律和组织纪律。要切实解决党风方面存在的突出问题。对违反规定收送现金、有价证券和支付凭证的，按照组织纪律程序一律先免职，再依照规定处理。“跑官要官”的，要批评教育，不能提拔重用，在重要岗位上的要予以调整，已提拔的要坚决撤下来；对“跑官要官”制止不力造成用人失察失误的，要严肃追究责任。放任、纵容配偶、子女及配偶和身边工作人员利用领导干部职权和职务影响经商办企业或从事中介活动谋取非法利益的，要辞去现任职务或由组织部门责令辞职，并按照规定给予纪律处分。利用婚丧嫁娶等事宜敛财的，要严肃处理；到国（境）外的，要从严惩处。要坚持执政为民，切实纠正损害纳税人利益的不正之风，要强化服务意识，改变工作方式，转变工作态度，努力为纳税人提高优质、高效的服务。要查处违纪违法案件，坚持惩治腐败。对贪赃枉法，以税谋私等违纪违法行为，除处理直接责任人外，还要追究有关领导的责任。要落实党内监督，确保权力的正确行使。要以领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和部位，综合运用监督形式，防止领导干部特别是主要领导干部权力失控、决策失误、行为失范。要加强监督检查，认真落实党风廉政建设责任制。要坚持和完善党组统一领导，纪检监察组织协调，部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐倡廉领导体制和工作机制，不断巩固我市地税系统反腐败工作的新局面。
一、基层组织建设现状
我乡现有30个基层党支部，其中农村支部25个，机关支部5个，现有党员923名。近几年来，乡党委在旗委的正确领导下，在全乡党务工作者和全体党员的共同努力下，党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设明显改进和加强，战斗力、凝聚力进一步提高。主要体现在以下几方面：
（一）村级班子建设成效显著。20__年，按“选举程序合法、班子结构合理、当选成员合格”目标，采取以点带面、公推直选的方式，全面完成了行政村的村两委换届，总的看，平均年龄与上届相比有所降低，高中学历以上干部也有所增加，就我乡而言，村两委班子40岁以下的占80%，高中以上学历占60%。与此同时，加大了农村基层党组织书记的教育培训力度，有效提升了基层党组织书记的素质。
（二）党员管理不断规范。全面实行发展党员预审制、公示制和票决制，发展党员工作走向了制度化、规范化的轨道。在积极发展党员的同时，不断加强对党员的管理，通过对党员的设岗定则和党员自己承诺进一步明确了党员的权利和义务。
（三）活动阵地得到巩固。近几年来，对村级阵地建设旗委组织部高度重视，尤其是去年以来几乎对没有活动阵地的行政村全部覆盖，仅我乡就新建活动阵地14处，最大的建筑面积达到200平米，解决了以往党员活动没有场所的问题。同时强化了远程教育站点的建设，为广大党员干部的培训奠定了基础。
（四）干部作风明显优化。通过机关作风建设年活动的开展，促动了干部作风转变，由原来的被动服务变为主动服务，在此基础上，我们又面向群众发放 “便民服务卡”，在便民卡上注明工作队姓名，职务及联系电话和监督电话。群众若遇到急事、难事、法律法规咨询，可直接拨打便民卡上的电话，工作人员将竭诚为群众服务。这样既监督了干部的服务行为，也畅通了渠道。
（五）村级事务管理不断规范。通过我旗近几年实施的村级事务契约化管理，使各村的村级事务逐步走上规范化，村民和村委会之间自觉的按照契约办事，化解了以往因村级事务处理不公，而引发的各种矛盾。
（六）创先争优活动扎实开展。活动中，突出实践特色和典型培树，完善承诺践诺机制，全乡基层党组织和党员共承诺事项1124件，已兑现承诺924件，__村党支部《契约管理惠民生 引领村民奔富路》这一典型案例被__日报、__电视台、__电台三家媒体采用。
二、基层组织存在问题及成因
基层组织建设存在问题是多方面的，概括起来说主要是“两委”班子不协调，支部作用得不到发挥、党员队伍建设落后等三大问题。
（一）“两委”班子不协调、不配合原因主要有以下几个方面：
1、在体制方面，从中央人民政府到乡镇人民政府的领导产生是同一模式，而村委会主任是村民直接选举产生的，只要选民不罢免，村级党组织及上级党组织没有任免权，导致村委会主任在实际工作中我行我素，特别是新上任的，不懂工作规则，也不讲工作规则。
2、在素质方面，不少村级支委素质较差，不能掌握局势。主要表现：一是开不了会，外出打工党员较多，党员年龄大、身体多病参加不了会议，少数素质较低党员不参加会议，导致开会时党员数量不符合要求。二是定不了砣，议事能力差，能说点道路的走不了路，能走路的说不出什么（主要是由于支部书记为了稳固地位，发展一部分素质较低或亲属类的党员）。
3、在政策方面，村级党组织对村委会没有约束力，如倡导什么样的人进入村委会，只能处于引导层次，再如村委会签订了不合理的合同，党支部无权处理，长此下去，矛盾频发，导致派性之争，引发不稳定因素。
4、在资金方面，多数村集体经济薄弱，全乡25个行政村，有23个村是“空壳村”，没有经济收入来源。村里的公共设施建设举步艰难，“两委”班子无钱办事，就会变得无所事事，久而久之，就会引发各种矛盾 。
（二）村级党组织的作用不能发挥的主要原因。
1、从学习上看：我们现在处于经济高速发展和知识爆炸的时代，一方面要求人们掌握更多的知识，另一方面学到的知识很快过时。而部分基层组织特别是支部书记不善于学习，对新的知识、理论知之甚少，群众获取的信息量大和基层组织孤陋寡闻形成对比。
2、从思想上看，大部分基层党组织书记无创新意识，思想因循守旧，缺乏机遇意识，领导发展和创新能力不强，增加农民收入思路不清，点子不多，安于现状，没有摆脱过去的惯性思维和工作方式。
3、从作风上看，工作拖沓懒散，处理问题简单粗暴，还是老一套，工作方法陈旧，总感到老办法不能用，狠办法不敢用，新办法又不会用。
4、从现状看，部分村级干部年龄偏大，村级后备干部队伍缺乏的问题也比较突出，有些村出现班子“不调整不行，调整又无合适人选”的现象。
（三）党员队伍建设存在问题的主要原因。
一是党员队伍老化，加上近年来，农村大多数青年外出务工，发展年轻党员难，发展党员数量少，年轻人少；二是部分党员素质差，这些年支部书记为了巩固自己的地位，发展的党员大部分是自己亲属或素质一般的群众。三是外出流动党员多，党内组织生活制度不健全，党员管理难度大；四是党员缺乏责任意识、先锋意识、服务意识。
三、加强农村基层组织建设的思路和措施
今后我乡基层组织建设的总体思路是：以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，紧紧围绕全乡中心工作和乡第十四次党代会提出的奋斗目标，坚持务实高效，与时俱进、服务全局、扎实推进基层组织工作，为
实现全面小康社会提供有力的组织保障。概括起来就是围绕一条主线（以加强党的执政能力建设和先进性建设这条主线），抓住两个重点（干部队伍建设和基层组织建设），把握三个定位（强基础、促规范、求创新）,推进四项建设（思想建设、作风建设、组织建设、制度建设）。具体讲从以下几个方面取得新突破，新成效。
（一）以拓展村级事务契约化管理为抓手，做好强管理这篇文章。
农村基层组织虽然是最基层的单位，但所涉及到的事务繁杂，要想使各项工作有条不紊地开展，就必须加强管理 。
1、加强村级事务的管理。以契约化管理为手段，在原有的基础上，进一步规范“四议三提两签一报告”程序，完善村级事务提议、监督管理和违约排查化解三项制度。将契约化管理向村级产业项目建设、集体资产处置、社会事务管理、公益事业建设、基层组织建设等方面拓展延伸，使村级的各项事务逐步纳入到契约管理之中，村里对外形成的的合同实行司法介入鉴证制度，没有司法所人员签字，收支不得入账，同时村里召开相关会议要提前邀请驻村工作队员列席会议，并在会议记录上签字。
2、加强村级两委班子的管理。在制度上，一是制定请假互批制，支部书记（村主任）外出三天以上要拿着村主任（支部书记）同意外出的签字到乡里请假；二是会议邀请制，党支部召开会议时，要请不是党员的村主任列席，村委会召开会议时必须邀请支部书记参加；在项目申报上，没有支部意见，乡里不予立项和上报；教育管理上，加强对新支部书记、主任的教育引导，要求其严格依法办事，按程序操作，按制度要求约束自己，使其识大体、顾大局、想长远 。
3、加强对党员的管理。一要提高党员综合素质，只有党员素质提高了，才能从根本上解决制约农村经济发展、社会稳定的最大瓶颈。在具体工作中要采取讨论交流、巡回辅导、结对帮扶、参观启发等多种学习形式，全力加强党员教育培训；二要严把党员入口关，疏通出口。要严格按照“两推两制一审核”的发展程序发展党员，注重将那些文化素质高，参政议事能力强，热心公益事业，愿意为群众服务的年轻有为的优秀分子发展成党员；三要建立从严治党机制，对不按时交纳党费、多次不参加组织生活、不履行党员义务的党员建立劝诫、警示、劝退和除名机制，按照要求和各村实际，每年确定一定比例的不合格党员，加大处置力度，保证党员的先进性和纯洁性。
（二）以创建服务型政府和落实干部服务责任制为抓手，做好强服务这篇文章
要做好“双服务”工作，就必须紧紧围绕全乡工作重点，从促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护社会稳定，推进基层民主、促进社会和谐等四个方面入手，切实为基层党组织和全乡人民开展好基本服务。在具体工作中实现三个突破：
1、在构建干部服务责任制上实现新突破。围绕群众的实际困难，通过征集服务需求、确定服务项目、公开服务承诺、开展服务实践、加强过程管理和做好服务评价六个环节的实施，切实建立起承诺、述职、评议、奖惩“四位一体”的干部服务群众责任体系，确保干部服务项目落实到事、服务责任落实到人、激励奖惩落实到位。
2、在加强社会管理创新上实现新突破。继续加强乡设便民服务大厅、村设便民服务代办点和户设党员服务中心户的建设，进一步规范健全以便民服务大厅为主体、村级便民服务代办点为延伸、党员服务中心户为触角的三级便民服务网络体系，形成上下衔接、立体覆盖、功能齐全、管理规范、服务便捷的民生服务网络。
3、在建立干部服务考评体系上实现新突破。建立健全责任跟踪机制、群众监督机制和激励约束机制，将过程管理和结果评估、组织考核与群众评议有机的结合起来，层层落实责任制，严格实行公开承诺制、首问负责制、限时办结制和过错责任追究制，推进各项工作规范化管理、程序化运转。
（三）以加强基层组织“带头人”建设为抓手，做好强队伍这篇文章。
基层组织建设的关键在于党支部，因此要加强基层组织“带头人”建设，以此来带动队伍建设。
1、选好配强党支部书记。把那些自觉践行科学发展观，有知识、有见识、思路宽、点子多，懂经营、会管理，办事公道、善做群众工作，真心实意为党员群众服务先进分子选拔到村党组织书记岗位上来，提高选用村党组织书记的公信度。同时积极探索选派机关党员干部到村任职，强化监督管理机制，着力整顿软弱涣散、战斗力不强的村党组织领导班子，通过挂钩、帮扶，促进贫困落后的村发展。
2、加大村级党组书记的教育培训力度，提升村干部的素质能力，贯彻政策能力、民主决策能力、依法办事能力、维护稳定能力。通过外出参观考察，聘请专家讲课、自学等培训方式，开展好社会主义核心价值体系的学习教育，解决好党组织书记认识、认知、认同问题，强化理想信念教育。开展好解放思想、观念更新方面的学习教育。要从一切保守、陈旧、落后封闭的解放出来，树立眼前吃亏、长远发展的大局意识；树立借助外力，谋求突破的发展意识；树立锯响就有沫，铁杵磨成针的进取意识，树立敢闯、敢试、敢担风险的创新意识；开展好市场经济规律认识的培训。市场规律、经济规律和自然规律是一样的，有高山也有低谷，峰谷交错，有山重水尽，之后便是柳暗花明。作为带头人一定要懂得经济规律并加以利用，坚决防止“高买低卖”、“越贱越卖”、“越贵越不卖”的问题；开展好实用技术、技能方面的培训教育，达到带头致富和带领群众致富的“双带”目的。
3、管好用好大学生村官。近几年来大学生村官为村级两委班子注入了新鲜的血液，但整体作用发挥不大，要使其真正的发挥作用要解决四个难题。
一要解决好大学生村官心理适应难的问题。大学生村官从学校到农村，对农村情况普遍不熟悉，加上农村生活环境相对较差，生活条件相对艰苦，部分大学生村官对农村和 农业生产一窍不通，再加上大学生村官也存在着“过渡或把到村任职当跳板”的思想，面对生活和工作的不适应，有的甚至会产生恐慌，不能、不愿主动融入农村环境。如何教育引导大学生村官在思想上扎根，是大学生村官管理工作中必须首先解决的一个问题。要建立岗前培训制度，让大学生村官尽早做好思想上和工作上的准备。要建立信息反馈机制，及时掌握大学生村官的思想动态和工作情况，引导大学生村官端正心态、做好工作；要建立人文关怀机制，在大学生村官工作遇到挫折、思想遇到疙瘩、生活遇到困难、家庭遇到变化时进行主动谈心、谈话，有效疏导大学生村官因工作生活带来的各种不良心理。
二要解决好大学生村官工作融入难的问题。当前，大学生村官的职务一般是村支部副书记或者村委会主任助理，虽在农村，但又不是村民，在某种程度上决定了大学生村官在农村发展建设中很难融入，在开展工作时也可能受到其它村干部的干扰和村民的抵触。对于到任的大学生村官，要尽快对其明确职责，而不能一直让其从事琐碎的杂务工作而置之不理，必须给大学生村官明确的身份定位，在明确职务的同时，必须进一步细化明确工作职责和内容，让大学生村官清楚自己的角色定位，让其它村干部明白大学生村官的工作内容，让村民明了大学生村官的作用。另外，要健全扶持村官创业的长效机制，探索试行大学生村官带项目下乡的办法，扶持他们创办农业科技示范项目，让大学生村官在完成本职工作的同时，积极发挥示范作用，带头创业、主动创业，以实际行动影响农民，促进农民致富观念的转变。
三要解决好大学生村官能力提升难的问题。绝大多数大学生村官所学专业与工作实践结合点不多，一些大学生村官做群众工作的能力、与班子其它成员合作的能力、与群众沟通的能力、创业示范的能力比较欠缺，理论知识与实际工作难以对接，呈现出“有理论用不上、有知识道不出”的尴尬。要有计划地组织定期培训，针对问题进行专题培训，弥补理论与实际的脱节，提高大学生村官服务农村的能力。要建立引导帮带机制,通过优秀基层干部的及时传授工作方法、经验，解决大学生村官的工作难题。要建立经验交流体制， 让大学生村官在相互借鉴、相互帮助中成长。
四要解决好大学生村官作用发挥难的问题。大学生村官在初到农村任职时，一般热情高涨，但一遇困难和挫折，往往容易心灰意冷、心生退意，要让大学生村官安心在基层工作，留得住，干得好，必须完善几套机制：要健全工作机制，建立出勤和请销假、工作日志、工作例会、工作月报、信息报送等日常工作制度，在严格管理中保证大学生村官作用的发挥；要建立完善保障激励机制，提高工资待遇，条件成熟的地区可以尝试绩效与工资的挂钩制度，有效激励大学生村官投入农村的稳定发展中；要建立督查制度，对大学生村官履岗尽责情况进行定期督查与随机抽查相结合，入村查访与电话查访相结合的方式，进行经常性督查，定期通报大学生村官的工作情况，以成绩激励大学生村官作用的发挥；要建立完善进退流转机制，对工作表现突出的，及时给予奖励，特别优秀的予以提拔重用,对工作业绩较差、工作能力不胜任、村民不认可的大学生村官，实行动态管理，保持大学生村官队伍的活力。
（四）以加快后进村转化为抓手，做好强基础这篇文章。
由于个别班子软弱涣散、民主管理混乱、经济发展滞后、社会矛盾突出等原因，而影响了基层组织的基础不牢，导致各项工作开展举步维艰，要改变这一现状，就必须强基础，从相对后劲的村级组织入手，逐步夯实基层组织基础。
1、成立组织，专项推进。成立后进村帮扶团队，由包片领导带队，按照“一个村庄、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的“五个一”措施组团帮扶抓好转化工作，建立后进转化工作例会制度，每月召开一次，专门听取后进村工作汇报，交流经验，分析问题，布置工作。同时，召开党员代表、村民代表座谈会，征求后进村党员干部群众的意见，了解村班子成员的工作表现、工作能力等方面情况，摸准情况，找准症结，及时指导帮助，解决困难和问题。
2、捆绑项目，整体推进。把发展村集体经济，增加农民收入作为相对后进村整顿转化的出发点和落脚点。将项目集中到一个村，逐步带动村集体经济发展。例如，我们今年在__村用退耕后续资金建设棚圈110栋，用扶贫资金购置基础母羊和种公羊2500只，用农业新能源项目搞300户沼气建设，用一事一议项目建设防护堤，实施项目整体推进，有效的促进了村集体经济的发展。
一年来，支队政治工作在总队政治部和支队党委的坚强领导下，以党的会议精神为指导，以新时代中国特色社会主义思想为统领，紧紧围绕党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，切实把开展改革教育作为学习贯彻新时代中国特色社会主义思想的重要举措，作为促进全市消防工作和队伍建设的重要内容，始终牢牢把握政治工作“生命线”地位，大胆探索创新，不断创新政治工作新思路新方法，为圆满完成防火灭火中心工作提供坚强政治保证和强大精神动力。
一、抓理念、激活力，始终坚持政治建警
一是深化班子建设。始终把加强班子建设作为带队伍、促发展的第一要务来落实，成功召开支队党委一届六次全体（扩大）会议，研判谋划党建形势任务，明确班子建设整体思路。坚决执行军政首长职责分工暂行规定，狠抓《党委工作条例》落实，严格执行党委会、党委务虚会、“三重一大”、“三不一末”及重大决策征求意见等制度，召开党委会29次，召开“维护核心、忠诚履职”专题民主生活会、“讲党性、守纪律、转作风”专题民主生活会、“学训词、强素质、勇担当”专题民主生活会三次。二是坚持党委学习制度。坚持和完善党委中心组学习制度，深入学习党的会议精神、训词精神和系列讲话以及改革教育等学习内容，党委中心组集中学习12次。推行政治教育备课制和每课心得体会制，有效提升教育实效。三是强化组织建设。严格落实“党委一线工作法”，建立党委常委蹲点机制，深入开展帮建支部、帮带干部、帮抓骨干工作，严格按照“三重一大、三不一末”制度着力提高党委集体议事决策和解决问题的能力，按照《军政首长职责分工暂行规定》，对支队军政主官工作任务进行调整分工。及时对机关及各大中队党组织进行改补选，政治主官任书记落实率100%；每季度对基础党团组织生活制度落实情况进行督察通报，党团组织100%健全。全年转正党员11名，发展预备党员55名，确认新兵团籍20名，发展团员54名，培训入党积极分子60余名，扎实开展党团费收缴工作。五四期间表彰了一批优秀团员，七一期间表彰了一批先进基层党组织，优秀共产党员和优秀党务工作者，党组织战斗堡垒作用显著增强。
二、抓教育、固根本，夯实铸魂育人责任
一是抓实思想政治教育。组织全市各级党组织深入开展学习授旗训词、系列讲话、党的会议精神、黄明书记以及各级领导讲话等重要内容，先后起草下发12份文件强化思想工作，定期安排大、中队政治学习计划，并活用“四个课堂”即“集中教学课堂、参观见学课堂、虚拟网络课堂、教育实践课堂”，以及微信公众平台教育学习内容，扎实开展了“报告怎么看、工作怎么干”、“感党恩报党恩、我奋斗我幸福”“崇尚荣誉、珍惜荣誉、争取荣誉”“学训词、铸忠诚、促转型、谱新篇”等主题讨论活动、党的主题教育课件评比活动、“学习、永远跟党走”主题演讲比赛、举办党的精神宣讲会，在八路军驻兰办、兰州烈士陵园等革命旧址、纪念场馆开展红色教育32余次，使官兵的理想信念不断提升。一年来，安排机关、大、中队政治教育学习12次，开展“学训词、强素质、勇担当”干部轮训班1次，组织专题学习研讨4次，开展主题教育50余次，并为官兵购置党的资料汇编、改革政策问答手册等学习资料5000余本，使官兵的理想信念不断提升。二是抓实部队改革教育。严格按照《改革教育》方案要求，以“大教育、大宣传、大整改、大培训、大表彰、大讨论”六大活动为抓手，对照节点组织各级扎实开展改革教育活动，深入研讨交流了四个专题学习内容。并创新思路、丰富活动载体，充分运用内外网、简报、板报、橱窗、微信等宣传阵地，及时反映学习贯彻情况，交流学习体会，展示学习成果。党庆文政委为全市消防部队作了题为《坚定改革信心、强化使命担当，当好改革推进“急行军”》的消防改革教育宣讲，各级主官纷纷结合教育内容，为本单位官兵讲授思想政治教育课，并开展了“不忘初心再出发、投身改革谱新篇”主题讨论会。政治处推出了“改革期间先进典型风采录”系列报道，每周制作一期，生动展现全市消防官兵在急难险重任务、消防监督执法、思想政治工作、后勤保障等方面的先进事迹，切实弘扬消防正能量，提升部队凝聚力。
三是抓实集中教育整训工作。自开展集中教育整训工作后，各级组织第一时间召开专题会议，迅速传达学习重要讲话、深化党和国家机构改革的决定、深化党和国家机构改革方案、《<组建国家综合性消防救援队伍框架方案>宣讲教育提纲》、《改革政策问答手册》等文件精神，以及部党组、总队视频会议精神，教育引导全体人员自觉把思想和行动统一到部党组和消防救援局的部署要求上来。政治处制定了《兰州市集中教育整训方案》，开设了兰州市消防支队集中教育整训专栏，召开学习讨论会议36次，悬挂宣传标语、橱窗、黑板报40余块，组织观看专家辅导讲座、《警钟》等教育片6次、撰写心得体会300余篇。并扎实开展思想摸底排查，采取面对面谈心、开展问卷调查、建立思想档案、寄发家属慰问信、召开座谈会、建立家属微信群等方式，深入开展官兵及家属思想状况大摸底大排查，第一时间倾听官兵、家属呼声，消除官兵思想困惑，赢得家属理解支持。同时，结合“十大消防卫士”“陇原十大消防卫士、十佳消防警嫂”等活动，组织大家向先进学习，并有针对性的对支队一线执勤执法等各项工作中涌现出的先进官兵通过各级网站、简报、报纸、电视等载体进行大力宣传，营造比、学、赶、帮、超的良好氛围，切实通过典型引领激励官兵的工作热情。四是抓实蹲点调研活动。按照上级要求，支队党委下沉基层、驻守一线，开展《框架方案》宣讲和蹲点调研，与基层人员面对面谈心交心，讲明上级政策，现场答疑解惑，教育引导官兵做到“思想上对标对表、行动上紧跟紧随、执行上坚定坚决”。并根据“三个必谈”，“三个讲清楚”的要求，积极发挥“三互小组”作用，持续开展思想摸排工作。坚持解决思想问题与解决现实问题相结合，深化官兵思想排摸，做好一人一事思想工作。对排摸出的重点人员及时做好思想沟通，帮助疏导情绪、化解矛盾、解决问题，把思想变化的特点趋势掌握准。
三、抓管理、建机制，提升干部队伍建设
一是优化机制推进干部晋升。全面施行干部量化考核，及时对晋升职务、调整专业技术等级和晋升警衔的干部提出科学合理的考核方案，在纪委全程监督下，公平公正进行考核。全年调整了22名干部专业技术等级，审核上报了31名干部晋升武警警衔。二是创新模式助推消防员考学。政治处研究制定消防员考学补习方案、课表，开办补习助考冲刺培训班。最终，被录取9人，其中普通（定向）考生录取8人，录取人数占全省1/3，大学生拟提干士兵录取1名。三是规范程序顺推转退工作。积极组织与转退干部谈话、做好政策宣讲、认真做好档案资料审核填报、并积极协调省市两级军转办、省民政厅安置处给予政策支持及相关帮助，协调解决干部实际困难，确保无任何遗留问题。2018年度转业离队报到干部12人，退休移交干部3人。并对2019年度拟转业复员人员迅速摸底，组织谈话，第一时间了解思想动态，耐心细致宣讲政策并做思想工作，对个别家庭有实际困难的干部采取电话、登门等方式征求家属意见，审核上报了16名申请转业干部、1名申请病退干部、1名申请复员干部。四是拓宽渠道深化从优待警。积极督促各单位（部门）科学合理安排干部休假，现休假率为75.3%。组织30名官兵进行疗养。承办官兵家属随军随调14人，审核办理随军家属未就业社会保险1人，审核上报夫妻分居补助42人、审核办理官兵婚姻申请32人，审核发放保育教育补助费36人。组织慰问退休老干部及家属10次，慰问住院干部及家属30余人次。积极协调城关教育局及相关学校，多次主动上门，反复沟通，圆满完成了14名官兵子女择优入学入托，解决官兵后顾之忧。五是狠抓岗位练兵实效。研究制订全市消防部队干部全员岗位练兵活动实施方案，采取多种形式掀起岗位练兵活动热潮。共刊发练兵稿件及练兵心得共计94篇，上报练兵先进个人3人。每月组织开展岗位练兵月考对全员进行督导，并通过政工夜校、理论学习日等形式进一步推动岗位练兵活动向纵深推进。六是提升能力夯实基础业务。填写上报了67名副团职（技术9级）以上领导干部个人有关事项报告，审查了200余名干部档案，补缺件1000余份。组织安排了42名武警学院、高等专科学校、入警大学生实习工作。组织对326名支队干部、文员、入警大学生实习学员进行消防部队岗位资格考试。转制期间，编制了干部胸牌号，上报各类干部数据分析、编制编配数据10余份，为下一步职级套改、授衔、落编定岗工作打下坚实基础。
四、抓文化、树形象，营造创先争优氛围。
一是抓实警营文化建设。开展了“辉煌历程、橙色荣耀”庆祝中国人民解放军建军91周年文艺晚会、“拥抱新时代，担当新使命” 春节联欢晚会、清明节“缅怀革命先烈、传承红色基因、担当强军重任”祭扫烈士陵园活动、“弘扬五四精神，践行青春梦想”主题系列活动、“三八”国际劳动妇女节活动、“庆七一、迎改革”建党97周年纪念活动、建党97周年歌咏比赛、“忠诚卫士杯”篮球比赛、乒乓球羽毛球比赛、五四登山比赛、学雷锋活动、军营流动图书站、参观见学、书画摄影作品展等警营文化活动56场次。支队篮球队在全省公安消防部队“陇原卫士杯”篮球比赛中技压群雄，取得了总冠军的殊荣；在兰州市公安机关“新区杯”乒乓球比赛中荣获团体冠军；选派2名战士参加市公安局“警营好声音”青年歌唱大赛荣获优秀奖。二是抓实典型示范培育。完成了2017年度表彰奖励工作，表彰了一批全市优秀带兵干部、模范带兵骨干、优秀基层干部、优秀士官、优秀义务兵、政府专职队员和优秀消防文员，以及“十佳五好警嫂（丈夫）”和“十佳五好家庭”。支队还被评为全市公安系统2017年度脱贫攻坚帮扶工作先进集体；城关区大队被应急管理部消防局评为全国消防部队先进基层党组织、荣获全省“三八红旗集体”、被公安部记集体三等功一次；七里河区大队被省公安厅记集体三等功一次；3个单位被总队评为全省先进基层党组织、3人被评为全省优秀党务工作者，5人被评为全省优秀共产党员，50余人受到各级奖励。三是扎实开展扶贫攻坚。严格按照市委和市局的统一部署，迅速与榆中县龙泉乡开展工作对接，进村入户开展调查走访，狠抓脱贫攻坚帮扶任务落实，不断推进工作深入开展。3次召开工作协调会，推进会，就脱贫攻坚工作进行研究部署，党庆文政委、赵青支队长先后5次带队走村入户，慰问困难群众，指导帮扶工作。为困难群众送去米面175余袋，食用油150桶，衣物40件，发放宣传资料1000余份，党的及系列重要讲话精神辅导读本100本，出资2.5万元购买冬季用煤、并帮助困难群众进行危房修建，较好的完成了脱贫攻坚帮扶工作任务。
五是抓廉政、树正气，推动党风廉政建设。
关键词：先秦两汉；职官制度；特点
一
“居中国而言中国，欲策将来的进步，自必先了解既往的情形。即以迎受外来的文化而论，亦必有其预备条件。”这里的“预备条件”自然是对我国文化的了解和熟悉。我们在阅读古籍当中，经常会遇到职官方面的问题，如《诗经・小雅・十月之交》有这样几句诗：“皇父卿士，番维司徒，家伯维宰，仲允膳夫。埃ㄗ蓿幽谑罚?（贵）维趋马。（举）维师氏，艳妻煽方处”。卿士、司徒、宰、膳夫、内史、趋马、师氏都是职官的名称。又如《新唐书・柳宗元传》：“柳宗元……第进士、博学宏词科，授秘书郎，调蓝田尉。贞元十九年，为监察御史里行，……擢礼部员外郎。……叔文败，贬邵州刺史，不半道，贬永州司马。元和十年，徙柳州刺史。”秘书郎、蓝田尉等等都属于职官的范围。
所谓职官，是指在国家机构中担任一定职务的官吏，这里面有职官的名称、职权范围和品级地位等几方面的内容。社会发达到一定的程度，国家就出现了。在国家出现之前，人类团结的方法是靠血缘，这一时期重要的组织就是氏族，对内的治理，对外的防御都靠着它。此后，古代社会经历了奴隶社会、封建社会，国家要达到政治目的必须要有人实行上级作出的决策、命令，这些实行之人就是官。
二
相鳎在尧、舜、禹做部落联盟首领的原始氏族社会晚期，曾设有“百官”，例如尧曾以四岳为部落酋长，以羲和管历法，舜以“八元”管教化、“八恺”管土地等等，这些“百官”也都是氏族社会的各种管理者。与后来的“官”不同，这些是组合部落首领仅为“社会公仆”。职官的设置是随着国家的产生而出现。
夏代已具备国家雏型，但尚无文字可考。商代甲骨文、金文中，已经发现许多官名，如“臣正”、“宰”、“士”、“吏”、“尹”、“史”等等。例如伊尹就曾担任过商汤的辅弼之官――“尹”（称阿衡、保衡）。宰原为奴隶主贵族的家务总管（最早由厨师发展而来），后来也参与一些政事。商代后期还有“父师”、“少师”之官，由王族长老（如箕子、比干等）担任，负责对国王进行辅佐、警诫和指导。武职的最高统帅虽由商王担任，但军队中也开始有武官的设置。如从事戍守的武官曰“戊”，从事保卫的武官曰“卫”，掌管弓箭手的武官曰“射”、“多射”，奉命领兵征伐的武官曰“亚”等。
西周官制，《周礼》一书作了系统的记述。有三公，即太师、太傅、太保；三孤，即少师、少傅、少保，都是天子的顾问。政务官员有六卿（又叫六官）：①天官家宰，为六官之首，总理国政，有大宰、小宰、宰夫和其他许多属官，统称为“治官”；②地官司徒，有大司徒、小司徒、乡师等职，掌民政教育，称为“教官”；③春官宗伯，有大宗伯、小宗伯、肆师等职，掌祭祀礼乐，称为“礼官”；④夏官司马，有大司马、小司马、军司马等职，掌军事征伐，称为“政官”；⑥秋官司寇，有大司寇、小司寇、士师等职，掌刑法狱讼，称为“刑官”；⑥冬官司空，掌百工土木。所有官员的爵位分为田、大夫、士三级，再分上中下三等。《周礼》六官之六大部门，排列之整齐，组织之严密，体制之完备，甚至超过汉魏，所以学者多怀疑其可靠性，认为可能经过后人的想象补充。
另据金文及比较可靠的文献记载，周王室的主要职官，有傅、师、保，即所谓三公，有“卿士寮”，卿士是最高政务官，总理行政、军事、外事，其下有司徒、司马、司空、司寇、大行人等；有“太史寮”，其中有太史、内史、御史、太卜、乐师等。总管王家事务的称宰或太宰，其下有膳夫、缀衣、太仆、趋马等。负责王宫警卫的称师氏，卫士称虎贲，近侍称小臣，宦者称寺人。他们的职掌大体明确，但分工尚较粗略。
春秋时期，中原各国官制大体与周相同而规模略小。总领国政者泛称执政，治民官称司徒，治军官称司马，军刑狱之官称司寇，掌土地及建筑之官称司空（或司工）。此外，史官有太史、内史，乐官有太师，祭祝之官有太祝，外交官有行人等等。爵位亦皆分为卿、大夫、士三等九级。
秦统一中国后，建立了高度集权的封建帝国。其中央官制，大体上是行政、军事、监察三权分立体制；设丞相（又叫相国）以掌全国政务，太尉掌军事，御史大夫掌监察兼秘书（相当于副远相），合称“三公”，地位都相当于后世的宰相，而又互相制约。“三公”之下有九卿，即奉常（掌祭祀礼仪）、郎中令（掌宫殿掖门）、卫尉（掌警卫）、太仆（掌车马）、廷尉（掌刑罚）、典客（掌少数民族及对外事务）、宗正（掌皇族事务）、治粟内史（掌财政）、少府（掌税收）。以上九种官职，多数属于宫廷服务性质，少数属于行政事务性质，互相有交叉和联系。秦代虽然短暂，但其官制对后世影响甚为深远。
两汉官制基本承袭秦代，而又稍有损益。于“三公”之上设太师、太傅、太保，作为大官的荣誉头衔，并非实职。“三公”的名称也并非实职。“三公”的名称也累有改易，汉武帝时改太尉为大司马。汉武帝为了加强皇权专制，常常破格提拔一些出身微贱的人才，任用他们为中大夫、诸郎等，平时在皇帝周围出谋划策，形成所谓“内朝官”。汉武帝利用他们与丞相为首的朝廷行政官员们即所谓“外朝官”相抗衡，同时又常常通过少府所属的尚书署草拟诏令，转达奏章，以便于亲自裁决政事，以致丞相之权日渐削弱。武帝死后，霍光以大司马、大将军领尚书事的头衔主持朝政，其权势反在丞相之上。西汉末年，丞相更名大司徒，其权力、位次都在大司马之下，并且与大司马、大司空合称三公。西汉末改丞相为大司徒，御史大夫为大司空，东汉去掉上述两个“大”字，并恢复太尉。建安时期，曹操掌权，又改司丞相，由他自己担任。
汉代九卿名称较秦代有所不同，奉常改太常，郎中令改光禄勋，廷尉改大理，典客改大鸿胪，治粟内史改大司农，职掌基本不变。只有少府的属官尚书，到东汉时期由原来仅仅给皇帝传递文书的事务官变成处理具体问题的政务官。有尚书令、尚书仆射、尚书郎等大批官员，并分曹办事，地位虽然不高，但实权不小，当时就有“政归台阁”的说法。“台阁”就是尚书在宫廷中的办事处。
除九卿外，汉代又增设一些官职，如将作大匠（负责修建宫室）、水衡都尉（负责园囿）、詹事（负责太子事务）、执金吾（负责京师治安）等等。还有一批无专职、无定额的官，如议郎、中郎、侍郎、郎中等，统称郎官。这些人的任务是陪从、护卫皇帝，备顾问，举建议，或供临时差遣。还有太中大夫、中大夫（光禄大夫）、谏大夫等，都以议论政事为职，不专任行政事务。又有博士，为学术顾问官，也参加朝政讨论。以上这些统称内朝官，可以出入内廷。而行政官员（如九卿、将作大匠、水衡都尉等等）别称外朝官，须加侍中等名号才有出入宫廷之权。
三
秦处西垂，夷狄杂居，文化相对落后，在职官制度上秦也同样多吸取它国经验，特别是三晋和齐，而这些国家的制度也多是从周制而来的，汉制主要是承秦制而怼A私饬艘桓鍪贝所设的职官，就能知道这一时期所行的政治；如果能知道历代职官的变迁，那么就能知道历代政治的变迁；同时，了解古代职官制度，对于我们今天的行政管理也有借鉴意义。
参考文献：
[1]柳诒徵《中国文化史》（上）上海科学技术文献出版社 2008.4.
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[6]吕思勉《中国文化史》，北京大学出版社，2010.1.