法律培训目的范文

时间:2023-09-26 17:35:58

法律培训目的

法律培训目的范文第1篇

关键词:现状与问题;观念转变;制度建议

17世纪英国普通法院上诉法院首法官爱德华・柯可在抨击教会关于国王可以亲审案件的观点时说过一段惊世名言:"法律是一门艺术,它需要长期的学习和实践才能掌握,在未达到水平之前,任何人都不能从事案件的审理。"在司法制度中,法官之所以能作为法律的守护者,担当起维护社会良知和正义的角色,是在于法官所具备的极高的道德素质和业务素质。法官职业的特殊性,要求其对法律有着超强的感受力和理解力,然而这种感受力和理解力却不是与生俱来的,它只有通过专门的培训才可以获得。为了让法律的正义得以彰显,初入法院系统的预备法官,无疑应该成为重点培训的对象。《中华人民共和国法官培训条例》已将预备法官培训作为法官培训的重要内容加以规定,预备法官培训重点不仅包括提高法律适用能力,还包括提高庭审驾驭能力、诉讼调解能力和裁判文书制作能力。

一、预备法官培训的现状与问题

最高人民法院2006年3月30日下发的《法官培训条例》第二条明确规定:"拟任法官的人员,应接受预备法官培训。"第十五条规定:"预备法官培训应注重岗位规范、职业道德和审判实务的培训。培训时间不少于一年。"2006年,国家法官学院结合国家统一司法考试以来全国法院拟任法官人员的实际,先后分专业举办了三期预备法官培训班,一些法官学院分院也经授权和委托开展了预备法官培训工作。经过近一年的教学实践,已积累了一些基本的经验。为认真贯彻落实《法官培训条例》,提出了"2007年--2010年全国预备法官培训实施方案"。该方案明确规定了培训期限和培训方式:预备法官培训的期限为一年,包括在校集中授课和校外实习两个阶段,具体时间分配原则要求是:一是在校集中授课时间三个月;二是校外实习时间八个月。 在校集中授课和校外实习原则上分两个阶段分别进行,但开展培训的机构也可根据本地实际情况予以调整,分段穿行。培训内容包括:在预备法官在校集中培训中,应突出培养学员的法官职业素养和审判技能。在校集中培训的教学内容应包括法官职业素养、审判理念和审理思路、审判技能(庭审驾驭能力、法律适用能力、裁判文书制作能力,其他实务技能)。 法官职业素养的教学内容应包括:社会主义法治理念、和谐社会的构建、法官职业道德、法律思维等内容。实习方面的规定:在法院的实习主要应在中级法院、基层法院进行,除应集中对法院各审判业务进行全面涉猎外,还可根据学员意愿及其今后拟从事的审判岗位在实习阶段予以重点考虑和保证,但学员实习的部门不得少于2个。条件允许的地方可组织学员到检察院、律师事务所、政府相关部门和其他社会机构进行实习。使学员通过培训,达到初任法官的任职要求。在实践中,全国法院系统的预备法官培训并没有原原本本按照上述规范性文件的要求开展,主要存在以下问题:

(一)对预备法官培训的价值定位不准确

对预备法官进行培训,最终目的是为了让其成为一名优秀并合格的法官。然而,我国目前对于法官的遴选和提拔晋升,都还存在相当大的争议。还未明确法官的遴选是要追求精英化还是大众化,是从律师中选还是从下级法院中选任法官;也不明确法官的提升是根据资历、年龄还是知识能力进行。这些问题认识不清楚,导致对预备法官培训工作的价值定位一直不明确,使司法实践不易操作。对于预备法官培训工作价值定位的不准确,导致了预备法官培训工作低水平、低层次。

(二)预备法官培训具体配套制度不完善

1、零散的师资,拼凑的教材。目前预备法官的培训基本上以兼职教师为主,而兼职教师队伍又明显不符合预备法官培训讲师的条件。当前,在各省开展的预备法官培训中,师资配备主要倾向于选择来自高等学府的教授或法理理论家,或是来自最高法院、高级法院的学者型法官,极少是-选择来自基层法院的法官。这些授课老师具有丰富的理论功底,能够充分阐释司法哲学,并对某一问题进行深入剖析。然而,关于预备法官所需要的社会阅历、生活经验、地方民俗及乡俗、司法心理、理性以及说服、调解的技巧等知识,上述的学者们不可能深入了解,甚至也没有经历过。这是目前预备法官培训知识过于"专业化"而忽视适用价值的主要原因。另外,预备法官培训工作虽已开展,但符合预备法官培训实际需要的教材至今还很少,即使编写了一些,也落后于人民法院工作发展的要求,没有形成体系,教材内容东拼西凑。

2、培训课程与培训目的存在差距。审判技能是作为法官需要具备一项基本能力。实践中,各省级法官培训学员在开展预备法官培训均把传授审判技能作为一项重要课程。然而,参加培训的预备法官却认为,在司法实践中,当事人的心理问题、做好群众工作、借助社会其他组织力量和乡规民俗等法律之外的条件和因素解决纠纷、应对突发事件等技能这些才是真正需要进行培训学习的。而现在的预备法官培训对审判技能的总结仍停留在了对静态法律适用技能、证据判断及运用技巧等方面,与实践相差甚远,这样的培训无疑不能达到培训的目的。

3、培训方式不适应。各省法院仍将专题讲座作为预备法官培训中一种主要的授课方式,教学方法也使用了案例教学法、专题讨论、实习等等方式,但是概念化、教条化和形式化的模式仍然没有得以改变。预备法官所接收的这种培训模式,在将来的职业生涯中就无法激励其充分发挥处理具体问题的主管能动性以及创造性地运用法律的能力。

4、管理制度制约培训效果。许多参加预备法官培训的法官认为,集中学习阶段并未实现预期的目的,培训效果不甚理想。究其原因,预备法官培训管理制度并不健全,多数法院培训管理的重点放在了学籍管理和学业成绩管理,而对于教学管理和学院日常管理制度就相对薄弱了。这些因素也会制约培训效果。

(三)法学教育面临的问题影响预备法官培训目的

有学者在预备法官的培训中,常常有这么一种感受,即不少高校毕业的法科学生由于欠缺起码的法律思维,以致即使在通过司法考试取得法律任职资格乃至任职多年后,依然无法适应审判工作的需要。该学者指出他不止一次在课堂上拿出一些较为疑难的民事案件让学员们进行分析,不少学院竟然不知从哪里入手,最后不得不仅凭自己的感觉(正义感)对案件发表意见,还有不少学院虽然也找出一些已经学过的理论知识来论证自己的观点,但常常是各抒己见,甚至相互间常常无法进行有效的交流(无怪乎不少人要质疑法学的科学性)仅有极少数学员从请求权基础的角度对案件进行有步骤的分析,但也很不规范,常常是顾此失彼,漏洞百出。①出现以上情形,高校的法学教育难辞其咎。近年来法学院校扩大招生导致入学门槛低,学生资源的急剧增涨导致合格教师资源匮乏等问题,引起社会对法学本身价值的质疑,甚至出现一种"人人可以学法律"、"人人可以教法律"的怪现象。法学教学的课堂上,教授讲授的是一些基本概念和基本制度,一个学期结束时,学生对这些基础知识也许耳熟能详,有的甚至能够倒背如流,但是,当他们遇到实际的案件时,就可能不知道从何处下手了。在笔者看来其根源就是欠缺成熟的法律思维。王泽鉴教授在《法律思维与民法实例》一书中,开篇就谈到学习法律不仅仅是要获取相关的法律知识,更重要的是培养自己的法律思维和解决争议的能力。②可见,除了法律知识的传授外,法律思维的培养也应是高校法学教育的主要内容。

二、转变预备法官培训观念

(一)培训方向的转变

根据法官职业化的要求, 预备法官培训至少有以下四个层次的内涵:一是指培训基本法律知识,主要使预备法官掌握法律基本理论,构建法律信仰和树立司法精神,掌握和认识基本的审判程序、诉讼知识和规则等;二是指培训法律条文,主要是帮助预备法官掌握实体法律,加深条文理解,增强法律适用能力;三是指培训审判技能,主要培养法官的理性思维,增强分析问题、解决问题能力,如庭审驾驭能力、辨别认证能力、论证说理能力、表达能力等;四层是培训职业精神,主要使法官从政治、经济、社会人文等高度,增进对现代司法价值和理念的认识,提升对职业内涵、职业道德、职业纪律、职业精神的理解。我国目前的预备法官培训主要体现了前两个层次的内涵,即重视法律基本知识和法律条文的培训,而审判技能和职业精神的培训则比较薄弱。符合司法实践的法官培训,必须在培训取向上提升层次,既要重视强化法律知识和法律条文培训,也要重点突出审判技能和职业精神的培训,实现从知识型培训向能力型培训、从普及性培训向专业化培训转变。司法审判是一项高度专门化和技术性的工作,不仅是简单地适用法律条文,而是要在审判中融入法官的法律思想、司法理念和审判经验,实现法的终极关怀和内在价值。一方面要具有高尚的道德情操、崇高的职业道德、强烈的人文情感、文明的司法礼仪、自觉的廉洁意识;另一方面,还要具有深厚法学理论功底、过硬的专业知识、丰厚的文化底蕴、广博的科学文化知识、良好职业思维、丰富的社会经验和审判经验。

(二)教学模式的转变

我国《法官法》规定:法官的培训,贯彻理论联系实际、按需施教、讲求实效的原则。预备法官培训作为一种专业性、技术性极强的成人培训,其在培训对象、目标以及培训内容上都应有着鲜明的特点,必须采取符合法官培训规律的教学模式。在教学模式上,可采取以下四种方法,逐步实现填鸭教学向互动式教学、经院式教学向实践式教学转变。1、提问互动式。教师与学生通过相互提问、辩论来推进教学过程,在研究讨论中互相启发、加深理解, 充分发挥学员的主观能动性,使预备法官快捷而全面掌握所教学的内容,深刻理解法律原理。同时,学员通过反馈意见的方式,使教师掌握学员的知识需求,从而改进教学内容和方法,以达到事半功倍的培训效果。2、指导性案例教学。围绕典型案例,追溯法学理论所产生的根源、价值和走向,通过分析实际个案来发掘、了解法律的基本原则、具体规定、立法精神和适用体会,在分析和解决问题中加深对法律的理解,促进知识向能力的转化。3、庭审观摩式。通过观摩庭审、庭审示范、交流切磋,以此来丰富学员审判经验,提高驾驭庭审能力,使法学理论与审判技能融会贯通。4、实践锻炼式。一是对培训学员采取集中培训,并要求学员定期回所在法院办案相结合的办法,使学以致用。另一方面,通过上下级法院之间、同一级别法院之间相互挂职锻炼的办法,实现法官业务水平的提高。

三、预备法官培训制度完善的建议

(一)准确把握预备法官培训的价值定位

我国法院一共分为四级,对于每一级的预备法官培训应当采取不同的培训方法。例如,基层法院的预备法官培训,首先是司法理念的灌输。基层法院所处的广泛的基层社会并非已然是"陌生人社会",而仍是一个费孝通意义上的乡土社会。在这里,生活的传统规则,以及"人情正义",事实上成为乡土社会平时更为常用、更容易接受的法律样式。当传统文化的某些特征还深深烙印在社会的肌理中时,以现代司法理念解决乡土社会纠纷这一理论上成立的命题在实际生活中的推演是极其缓慢的,甚至会带来打破生活和谐、纠纷解决不彻底或低效率的弊端。从这个角度而言,当前我国基层法院的最主要的功能是解决纠纷而非落实规则。因此,处于基层社会的基层法官处理案件的司法理念,应与上级法院有所区别。

(二)完善预备法官培训的具体配套制度

1、建立与预备法官培养目标相适应的培训模式。一是课程设计应具有针对性和实效性。在进行预备法官培训前应广泛征求预备法官意见,及时了解培训需求。在此基础上,合理确定培训内容和方式。二是扩大启发式互动式培训方式的比例。减少传统的课堂专题讲座方式的上课时间,启发式互动式培训则进一步予以突破,逐步形成以案例教学为主线,以专题讲座、法官论坛、案例讨论、观摩庭审等为主要形式的集讲授式、案例式、模拟式和体验式为一体的教学模式,并突出教学手段的互动式。三是模拟法庭实战演练,以此培养法官担任者的临场处置能力,促进学员独立思考,锻炼法律思维。

2、建立"以法官教法官为主,教授教法官为辅"的培训师资队伍,实习培训师资动态管理机制。在培训中主要课程的教学任务均聘请审判一线的优秀法官来承担,充分发挥基层法院办案能手在教育培训中的作用。同时,也要重视高校教授的理论水平的传授,办理案件不仅仅是对法律条文的应用,也应理解其内涵的法学理论,这样处理的案件才能更加让人信服,尤其是在民事案件中,要贯彻自愿、公平、正义等原则。根据兼职教师的工作特点,每一个培训专题均选聘三名兼职教师,以确保培训计划的顺利完成,并对兼职教师师资库实行动态管理,努力造就一支高素质、经验丰富、理论密切联系实际的预备法官培训师资队伍。

3、建立完善各种教学管理制度,提高培训质量。一是教师备课检查制度,确保授课内容具有实用性,实效性强;二是随堂听课及教学测评制度,随时掌握授课教师的教学态度和教学效果,及时发现和纠正教学中出现的相关问题;二是严格考核制度,实行惩罚制度。对集中培训学习考核和实习考核都合格的,颁发国家法官学院验证的合格证书。考核综合成绩不合格或中途退学的学员,不予颁发证书。

4、建立长效经费保障机制。提升预备法官素质、加强审判技能和司法能力、优化审判资源配置是一项长期战略任务,预备法官培训工作关涉法官职业化建设的基础,要取得培训成绩,就要确保培训的生命力,必须建立一套良好的长效经费保障运行机制。

(三)采用指导性案例教学进行预备法官培训

问题是, 法学教育应如何培养培养学生的法律思维呢? 有学者认为, 法律思维的培养离不开案例教学, 因为案例教学的实质就是通过实例演习以使学生掌握相应的案例分析方法, 进而提高学生分析问题和解决问题的能力。长期以来, 我国的法学教育过分重视法律知识的传授而忽视方法的训练, 这是造成法律思维欠缺的根源, 而案例教学则正是克服这一缺陷的手段和方式。③因此, 就法学教育而言, 案例教学的重点首先是训练学生分析案例的方法, 其次才是通过案例分析让学生进一步理解并消化相关法律知识。这就不难理解案例教学与课堂举例之间的区别:课堂举例的目的大多是为了对个别知识点进行解释说明, 以帮助学生更好地理解相关制度和理论, 但案例教学则重在培养学生的法律思维, 以帮助学生掌握分析案例的技巧和方法。

高校法学教育采用案例教学的方式来提高其法律思维,是否预备法官培训也可如此呢?但应该注意的是,法官培训和高校法学教育的目标毕竟是不一样的,因此,预备法官的培训应当区别于法学教育。预备法官在培训之初即使掌握了法律基础知识和统一的法律适用方法,法官适用法律裁决实际案件,仍然会面临不少难点,例如法官在抽象的法律适用于具体的案件时,需要对抽象的法律进行解释(狭义上的解释);甚至,在作为私法的制定法存在漏洞的情况下,还需要法官填补私法上的漏洞(广义上的解释)。为此,法官必须掌握并熟练运用法律解释的方法和法律漏洞的填补方法,以使用法律并解决个案纠纷。④此外,虽然通过立法发展法律的情况是常态,但也应该看到,无论是法官对法律进行狭义上的解释,还是对作为司法的制定法的漏洞进行补充,也都是在通过对个案的裁判,对法律的发展做出自己的贡献,尤其是那些具有典型意义的个案的裁决,对相关案件的审理将具有一定的指导意义,审理该案的法院的层级越高,其裁判的指导性就越强,对法律发展的意义也越大。我国虽然没有判例,但是指导性案例的作用在实践中也在慢慢的凸显。由于法官解释法律或填补法律漏洞都是通过个案来实现的,因此,对这些具有指导性的案例进行解读也就必然成为法官培训的重要内容。由此可见,通过案例教学,不仅有利于法官掌握法律解释方法和漏洞填补方法,而且也有利于法官熟悉相关法律的发展。

预备法官培训是将以往需要在实际工作中才能完成的从院校毕业生到法官适应过程的转变,使学员在合格完成这项培训后达到初任法官的任职标准。预备法官培训的目的是使学员能掌握审判工作所需要的各项职业要求和职业技能,因此,预备法官培训既不与一般大学法律院校法学教育相同,也有异于在职法官培训,其中心任务是教会学员初任法官应具备的各项职业技能,使之符合法官的基本职业要求。因此,预备法官培训应注重实际操作能力的教学培训方案体系,包括培训内容、教学方法、师资配备和管理考核制度,应拥有一套不同于其他相关法律培训的方案体系。另外,由于各地司法实践中差异很大,培训计划应当有所变通。

注释:

①吴光荣:《案例教学在法学教育和法官培训中的作用》,载《法律方法与法律思维》(第七辑)。

②王泽鉴:《法律思维与民法实例》,中国政法大学出版社2001年版,第1页。

③吴光荣:《案例教学在法学教育和法官培训中的作用》,载《法律方法与法律思维》(第七辑)。

④吴光荣:《案例教学在法学教育和法官培训中的作用》,载《法律方法与法律思维》(第七辑)。

法律培训目的范文第2篇

1农民工法律常识培训的意义 农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现的一支新的产业大军。 据调查,我国目前有农民工1.5~2亿,农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体。农民工群体一头连着农村,一头连着城市,对农民工群体开展法律常识培训,不仅有助于农民工树立法治观念,增强自我保护意识和在城市中的生存能力,更重要的是对促进城乡统筹发展,实现整个社会和谐稳定具有重大意义。 党和政府十分重视进城务工农民的普法教育工作,2006年《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》,明确将农民工作为普法教育的重点对象,指出“:要采取多种形式,突出加强进城务工人员的法制宣传教育,明确用工单位法制宣传教育的责任,在进城务工人员管理活动中加强法制宣传教育和法律服务。”中央的“阳光工程培训”、“农村劳动力技能就业计划”,省政府的“千万农村劳动力素质培训工程”、“职业教育六项行动计划”等农民工的培训项目中,都将法律常识列入培训内容。 据此,各级各部门对农民工的法律常识培训做了大量的工作,取得了一定的成效。但从总体看,还存在着不少的问题。 2农民工法律常识培训存在的问题 2.1培训数量 目前,浙江省有农民工约2000万人,随着城市化、工业化进程的加快,农民工数量将继续增加。但据调查,全省接受过法律常识培训的农民工仅占9.2%,存在着很大的盲区。 2.2培训内容 2.2.1重条文教育,轻法治精神塑造目前农民工法律常识培训最突出的问题是重条文、轻精神,重形而轻神。在具体培训中,孤立地宣讲具体法律条文,不注重法律理念、法律原理的普及。 2.2.2重守法教育,轻用法培养目前对农民工的法律常识培训,更多的是从社会管理角度出发,主要以管治、限制、防范为目的,培训内容多为刑事法律、治安管理条例等,强调法律的权威性、强制性和威慑力,突出法律对违法犯罪行为的制裁,要求农民工被动地遵纪守法,而对农民工这一弱势群体迫切需要的法律在正常的民事、经济交往、权益保障方面的维权属性宣讲较少。法律对于农民来说,只是一个被动的要求、消极的顺从,农民工成为法律管制的对象,法律面目变得“可憎”,致使农民工与法律之间关系的疏远,漠视法律、拒斥法律、不想了解法律。这种倾向不利于建立农民工对法律的信仰,也不符合党的十七届三中全会明确要求的“加强法制宣传教育,提高农民法律意识”的要求。 2.2.3重条文教育,轻实用性指导对农民工法律常识培训多是宣讲法律条文,介绍法律的权利和义务。而对法律诉讼、法律程序涉及很少。这使农民工在遇到法律纠纷后,不知道怎样走法律程序,往往是通过传统的向政府有关部门申诉,甚至采用暴力、自残、自杀等极端方式来谋求问题的解决。 2.3培训形式 目前对农民工的法律常识培训往往延用老一套的常规培训形式,一般以教师授课的方式进行,重法律知识教育,轻法律服务。主要是通过编发法律知识宣传资料、举办专题讲座或进行法律常识理论培训,只授各类法律概念,没有与解决农民工实际问题结合起来,法律知识教育与法律援助脱节。形式单一,枯燥乏味,缺乏多样性。 难以调动起农民工学法的积极性,效果欠佳。 2.4培训时间 目前对农民工法律常识培训,大多采取集中宣讲、集中授课,缺乏灵活机动。这种集中时间的培训方式并没考虑到农民工的实际情况,忽视了农民工劳动强度大,休息时间少这一明显的特点。 加上农民工自身文化程度较低,要接受新的法律知识要化费较多的精力,而农民工在繁重的工作之余都渴望休息。因此,这样的集中时间培训往往事倍而功半。 3提高农民工法律常识培训实效性的对策 3.1创新教育培训理念,重视法治精神塑造 要注重提高农民工法律意识,提高农民工对法律的信仰度。 虽然,一定的法律知识宣讲是必要的,法律价值观的树立和法治精神的塑造也是离不开这一前提。但不能仅仅进行法律理论知识的宣传教育,“法律的真正活力不是在于被知道,而是在于被使用”,因此法律常识培训更应以传递法治精神为终极目的。 只有让农民工明了法治社会的基本价值观念,树立法律至上的权威观念,培育其对法律的感情,建立对法律的信仰,最终形成农民工普遍依法行使权利、履行义务,依法评价自己及别人的行为,依法解决纷争、维护权利,让农民工看到法律的维权属性,体味到法律是一种不可失缺的权利维护工具,进而掌握法律这个“工具”,才能使法律常识培训变被动为主动,使农民工由“要我学”转向“我要学”,真正实现法律常识培训的价值。 3.2兼顾实体和程序,突出实用性 对农民工进行法律常识培训,宣讲相关的法律法规时,不应仅仅停留在实体权利、义务的层面,更重要的是要让农民工清楚寻求法律救助的程序。比如教会农民工如何保存证据;在法定权益遭受侵害时,通过怎样的途径和程序来寻求法律的救助,如何申请法律援助、如何申请仲裁,如何提讼,法定时效如何规定;教会农民工写简单而实用的法律文书,如各种民事合同、劳动合同、劳动争议仲裁申请、公证申请书、民事书等,提高农民工“自助”用法的能力,降低用法成本,提高农民工用法的积极性。#p#分页标题#e# 3.3依据与农民工生活的相关性,选择具体培训内容 农民工来自农村,文化素质不高,即使进城务工,也仍长期生活在较封闭的生活圈子中,接受新事物的能力相对较弱。再加上他们工作辛苦,休息时间不多,因此,不能在法律常识培训中面面俱到,要求他们像专业人员一样精通法律知识。 笔者认为,在定位培训内容时,首先应考虑农民工最需要、与农民工生产生活联系最密切的法律知识作为培训重点。这就需要有针对性对当地农民工的需求开展深入的调查,在调查的基础上,对当地农民工缺乏的法律常识,尤其对涉及农民工从农村跨入城市所遇到的实际问题的相关法律知识,进行分析梳理,在普法培训的基础上,确定培训重点。如涉及农民进城务工后,原来在农村承包的土地流转、处置的相关法律;进城务工期间可能会碰到借款、租房等日常民事中包含的法律知识;正当防卫、紧急避险知识,常见的过失、故意刑事犯罪类型及《劳动法》、《劳动合同法》、《职业病防治法》、《矿山安全法》、《安全生产法》等法律中有关国家保护劳动者权益的具体规定。 使培训内容和农民工生活紧密联系,真正符合进城务工农民实际需求,提高培训实效性。 3.4拓宽培训渠道,摸索灵活多样的培训形式 农民工学习有以下特点:一是理解力强、记忆力差。农民工的认识能力是建立在已有的实践经验和感性知识的基础上的,能很好地联想和思考问题,他们具有较强的理解能力,但对抽象反应相对迟钝,记忆力差。二是学习注意力不易长时间集中。农民工接受正规学校教育较少,对课堂学习不习惯,而且参加学习没有拿不拿得到文凭的约束,注意力容易分散,不能较长时间集中。三是农民工工作负担重,学习时间少,而且不同用工单位、不同工种的农民工作息制度不统一,学习时间不易集中安排。 农民工的这些学习特点决定了对他们开展法律常识培训不能采用单一集中讲课、枯燥地宣讲法律条文、讲大道理的形式,这不但培训时间很难安排,而且不能调动农民工的学习积极,反而会引起他们厌烦、反感心理,对培训的实效造成负面影响。笔者认为,要提高农民工法律常识培训的实效性,必须有针对性地摸索因地制宜、灵活多样的培训形式,做到课堂教育和课外教育相结合、法律学习和文化娱乐相结合、法律服务和普及法律常识相结合。 3.4.1集中培训这种常规的培训方式,具有信息量大,导向性强等优势,在条件许可的情况下,可适当安排农民工集中培训,但应结合农民工特点,注意以下几点:(1)时间地点安排要灵活,要符合农民工工作实际。 为农民工安排集中学习的时间,应尽可能利用夜间和雨天,学习地点尽可能安排在工地、车间工休场所,以方便农民工参加学习。(2)法律常识培训教学中,讲课者应放下教育者架子,应当热心、平等、务实地和农民工交流,重视他们提出的问题,保护和激励他们的学习兴趣,集中他们的注意力,营造良好学习的氛围。(3)要把握直观易懂的原则,通过具体案例的分析介绍,由浅入深,逐步讲清法律原理、法律知识。在具体教学中要重视运用直观的教学手段,如利用幻灯、动画、电视、录像等。在授课时,力求把繁杂的问题分解简化,难懂的理论通俗易懂化,尽量用农民工习惯的语言,让农民工听得懂,并产生兴趣,获得预期的培训效果。 3.4.2多渠道、多形式、多层次的立体式培训要充分利用农民工周围的广播、电视、报刊、网络等文化娱乐媒体,以专栏、热线、特别节目等多种形式向农民工介绍法律知识,以农民工喜闻乐见的形式潜移默化地对农民工群体进行法律常识教育,把普法和其他文化娱乐活动结合起来,寓教于乐,以收到良好的效果。 3.4.3结合涉法事项、法律咨询、法律援助培训农民工在需要办理涉法事项或遇到需要法律咨询、法律服务、求助法律帮助时,对法律知识的学习最有主动性,因为他们会根据自己的要求,主动寻求所需的法律,并使自己的行为符合法律规定。法律常识培训工作者要抓住这种时机,以此为契机,有意识地组织农民工开展法律知识和法律意识的教育,以真切性和情境性来培训农民工,增强农民工的法律意识,这种培训往往能收到很好的效果。

法律培训目的范文第3篇

同志们:

前一段时间,县法制办在在座各单位的配合下,为此次培训考试做了大量的筹备工作。目前,已按照省市法制部门要求,完成了申领行政执法证件的各项前期准备工作。今天,按照市政府法制办的统一安排,我县申领行政执法证件培训就正式开班了。刚才志文讲了,此次培训,市政府法制办王立平副主任专门应邀出席今天的开班仪式;__大学法学院的彭云业、何建华两位教授将先后在今天下午和明天上午为大家授课。这足以说明各级对我们法制工作的高度重视。为此,希望大家紧紧抓住此次难得的培训机会,认真听、认真记、认真学,努力通过此次培训,进一步强化依法行政意识,提高行政执法水平,为我们今后更好地开展行政执法工作奠定一个坚实的基础。下面,我就此次培训,重点讲三点意见。

一、充分认识举办这次培训班的重要意义,切实增强培训学习的自觉性和责任感

同志们,推进依法行政,建设法治政府,主体是各级行政机关。行政机关的行政执法人员是行政执法和依法行政最基本的主力军,是一切行政活动的最终实施者。而行政执法证件是行政执法人员依法执法的身份证明,是坚持持证上岗、亮证执法制度的必然要求。只有经过培训并经考核合格的人员方可取得行政执法证件。

过去,我们一些执法部门开展工作,长期习惯于主要依靠行政手段去执行,依靠行政命令去推动。但是,在新的历史时期,特别是近几年来,随着法制进程的不断推进,随着法律法规的不断完善,随着广大老百姓法律意识的不断增强,很多工作仅仅依靠行政手段、行政命令是无法正常开展和有序推进的,必须尊重法律法规、严格程序办事,我们的工作才可能得到有效推进。特别是现在老百姓的法律意识、维权意识在不断增强,我们的行政执法工作稍有不慎、稍有纰(pī)露、稍有疏忽,老百姓就会抓住不放,不是上访告状,就是行政复议。拿行政复议来讲,仅今年1-8月,县政府法制办就受理各类行政复议案件5件,而以前每年只有一两件,有的年份甚至一年也受理不了一件。行政复议案件的增加,一方面说明现在老百姓的法律意识确实增强了,另一方面也说明我们在行政执法工作中,可能还存在一些差距与不足,让老百姓抓住了把柄,所以人家才来行政复议。

可以说,现在的这种工作环境、工作形势,倒逼着我们每位工作人员特别是行政执法人员,必须加强学习,主动适应从“人治”到“法治”的思想转换;必须更新观念,进一步提高依法行政的法制意识。否则,我们的工作就会越来越被动,越来越难以有效开展。这次培训,既是大家取得执法资格,顺利开展执法工作的必经途径,更是提升执法水平、增强法律素质、提高办案质量的客观需要。因此,大家一定要认真对待,珍惜机会,以高度的责任感和自觉性,圆满完成此次培训任务。

二、遵守纪律,认真学习,切实提高行政执法的基本素质

同志们,当今世界知识发展日新月异,“十年寒窗、受用终身”已成为过去,“终身学习”、“建立学习型社会”是大势所趋。作为行政执法人员,我们更应积极适应这一趋势,切实把加强学习、提高素质作为经常性任务,长抓不懈。同时,随着社会主义市场经济体制的初步建立,我们的政府职能发生较大变化,这对我们每一位行政执法人员,无论是在知识水平方面,还是在业务能力,都提出了新的更高的要求。一支高素质的行政执法队伍,必须在执法业务上精益求精,不仅要熟练掌握本部门的法律、法规和规章,对违法行为的适用法律依据以及一般管理方法,也要做到了如指掌,运用自如,而且还应熟练掌握公共法律知识和相关法律法规,努力提高运用法律法规解决实际问题的能力与水平。

因此,大家一定要利用好此次集中培训机会,认真学习好授课内容,认真学习好各项法律法规和有关业务知识,为今后开展行政执法工作奠定扎实的理论基础。培训结束后,根据省、市法制部门的统一安排,明天下午还要组织大家进行考试,只有考试成绩合格的,才能领取到省政府法制办统一颁发《行政执法证》。只有领了行政执法证件,才有权在我县范围内从事行政执法活动。

希望大家在今天下午和明天上午的集中培训中,一定要静下心来,好好听讲,特别要严格遵守会场纪律,不要在会场抽烟、喧哗、随意走动,更不要迟到、早退。这不仅是我们个人素质的一种体现,也是我们对授课专家的一种尊重,更是我们对自己负责的一种表现。

三、持证上岗,亮证执法,努力开创我县行政执法工作新局面

前面我讲了,随着法律法规的不断健全完善,随着人民群众法律意识的越来越强,对执法人员的工作要求也越来越高。过去我们在行政执法活动中重证据、重结果,今后,要更加注重执法程序和执法文书的规范化,在执法实践中必须规范和正确履行持证上岗、亮证执法制度,不折不扣地执行法定程序,增强行政执法的透明度。行政执法中不出示《行政执法证》,属于程序违法,公民、法人或其他组织有权拒绝,并有权向县级以上人民政府法制机构投诉,也可以向人民法院。在这里强调一点,没有行政执法证件而从事行政执法活动的,不管你做的对不对,只要执法,就是违法;只要老百姓一告你,你就败诉。县政府法制部门在今后的行政复议、行政执法监督等工作中,一定要把住一点,对于不出示《行政执法证》作出的具体行政行为,要坚决予以撤销和纠正。

当然,我们培训不是目的,拿上执法证也不是最终目的,而最终的目的是要让大家把学到的东西运用到执法工作实践中,努力做到亮证执法,依法执法,规范执法,高效执法,努力运用法治思维、法律手段来解决好我们工作中存在的一些实际问题,为全县经济社会持续发展营造宽松、健康的法制环境。希望大家不要把参加培训、通过考试、领取证件作为目的,而应把此次培训作为一个良好的起点和开端,在今后的工作中,更多地利用业余时间来加强法律知识的学习,在执法实践中边学边干,边干边学,努力增长工作才干,提高执法水平,为__的转型跨越贡献自己的力量。

法律培训目的范文第4篇

【关键词】行政执法人员依法行政

党的十七大报告把法治政府建设取得新成效,政府提供基本公共服务能力显著增强作为全面建设小康社会奋斗目标,并从深入贯彻落实科学发展观,坚定不移发展社会主义民主政治,加快推进以改善民生为重点的社会建设,促进国民经济又好又快发展的战略高度,对我们各级政府在新时期新阶段全面推进依法行政、建设法治政府提出了更高要求。因此,深刻领会和充分认识推进依法行政的重大意义,对我们行政执法人员显得尤为重要。

一、依法行政的重要意义

(一)依法行政是依法执政的基础。所谓依法执政,概括起来,就是通过法定程序使党的主张变成国家意志,变成人人都必须遵循的行为准则,同时,通过各项制度的实施,使党的路线方针政策得以全面贯彻落实。而各级政府是我国行政体系中的组成部分,具体承担着政治、经济、文化、社会等各方面的管理职责,直接面对各种利益关系和社会矛盾。各级政府能否维护人民群众的根本利益,直接影响着党在人民群众中的形象和威信。当前,政府及各部门的工作必须由长期依靠行政手段、行政命令领导社会、经济、文化事业,向依靠法制进行管理的转变,也就是从“人治”到“法治”的转变,更新观念,正确处理好行政权力与公民权利的关系,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护,党和政府才能得到广大人民群众的信任、拥护,才能更好地巩固党的执政基础。

(二)依法行政是加强政府自身建设的有效途径。依法行政是保证行政管理为人民服务的目标。人民授权行政机关行使行政权力,最终目的就是要通过行政管理,为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律,表达意志,行政机关依法行政就是杜绝权力滥用、防止效能低下,在法律规定的范围内决策,依照法律规定执法,以保证行政管理符合国家和人民的要求。同时,按法律规定的程序办事,遵守法定的操作规则,将大大提高行政效率。更好地维护市场主体和群众利益,建设服务型政府。推进依法行政,有利于促进各级政府进一步提高管理水平,加强自身建设,增强执行力和公信力;有利于进一步转变职能,增强社会管理和公共服务的能力;从而更好地推进政府各项工作的顺利开展。

(三)依法行政是维护人民群众根本利益的要求。现代世界各国,行政机关大都是国家机关中权力最大,管理范围最广,人员最多,而且灵活性最高的机关。其管理的好坏,与公民、社会的利益密切相关。因此,对行政管理加强监督,法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序,使行政符合法治的要求,防范和惩罚行政违法,避免行政不当。我国的绝大多数法律、法规都由行政机关来执行,各级政府及行政执法人员能否严格依法行政,直接关系到人民群众的切身利益。大力推进依法行政,有利于从制度上规范行政权力与公民权利的关系,保障人民群众有序参与政府管理,监督行政机关依法办事,保证来自人民的权力真正为人民服务,确保各项制度得到良好施行,从而更好地实现、维护和发展好人民群众的根本利益。

(四)依法行政能保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性,这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一,才能有公平和公正。否则,在相同条件下不同对待,不同条件却相同对待,这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件,朝令夕改,“政策多变”,必将使人民群众的活动无所适从,大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制过程中,管理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性,也只有依靠依法行政。

二、行政执法人员培训存在的问题

目前我们的行政执法部门最突出的问题就是没有专业化的执法队伍,特别是缺乏专业法律人才。执法人员法律意识不强,其依法办事的能力就必然差,总体素质就低。基于此点在全面推进依法行政,建设法制政府,规范行政执法行为的过程中,各级行政执法部门花费了相当大的力气进行执法培训,希望通过培训解决突出存在的普遍性问题;结果是,不依法决策,不依法行政,不依法执法,不依法办事,不接受监督的情况还依然存在。例如,这次笔者所在市的行政执法部门细化自由裁量权时各单位报送主管实施的法律法规时,有很多部门,存在多报、少报、错报的问题,有的甚至不知道自己具体主管实施的法律法规有哪些。当然,存在这些问题的原因多种多样行政执法人员培训质量不高就是其中的原因之一。目前,行政执法人员学习培训主要存在以下问题:

(一)没有一个行政执法人员培训制度。以笔者所在市为例,行政执法人员学习培训与考核使用还没有紧密联系起来,不能充分调动行政执法人员努力学习、钻研业务、自强素质的积极性。各级行政执法机关自行开展的培训内容多为单项培训,即以某一项专业法律、有关法规、规章为内容的培训。培训仅从本部门及岗位行政执法所必须掌握的有关专业法律知识进行培训。培训没有涉及综合法律知识培训,受训人员没能掌握比较系统的法律、法规、规章知识。行政执法人员的培训时间短,课程少,各级行政执法机关自行开展培训没有实行考核,培训结束后,培训工作也就结束了或者是进行开卷考试,忽视了本来应该重视的培训考试。这种培训,花了时间、精力、财力。但是,使得参加培训的人可以认真学习,也可以不需要认真学习,培训工作根本达不到预期的目的。

(二)缺乏教育培训的师资力量及经费。目前,由政府法制部门举办的行政执法人员培训,大都由法制办的人员担任。而法制人员的综合素质参差不齐,难以胜任培训工作。另外法制综合性培训所需经费,没有列入财政年初预算。法制综合性培训因没有经费无法开展。法制综合培训即是指以比较系统的法律、法规、规章为内容的培训。法制综合培训的内容,包括对各类行政执法人员普遍适用的有关规范行政执法、促进依法行政方面的综合法律知识。以笔者所在单位为例,在编人员仅有4人从事培训工作,课程只能局限在行政复议,行政监督,行政处罚等基本行政法律常识,法制综合培训没有正常开展。目前,全市法制综合培训仅为市法制办每年举行的行政执法人员资格考试培训。这种培训的目的仅为应付资格考试考试而开展的培训,培训时间短,培训面不广,没有真正达到培训的效果。根本起不到真正的培训效果。至于所辖县(市)区的情况还要更糟。

(三)行政执法人员对学习培训工作的重要性认识不足。有的行政执法人员认为只要能够完成执法任务,学习培训工作可有可无。有的领导认为作为一名行政执法人员,只要取得行政执法资格证就行了,一证到手管到退休,不需要再继续学习培训。 相当一部分行政执法人员有满足现状不思进取怕吃苦的思想。比如,笔者所在市每年组织的行政执法人员资格考试,从开卷考试转变为闭卷考试后,一些行政执法人员抱有很大的怨言,原因无外乎考试太难,没时间看书学习。因而,托关系,找人情,甚至找到领导说情过关,这反映了我们一部分行政执法人员对待学习培训的态度。

这些问题直接造成基层行政执法人员的素质低下,很难想象这样的执法人员构成的执法队伍如何去依法行政,如何去执政为民,如何在建设法制政府中体现一个行政执法人员应有的作用。

三、完善行政执法人员培训制度

(一)提高对行政执法人员学习培训重要性的认识。树立执法为民的思想,确保行政执法公平、公正、公开。我们的执法行为是国家法律赋予的权力,是代表政府行使行政权力的具体活动,这就要求我们执法人员要具有较高的政治素质,牢固树立行政执法就是为人民服务的思想。对此,我们要求执法人员要学法、懂法,然后文明地、人性化地去执法。在社会民主度越来越高的今天,群众对我们文明执法的要求也越来越高,我们必须增强服务意识,克服特权意识,牢记我们的执法是维护公共秩序的执法,是为广大社会公众的利益服务的执法,切实为民执好政、掌好权。

(二)建立由各级政府法制办负责的行政执法人员法制综合培训的制度,确保培训工作的规范化。各级政府法制办除抓好每年的行政执法人员资格考试工作外,还应进一步抓好综合法律知识的培训工作。每年对所有行政执法人员进行法制综合培训的轮训。要针对一些行政执法部门综合法律知识培训存在盲点和遗漏等问题,开展综合性执法培训。由政府有关部门负责实施的单项培训,要制定本部门(包括所属行政执法单位)专业法律培训方案,报政府法制办同意后,与政府法制办联合开展。

(三)建立行政执法人员学习培训考核结果的用人制度。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定了市县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训,培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。因此,必须建立行政执法人员学习培训考核结果的用人制度,由法制办负责行政执法人员学习培训考核工作,考核成绩由法制办组织的综合培训考试结果、部门组织的单项培训考试结果为依据。法制办出具考试结果作为行政执法人员任职晋升的依据之一。没经过行政执法培训的一律不得任用晋升,与个人的进步挂钩。

(四)建立行政执法人员培训师资队伍。由于我们培训对象的特殊性,即我们的培训对象多是具有一定行政执法经验的人员,我们的教育培训要达到多层次、多渠道的目的,这就要求我们的师资队伍必须由既有丰富的理论知识又要有丰富的实践经验的人员担任。因此,必须建立一支行政执法人员培训师资队伍,人员可由政府法制部门的负责人、公安、司法、检察、法院法律业务骨干及学校的法律专家等人员组成,以确保培训的质量。 建立行政执法人员综合性培训经费保障机制,确保培训工作的顺利开展。各级政府行政执法人员的综合性培训所需经费,由财政列入年初预算,实行专款专用。

(五)认真组织培训后的考试制度。行政执法培训的着眼点和落脚点都是参训的学员,只有他们扎实的掌握了培训的内容,才能达到培训目的。只有认真组织闭卷考试才能促进参训人员真正的认真学习,才能培养严谨的作风,才能使培训组织者掌握培训的真实情况,确保培训应当取得效果。依法行政是建设法制政府的重中之重,所以对待行政执法人员就应当像大学考试一样重视,否则只能是走过场。

法律培训目的范文第5篇

[关键词]公务员;伦理培训;人事管理

[中图分类号]D035.2 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)04-0140-05

基金项目:国家社科基金项目“我国公务员公共伦理胜任力提升机制研究”(编号:14BGL081)

自二战以来,随着政治与行政“二分法”的式微,公务员在其行政过程中具有自由裁量权开始获得人们的普遍认同[1],因而伦理培训被认为是公务员教育的一个重要部分。为了对公务员的自由裁量权进行有效的控制,使其做出负责任的行为,学者弗里德里奇和芬纳分别提出了内部控制[2]和外部控制[3]两种方法与途径,前者强调对行政人员进行辅导、教育、培训以及职业社会化,使其行为源于一系列内化了的价值观、信仰和态度,而不是源于外部具有强制性的规则和程序;后者强调只有法律和制度控制被用在行政管理中才能产生出负责任的行为,因为公共行政人员要处理的仅是功能理性(实现既定目的手段的理性运用)并把实体理性(目的本身的评价)留给政治家去处理。[4]美国公务员在职伦理培训模式正是建立在这两种控制方法与途径的理论基础上,在美国联邦政府、州政府、地方政府以及专业等层面对美国公务员进行了在职伦理培训的实践探索。

一、美国公务员四种在职伦理培训模式

美国学者阿普里尔,哈耶卡根据美国公务员在职伦理培训的内涵和特点把美国公务员在职伦理培训模式区分这四种典型模式:合规伦理培训模式、诚信伦理培训模式、融合伦理培训模式和集成伦理培训模式。[5]

(一)公务员合规伦理培训模式

公务员合规伦理培训模式是由卡罗尔,刘易斯首先提出。这种公务员在职伦理培训的中心在于个人。合法性是其主要特征,强调公务员要遵守法律条令和规则而不应该做什么,以遵守法律上正确的行为作为其预期的培训结果。它依赖于外在的、消极的、被动的和法令的强制,而不是内在的信仰、价值和态度。正如刘易斯解释说:“主要是一种规范性的、强制性的、惩罚性的、甚至胁迫性的途径,这种伦理方法旨在促进对最低标准和法律禁止的服从。它是通过控制在可接受的风险程度而不是纯度完美无缺的工作而得以强迫。”[6]培训的主要内容是伦理法律和机构的准则与规则方面的知识,并帮助公务员增进对道德法规具体应用于角色的了解以及他们将如何受到影响。占主导地位的学习方式是以教师为中心的教学法,在大多数情况下,训练有素的专家通常是法学家,通过他们把法律知识传授给参与者。虽然老师讲授的方法可以多种多样,但是规则遵从是这种伦理培训模式的主要内涵和特点。

(二)公务员诚信伦理培训模式

诚信伦理培训模式也是由卡罗尔・刘易斯首先提出。这种公务员在职伦理培训的中心也在于个人。但它的主要特征是规范性的或倾向围绕着基于某种道德理想主义的道德标准。诚信伦理培训模式企图引起对公共服务精神、伦理标准和价值观的注意以及创造一种道德推理过程以便激发模范行动或道德操守,道德推理过程的发展和精神态度与道德素质的结合优先于灌输具体的标准和规范的行为。其重点在于促进以自我责任感和道德自律为重要组成部分的道德品格。它依赖于内部的、积极的、主动的和自愿的努力,而不是外部的处罚、控制或诱因。首先,诚信伦理培训模式的课程着眼于构成这一领域的规范性基础的某种精神和伦理标准,由罗尔所提倡的政体价值,[7]由斯蒂福斯、金和博客斯所提倡的公民身份,[8]由弗雷德里克森所提倡的社会公平[9]或由美国公共行政学会(ASPA)这一专业学会所制定的原则[10]构成了其伦理标准。其次,鼓励一种道德推理方法,从而形成分析和批判性思考伦理问题的过程,而不是像合规伦理培训模式那样把重点放在行为标准的灌输和道德行为的培养上。第三,通过思考道德模范的生活和他们所拥有的品质来探索公务员应该具有的美德。最后,要学习如何应用于道德决策过程以便解决公共工作场所中的道德问题。培训的预期结果是帮助公共管理者发展自己以道德上正确而不是法律上正确的方式进行行为的伦理自主性。为了做到这一点,伦理决策的伦理标准和过程成为培训内容的主体。讲授的老师更多倾向于创造这样的一个教育过程,使参加者有机会变得对伦理规范和价值观敏锐,并发展在公共服务实践中的应用那些伦理标准的反射性能力。

(三)公务员融合伦理培训模式

为了应对对合规伦理和诚信伦理的批评,刘易斯提倡把合规模式和诚信模式两者结合成第三种模式即公务员融合伦理培训模式――对正式的法律标准的遵守和转化为个人道德责任的道德判断力的培养。融合伦理培训模式试图强调公共行政人员个人既遵循法律义努力采取人们认为是道德上正当的行动的必要性。因此,公务员融合伦理培训模式就典型地体现了既遵守法律又遵守规范的两者倾向。这样的伦理培训模式将两种课程领域结合在一起:(1)公务员要履行客观责任,必需了解法律条令或规范和最低标准以及这样的伦理法律将如何适用于在实践中。(2)确定公务员伦理标准和价值观,例如,体现在民主精神或职业伦理守则中的那些伦理标准和价值观,老师传授有助于公务员运用这些原则以提高他们的道德操守的道德推理过程,并使用道德典范作为鼓励实践公共服务美德的榜样。以教师为中心和以学生为中心的技术都可用于实现这些目标。

(四)公务员集成伦理培训模式

公务员集成伦理培训模式针对的是前三种模式被批评只在公共管理中的“个人”层面的一种回应,公务员“组织”对伦理行为的重要影响很大程度上被前三种模式所忽视。集成伦理培训模式批评对个人职业伦理微观上的强调,并坚持认为正确的职业伦理分析单元是组织或者至少是组织内影响行为至关重要的因素。如果公务员伦理培训只针对的是“个人”行政人员,那它不可能有效。如果公共管理者的工作场所不支持或者更糟糕而阻碍合乎道德的行为,我们就根本不可能够期待他们怎样合乎道德。因此,集成伦理培训模式改变了分析重点,改为强调组织与个人之间关系是维持负责任行为必不可少的,把伦理培训中最常集中的主要分析单元――个人行政人员――转移到个人行使职能的组织背景上来、集成伦理培训模式虽然把法律义务纳入培训计划,但更多的重点放在组织结构和气候都支持个人以可靠的法律和道德为基础而行动这样的组织背景的规范性发展上。集成伦理培训模式主张不道德行为的主要先决条件是情境,工作在不良组织气候中的训练有素的人是不可能产生道德操守[11]。因此,分析层次必须包括组织和个人的两个方面。特里・库珀为集成伦理培训模式提出了最终范例。他坚持认为伦理培训必须同时考虑到四个要素:个人的伦理素质、组织结构、组织文化和社会期望。[12]总之,集成伦理培训模式认为只有既专注于组织的正式和非正式的方面,又促进发展对个人的外部和内部控制的伦理培训,才能产生任何实质性的效果。集成伦理培训模式主要采用的学习方法是以学生为中心的教学法。

二、美国公务员伦理培训模式的做法

美国公务员四种在职伦理培训模式在美国联邦政府、州政府、地方政府以及专业协会等四个层向进行了具体实施,起得了明显的效果。

(一)联邦政府层面

独立的实施机构是基于1978年的《政府伦理法》而设立的政府伦理办公室(OGE)。OGE的使命是为政府雇员树立高尚的伦理标准并增强公众对政府业务被公正诚信地进行的信心。具体而言,OGF负责在行政部门内部行使领导权以防止发生在政府雇员身上的利益冲突和解决确实发生了的冲突利益。OGE内部下设有四个部门:法律总顾问和法律政策办公室(OGCLP)、机构计划办公室(OAP)、信息资源管理办公室(OIRM)和行政办公室(OA)。法律总顾问和法律政策办公室(OGCLP)为雇员建立并维持一个统一的政府伦理法律框架,为行政机构制定伦理政策和为利益冲突法律和其他伦理法规提出修改建议。机构计划办公室(OAP)下辖三个部门:计划审查部、财务披露部和教育与计划服务部,主要负责监控以及向执行机构提供伦理培训和教育材料。计划审查部对机构伦理计划进行现场审查以确定该机构是否有适当的计划,财务披露部管理1000名总统直接任命人员和125名指定机构伦理官(DAEO)的报告系统以确保符合公开和保密的财务信息披露政策,教育与计划服务部向执行机构提供支持服务:开发教育材料,管理伦理培训课程,向机构提出建议,举办政府伦理年会,出版《政府道德快讯》,维护伦理信息中心以及其他职责。每个联邦机构需要选择单个雇员作为机构指定伦理官(DAEO),负责确保机构伦理计划是在OGE监督下被设计和实施的。DAEO负责将报告发送到计划审查部进行计划评估。DAEO确保在60天内对任何不足之处进行修正。联邦政府的政策要求行政部门雇员每年最少进行一个小时的伦理培训。

联邦政府层面的伦理培训课程一般遵循的是合规伦理培训模式。每一场伦理课是三个半小时之久并且是由来自OCE的管理分析师和律师进行团队教学。学习方法结合使用了讲座、录像带、幻灯片、案例分析和互动视频游戏。课堂内容侧重于究竟什么样的伦理法规适时有效并因此变革以满足法律上修改的需要。课堂教学成员主要是由机构指定伦理官(DAEO)、监察长办公室的工作人员和美国律师组成。通过信息资源部和伦理资源图书馆可以获取伦理培训材料,其中包括视频、宣传单、小册子、手册、讨论大纲和基于计算机的培训模块。其内容包括了7种伦理培训科目,另外还包括有当前伦理法规、行政命令和其他法律材料。

(二)州政府层面

根据政府伦理法规理事会(COGEL),所有州都已成立了伦理委员会来处理如下问题:政治活动与选举的行为、政治运动的公共资金筹措、竞选捐款的披露和监管、公共官员和雇员的行为标准、公开任命和公职候选人的个人财务披露、说客的登记、游说活动的监管和披露以及公共会议和记录的公开。在州政府层面,在职伦理培训也是压倒性地以合规伦理培训模式为导向的,偶尔尝试其他三种模式的伦理培训。例如,华盛顿州的伦理培训内容就是学习本州的伦理法律,其中包括:向其他雇员教导伦理法律,教授技巧以帮助雇员解决日常的伦理困境,帮助他人以作出最好的伦理决策,告诉同事如何最好地把伦理整合到工作场所中去,告知伦理是如何好地改善客户服务和成为公共部门机构的一种宝贵资源。

(三)地方政府层面

如伯班克、芝加哥、休斯敦、纽约、洛杉矶、西雅图、旧金山、圣何塞、华盛顿哥伦比亚特区这样大城市甚至一些如加州的丘拉维斯塔这样的小城市都已经成立了自己的伦理委员会。这些委员会工作的大部分是向咨询伦理法规的市政官员和员工提供教育、培训和咨询意见。这些伦理委员积极争取市民在自主、执法权力和足够的资金方面对他们的支持。美国地方政府更愿意尝试不同类型的伦理培训。

(四)专业协会层面

典型的例子就是作为美国公共服务伦理培训最前沿的专业团体的国际城市管理协会(ICMA)已根据不同的接受力进行了所有四种公务员在职伦理培训。国际城市管理协会(ICMA)在界定专业的伦理要素方面发挥了积极作用。特兰特(1988)指出,1924年国际城市管理协会(ICMA)就公布了其最初的伦理准则。[13]汉考克(1992)指出,ICMA伦理准则一直是最成功被采用的伦理准则之一,因为管理者受审于同行人。[14]国际城市管理协会(ICMA)还开发出了一种基于伦理准则之上的“自救”式伦理方法。这种成套伦理培训材料包括一本被称为《伦理因素》[15]的领导者指南,附带一本文字资料《伦理洞察力、伦理行动》[16]和其最新的读本《伦理前缘》。[17]为了促进城市管理者的负责任行为,该计划提供三套独立的课程可用来培训新员工、主管、中层管理人员、高层管理人员以及行政长官。课程内容包括:伦理取向、个人伦理和工作场所中的伦理管理。研讨会期可以进行半天或全天。学习方法包括练习、案例分析,讨论问题和讲义。

三、美国公务员在职伦理培训模式的启示

通过以上分析,我们可以看出,美国公务员在职伦理培训在以下方面,值得我们很好地借鉴和学习。

第一,培训理念上,坚持外部控制和内部控制、他律与自律的结合

行政自由裁量权的客观存在和必然要求是进行公务员在职伦理培训的前提和基础。对行政自由裁量权进行内部控制和外部控制以实现自律与他律相结合应该成为对我国公务员进行在职伦理培训的理论基础,也应该成为我国学界和实际从业者的理论共识。美国公务员在职伦理培训四种模式的发展演变就体现了这种内部控制和外部控制、自律与他律相结合的伦理共识。

第二,培训内容上,从“最低”标准到“崇高”理想,从专注“个人”素质到“组织”变革,形成完整体系

“无法律就无行政”,公务员必须依法行政。法律是道德的底线,遵从法律规范,不做法律禁止做的事情就是公务员的道德“底线”,即“最低”要求。因此,我国公务员在职伦理培训首先就是要教授公务员相关法律知识和相关行为规范,了解相关法律和相关行为规范所禁止他们做的行为。这也体现了合规伦理培训模式所要求的内容。但对公务员来说,光有“底线”伦理即“最低”要求是远远不够的。它易于阻碍公务员做出超越“最低”标准的行为。法律上“合法”的可能在道德是“错”的。因此,公务员的在职伦理培训既要有“最低”要求的“底线”伦理,更要有崇高道德理想和实现崇高道德理想所需要的道德知识、技巧及其践行能力。崇高道德理想体现为道德主体所追求的价值、信仰和态度,体现为道德主体的“终极伦理标准”。实现崇高道德理想所需要的道德知识、技巧及其践行能力体现为道德主体的道德实践能力,体现为道德主体对“终极伦理标准”的运用能力,体现为道德主体在面临伦理“两难”(“做了你要下地狱,不做你也要下地狱”)时,能够结合当时情景,做出恰当的、符合“终极伦理标准”的伦理决策并贯彻执行的能力。从道德“最低”标准开始到道德“崇高”理想结束的内容也符合公务员个人道德从“他律”到“自律”的发展规律。根据科尔伯格关于个人道德成熟水平理论,[18]当个人的道德水平处在“后习俗层次”这一最高水平,个人才开始形成了道德“自律”,才能够根据自我心理认同的、具有普遍认同的道德原则(如诚实原则)而行动,这样公务员道德行为才具有稳定性、持久性和必然性。由于受传统“圣人”道德教育的影响,我国特别强调公务员伦理培训内容“先进性”,因此,在公务员实践的伦理培训中,很少从公务员的“最低”标准出发,从他们的“日常工作标准”出发,甚至从公务员伦理培训的“课堂纪律”出发,往往先从“崇高道德理想”开始,也从“崇高道德理想”结束,内容始终是最高层次的、抽象的“终极伦理标准”,从而容易使培训内容“虚化”而难以把握。“一屋不扫,何以扫天下”。很显然,如果一个公务员连“最低”道德要求都无法做到,怎能期望他去追求“崇高道德理想”呢?具有外在强制性的“他律”(“最低”要求)他都无法做到,怎能期望他去追求具有内在“自律”(“崇高道德理想”)呢?同时,在对公务员进行“崇高道德理想”的教育和培训时,很少接“地气”即联系公务员在日常实际工作中遇到伦理“两难”,因而很少向公务员传授处理伦理“两难”所需要的道德知识、技巧及其践行能力,因而广大公务员往往觉得伦理培训高不可攀、不可捉摸、无法操作,传授的道德知识也不切实际,对具体的社会生活没有实际的指导意义。

此外,坚持公务员伦理培训合规伦理培训内容与诚信伦理培训内容相结合的前提下,还要把专注“个人”的与专注“组织”的伦理培训内容相结合起来。根据特里・库珀的观点,影响公务员做出负责任的行为既不能忽视个人道德品质对其的影响,更不能忽视组织制度和组织文化对其的影响,组织制度和组织文化会对公务员个人道德行为产生重大影响,或支持或阻碍公务员个人道德行为的产生。所以,在职伦理培训需要向公务员传授有关组织发展和组织变革的知识和技能,以便把行政伦理集成到行政组织制度和行政文化中,从而使组织支持而不是阻碍公务员个人道德行为的产生。否则“不道德”的组织和“不道德”的上级就会使公务员个人失去伦理自主性,严重阻碍公务员个人做出合符道德的行为,这方面的内容对担任领导干部的公务员尤为重要,我国公务员伦理培训在这方面的内容几乎是完全缺失的,因而特别需要补充、强化和完善。

第三,培训机制上,各级党校(行政学院)、相关高校和各相关专业协会既分工又合作,形成多种培训机构之间的协同合作网络体系

上至党中央、国务院各部委,下至地方党委、政府各级部门可以利用其行政等级权威优势,对各级公务员进行以党政法规为中心,以依法行政、不做法规禁止的行为为目的合规伦理培训,以保证公务员的行政行为符合“最低”伦理要求。此外,这些机构还可以主导向各级公务员传授有关组织发展和组织变革的知识和技能,以便把对公务员的伦理要求集成到各级行政组织制度中,从而使组织支持而不是阻碍各级公务员个人道德行为的产生。上至党中央、中央党校(国家行政学院),下至地方党委、地方各级党校(行政学院)可以对各级公务员进行以党和国家的政治理想、社会主义核心价值观为中心的伦理培训,同时传授实现这些“崇高道德理想”所需要的道德知识、技巧及其践行能力。相关高校可以利用其学术研究的优势,对各级公务员进行以行政伦理价值、伦理规范为中心、以行政美德培养为目的伦理培训。各相关专业协会可以利用其专业知识和技能的优势,对相关公务员进行以行政专业价值、专业标准为中心,以职业操守培养为目的伦理培训。最后,所有这些培训机构都应该既相互分工又相互合作,从而形成从上到下、从国家到社会的相互协同的、具有中国特色的公务员伦理培训网络体系。

第四,培训方法上,以教师为中心的教学法和以学生为中心的教学法相结合,各得其所

法律培训目的范文第6篇

一、当前宣传教育培训工作存在的几个问题

(一)对国土资源宣传教育培训工作的思想认识不足。

当前,许多地方领导对国土资源法律知识宣传教育培训活动工作思想认识不足,认为宣传教育培训活动工作是一项软任务,搞得好坏无关紧要,少数国土资源管理部门领导认为宣教工作投入大,见效慢,抓与不抓差距不大,还有的热衷于轰轰烈烈造声势,总是应付一下就算完事,认为只要进行过宣传,发放过资料,讲过课就完成了任务,没有真正去考虑这项工作到底使干部群众法律意识提高了多少,干部群众需要什么样的法律宣传等实际问题,导致了宣传教育培训活动工作流于形式。

(二)国土资源宣传教育培训工作形式单一。

几年来,我们在教育培训上大多采用“灌输式”教学,致使学习的同志始终处于被动状态,不能有效激发学习的积极性,削弱了教育培训工作的吸引力,影响效果。教学者之间缺少必要的交流、讨论,不能达到良好效果的目的,不利于各级领导干部更好的掌握国土资源法律法规基本内容。

(三)国土资源宣传教育培训工作缺乏专业队伍。

基层国土资源部门缺乏专门的宣教机构,在宣传教育培训工作中主要采取国土资源部门干部职工自行组织的讲授人员,参与宣讲的干部宣讲经验不够丰富,整体的宣传素质也不高,往往是照本宣科。有些宣讲干部对知识掌握得还不够准确,甚至存在理解偏差,往往对干部群众提出的疑问不能正确解答。

二、抓好宣传教育培训的几点建议

(一)进一步深化对国土资源法律知识宣传教育活动工作重要性的认识。

认真贯彻落实党的十七大精神,有效推进国土资源管理工作,是党中央明确指出的。中央六部委联合下发的《关于开展全国县(市)乡(镇)村级干部国土资源法律法规知识宣传教育培训活动的通知》,目的就是通过开展宣教活动,使领导干部依法行政的水平不断提高,乡(镇)村基层干部保护和合理利用国土资源的观念意识不断增强。乡(镇)领导干部和国土工作人员要在学法、守法上作表率、当模范,做到依法行政。基层国土资源所工作人员要增强其使命感,避免宣传教育培训活动工作流于形式。要不断深入到基层,了解具体实际情况,注重教育的实效。要把国土资源普法重点放在增强基层群众的权利义务观念上,即从维护基层群众权益的角度,促使他们增强国土法律意识。

(二)创新培训方式,丰富培训内容。

在国土资源宣传教育培训工作中,一是要在宣传教育培训的对象,内容上有重点,在手段、方式上要有创新。宣传培训的内容要突出实用性,针对性和通俗性、要从基层干部群众的需要出发,增强基层乡镇,村干部的国土资源法律法规意识,激发他们参与国土资源管理的积极性。二是要采取生动活泼、简而易懂的形式开展广泛的宣传活动,积极采用案例式,互动式等培训方式,重点宣传与干部群众生产生活和实际工作密切相关的国土资源法律法规知识,充分调动基层干部的能动性,增强教育培训的吸引力,从而在全社会营造一种浓厚的学习氛围,确保教育培训收到预期效果。

(三)提高国土资源宣传教育培训的宣教队伍综合素质。

宣传教育是国土资源工作的“形象工程”,宣传教育工作的创新不仅是全国坚守18亿亩耕地红线的有力举措,也是落实国土资源宏观调控的有效途径,更是国土资源部门落实科学发展观,全心全意为人民服务的直接体现。因此,要加大宣教干部队伍培训力度,培养一批熟悉国土资源法律,具有丰富专业知识的宣教人员,将宣传教育培训活动长期化、制度化、有效地服务社会主义新农村建设。

(四)加强组织领导,健全考核体系。

国土资源法律知识宣传教育培训工作是一项系统工程,需要逐步健全和完善教育培训制度,不断提高教育培训的实效。为此,要采取行之有效的措施,加强督查考核,量化考核,确保取得实效。

法律培训目的范文第7篇

1、积极开展政管治论培训,提高掌握大局的才能。组织全体机关干部深化学习中心、省、市的各级各类政策文件,掌握政策导向;系统学习、、李鸿忠、郭有明等中心、省、市指导同志的主要发言精神,作为今后的工作指针和行动指南;重点学习十七届五中全会、十七届中心纪委六次全会、省纪委九届七次、市纪委四届六次全会精神,以及《廉政原则》等党纪条规,进一步加强党性涵养,坚决政治方向,加强政治灵敏性。

2、系统开展业务知识培训,提高业务工作才能。一是组织机关干部认真学习《省会市市容和环境卫生治理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《行政复议法》、《行政处分法》等触及城市治理的司法法律。二是大力开展队伍正轨化培训教育,执行军事化培训和业务培训,积极参与“全市城管法律队员、协管员轮训”学习活动。三是创新人才队伍建设方法,施行全局工作人员业务技艺“传帮带”工作,推进全局人才队伍均衡发展。四是坚持“引进来”与“走出去”相结合,合时组织干部职工赴外地观赏调查,学习外地“数字城管”,启动数字化治理。五是深化贯实省县政府出台的“关于增强和改进城市治理法律工作意见”以及召开的全省、全市城管局长大会精神,认真落实“五统一”,(即,统一队伍称号:城市治理法律;统一队伍设置;统一服装和标识;统一法律证书和培训;统一法律文书。)标准法律队伍,法律顺序和法律行为。六是积极组织开展“树典型、学先进、当标兵”文化法律主题教育活动,开展系统化培训工作。

3、大力开展廉政教育培训,加强拒腐防变才能。认真贯实《党风廉政建设责任制》,把《廉政原则》作为法律人员的行动指南,经过廉政教育、说话等使全体干部职工认识到不作为、乱作为、做事不公等都是不清廉显示,着力磨炼一支责任心强的队伍。还,常常性地开展廉政反腐教育培训,组织机关党员干部观看反腐倡廉记载片,观赏革命教育基地,想念革命先烈,承受喜欢国主义和廉政教育,进一步熏陶全体党员干部的情操,坚持准确的世界观、人生观和价值观,加强拒腐防变才能。

二、抓文化建设,加强凝聚力

抓好机关文化建设,展示城管开展效能建设的特征和亮点,对和谐城管、人文城管建设,加强全体职工的凝集力有积极的推进效果。

1、丰富文化载体,促进精神文化。坚持健全学习宣传栏、党员活动室、图书阅览室等机关内部文化活动场合,充分发扬党、工、团的效果,举行方式多样、内容丰富、活泼生动的体裁活动,不断提高机关文化的软实力。结合春训、书喷鼻伴我行、创优等活动,本年年头制订了《县城管局2012年团员青年活动方案》,如举行城管风貌“五·四”展板活动;七月份,为庆贺建党九十周年,组织开展城管系统红歌演唱竞赛;按期不按期的开展岗位练兵活动,履行军事化练习,打造一支“规律严正、能喫苦、能战役”的队伍。

2、打造文化品牌,促进和谐城管。坚持以人本,坚持严格法律、文化法律、亲情法律理念,打造城管文化品牌,让法律文化家喻户晓,使市民深入感触到健康和谐的城管精神。经过憨厚可亲、生动心爱的“卡通城管”,消除市民与法律部分之间的隔膜,表现一种亲民、喜欢民形象;启用“联络卡”提示违章行为,拉近与市民的互相间隔,表现以人本的法律目的;约请市民当城管协管员,让市民亲自体验城督工作,然后使更多的市民了解城督工作。

三、抓准则建设,加强标准性

以准则促机关标准化建设,改进指导干部工作作风,提高工作效率,提高城管服务程度。

1、标准准则建设。为进一步标准机关内部治理,结合当前的新情势,不断完善人事、财政、文档、招待、大会等方面的规章准则,做到准则之下大家恪守,促进机关标准化运作。还,统一制造工作牌,落实干部职工挂牌上岗准则。

2、改进机关作风。一是改进机关干部干事迁延,推诿的作风,严肃萎靡懒散之风,坚持开辟创新,勇敢治理。二是改进机关干部铺张浪费作风,坚持厉行节省,执行机关部分资金运用预算制,有用对接工作安排和经费运用。三是改进机关干部孤立独行,对立拉帮结派,坚持团结协作,倡议和谐机关。四是改进不思提高,苟且偷生的不良作风,坚持健全学习考勤、审核等工作准则,推进实践和业务学习准则化、标准化,构成优越气氛,做到学致使用,学用结合。

3、提高服务程度。机关干部职工要紧紧围绕“服务发展、服务基层、服务群众”为主题,以“责任明、才能强、效率高、形象好”为目的,提高服务认识,认真落实首问责任制、服务承诺制、限时办结制,切实履行岗位目的治理责任制,明确各个岗位的职责、工作流程和工作标准、责任审核追查方法,进一步促进治理的标准化、标准化、科学化,不断提高服务程度、质量和效率。

四、抓效能审核,提高执行力

“讲负责、比奉献、看结果”效能建设活动的重点在于抓落实,增强机关审核评选,提高城管干部职工执行力,保证各项工作目的落实到位。

法律培训目的范文第8篇

关键词 政府采购 采购模式 集中采购

政府采购是财政支出政策中的一项重要内容,其政策目标是通过运用政府采购政策,并与其他经济与公共政策相配合,改善产业结构,促进技术创新,提高资金的使用效益,实现政府的各项重大政策目标,从而实现对国家经济进行宏观调控,达到提高国民经济竞争力的目的。

一、政府采购的含义与特征

所谓政府采购,也称公共采购,是指一国使用财政性资金或公共资金的国家机关、社会团体、企业、事业单位以及其他社会组织为开展日常、实现其行政或社会管理职能或提供公共服务、取得公共利益等公共利益需要,依法定方式和程序,使用财政性资金或公共资金获得货物、工程、服务的交易行为。根据这一概念,可以看出政府采购具有如下特点:

(一)政府采购主体具有特定性

各国规定的政府采购主体的范围不尽相同,但共同之处在于都是靠国家财政性或公共资金来实现运转,并通过法律,如政府采购法来确定政府采购主体的资格。

(二)政府采购资金来源具有公共性

私人采购资金来源于采购人,而政府采购的资金来源于国家财政拨款,包括对纳税人征收的税收,或者政府为实现经济社会目标所借的债务,如国债等。

(三)政府采购对象具有广泛性

政府采购对象非常广泛,从原材料、设备到建设工程,涉及货物、服务等诸多领域,既包括民用产品也包括军用产品、既包括国内产品也包括进口产品。

(四)采购目的具有非商业性

政府采购的目的是为实现政府职能或满足公共利益,而不以赢利为目的,不能像私人采购那样存在赢利的动机。而私人采购是以营利为目的的行为。

(五)政府采购活动具有法定性

在建立政府采购制度的国家,一般都制定了系统的政府采购法律、条例及其配套措施,法律制度较健全。保证政府采购能在法律限制下严格进行。

二、我国政府采购发展现状

(一)政府采购规模增长较快

随着政府采购效率逐步提高和采购成本的降低,我国政府采购规模增长较快。

(二)政府采购范围进一步扩大

总体来看,政府采购实施范围从传统的货物类采购向工程类、服务类采购扩展。其中,货物类采购从通用类延伸到专用类,服务类采购从传统的专业服务扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域,并将工程类采购逐渐纳入采购范围。

(三)我国政府采购活动更加规范

我国的《政府采购法》第26条明确规定,我国政府采购的主要采购方式是公开招标。“十一五”时期,公开招标仍然是我国政府采购的最主要的采购方式。公开招标采购金额由2005年的1917亿元增加到2010年的6482亿元,占采购总规模的比例由65.5%提高到了77%。

三、完善政府采购政策建议

(一)进一步扩大政府采购的规模和范围

目前政府采购在全球规模较大,根据世界贸易组织的有关统计,全世界的政府采购数额占世界生产总值的 15%左右。美国和欧盟等西方发达国家每年的政府采购金额在 5000 亿美元以上,占财政支出的比重达到30%、占当年GDP的比重为10%~15%。从我国的政府采购现状的数据可以看出,我国政府采购绝对和相对规模还较低,与发达国家相比还有一定的距离,应进一步扩大政府采购的范围。具体包括:一是提高服务类采购的比重,将工程类采购逐步纳入采购范围。二是逐步将专业服务,如商务服务、高技术服务等纳入采购范围。

(二)完善政府采购法律法规体系建设

借鉴发达国家的经验,应在现有的法律、法规和政策的基础上,建立和完善政府采购的相关法律制度。一是相关部门应加强协调,尽快出台《政府采购法实施条例》,在新条例当中,对法律规定和管理体制不协调、不清楚及不具体之处加以明确。二是应进一步完善与操作执行相关的规章制度,如规范供应商、评审专家、采购机构等管理。三是加快制定与完善政府采购的相关配套制度办法。

(三)加快推进政府采购的信息化建设

各级政府采购监管部门应根据政府采购相关法律法规的规定,建立完善的政府采购信息公开制度。如规定各级各类政府采购信息都必须通过指定报纸、网站、采购专业刊物等进行公开,为供应商提供查询采购信息提供渠道,并规定如果不按规定公开采购信息,要承担相关的法律责任;当供应商投标被拒绝或在供应商名单中被删除时,采购主体应当主动并及时向其说明原因;要按照“统一规划、统一标准、分级建设”的要求,加快建设全国管理交易一体化系统。

(四)推动政府采购监管方式创新

一是财政部门应加强同相关部门,如纪检、审计、监察等部门协调配合,结合资产管理、预算编制等管理工作,针对工作薄弱环节开展定期检查和专项检查,规范政府采购程序,严格采购流程,依法采购,坚决杜绝重复采购、盲目采购、超标准采购等现象发生。二是建立健全监督与处罚并重的监控体系。运用现代信息技术,加大对政府采购重点环节的监控,并建立严格的惩治制度,对于违反政府采购相关法律规定的当事人,应按照规定严格进行处罚。三是加强政府采购诚信体系建设。例如,建立对采购单位、评审专家、供应商、集中采购机构等的考核评价机制,以及不良行为公告制度和政府采购市场禁入制度等。

(五)努力提高政府采购从业人员素质

加快建立全国统一的职业资格管理制度,逐步做到政府采购执行人员持证上岗,以激励从业人员提升其业务素质。另外,要建立和完善培训及考核制度。加强对政府采购从业人员的职业教育、法制教育和技能培训;加强对采购单位、机构工作人员和评审专家的职业教育、法制教育和技能培训,形成教育培训的长效机制。在培训过程中,应将系统内部培训与利用社会资源的外部培训相结合,采取委托培训、联合培训等多种培训方式,以扩大培训规模和提高培训质量。

四、结束语

一是推动政府采购操作执行标准化管理。包括以巩固和完善“管采分离”体制、加大政府采购标准化建设力度以及进一步落实政府采购各方当事人职责。并通过鼓励和发展电子化采购手段,尽快解决采购价格高、效率低等问题。二是着力发挥政府采购政策功能。包括重点强化完善支持中小企业发展、信息安全、促进节能减排,以及保护弱势群体等方面的政策功能。同时,通过采取强化供应商资格审查、实行评审优惠、附加合同约束等手段,统筹协调各项政策目标实施。三是构建我国政府采购市场开放新格局。为提高企业国际竞争力,应不断完善国内政府采购制度,为国内企业参与国际政府采购合作和竞争提供保障。

(作者单位为铁岭市昌图县财政局购科)

参考文献

[1] 王丛虎.创新政府采购监督机制,强化政府采购监督力度[J].财政监督,2013(9).

[2] 刘慧.创新政府采购,提高政府公信力[J].中国政府采购,2012(11).

法律培训目的范文第9篇

关键词:法官培训 国外培训 法官教育培训制度

我国的法院一向被称之为一所“大学校”——法院系统作为流动的培训机构而著称:以大量的财力、人力支持着一个庞大的教育培训体系;每年有大量的在职人员参加各类教育培训;不断有经过各种教育培训的人员从法院流出,又不断有新人加入这种教育培训的行列。[i]近年来,国外培训成为这所学校最受欢迎的课程。2005年8月,笔者作为访问学者赴美国访学。在威斯康星大学(以下简称威大)法学院东亚法律研究中心,笔者遇到了一些在此接受培训的来自国内的法官和公务员。基于此前对我国法官培训制度的关注,笔者对这些培训项目及其人员进行了一系列的访谈和调研。本文重点是对我国法官出国培训问题进行考察和分析,同时兼对公务员培训乃至学者出访进行附带性的比较研究。

一、威大法学院培训项目概况

某直辖市高级人民法院的法官培训项目是与威大法学院建立的一个长期合作项目,包括不同形式的短期法官培训和组团考察,主要分为:

1、4个月法官培训项目

(1)人员及期限。首批两位法官于2005年8月到达,培训期间为4个月,大约相当于一个学期的课程。两位法官均为高院的庭长(或副庭长),中年,男性,此前均多次出国,曾经过英语培训,英语基础较好。

(2)经费。项目经费全部由中方自行承担,威大法学院则负责组织、安排,由一位兼职雇员(女、法学院毕业的留学生)负责有关事项。基本费用大致包括:培训费(学费)2400$,(强制性)健康保险800$,生活费,人均每月约1200$·4,往返旅费10000元。住宿由威大法学院安排,但费用由法官自己出。一共约合人民币近8万元,如果将先期培训、选拔费用和法官国内的工资算入,约相当于近10万元人民币。据培训法官所言,首批费用中部分来自某项基金资助,以后的费用则可能全部由法院自己承担。

(3)课程安排及内容。培训法官在学校注册的身份为“特殊学生”(special student),但中心并没有为他们安排专门的课程,他们同国内另外一些留学生(其中有法学院正式的一年级学生,也有华东政法学院与威大法学院合办的双位学课程)一同参加几门专门为外国留学生所开的课程:1)美国法导论(Introduction to American Law);2)法律渊源(Legal Sources ),是美国法律渊源及法律依据和判例检索课;3)法律学术论文写作,主要是讲学术规范。4)专门为非英语国家学生开设的法律英语。他们无需参加辅导课和一些课外活动,一般需要完成作业、参加考试,但成绩对其无关紧要。[ii]其中课程1)是由教授一般性地介绍美国法律制度。其他课程都是由法学院的讲师或聘用人员担当,一些操作性的课程甚至由聘用的外国留学生辅导员(Tutor)担任。课程中有时会由从事兼职律师的教授(一般为兼职教授)进行实务介绍,中间也安排了几次参观法院、旁听诉讼等活动,对于直观地观察美国的司法确有帮助,但是并没有机会全方位地观察和比较州与联邦法律制度之间的差异,实证性考察几近于无。我向两位法官详细地了解了他们的学习情况及收获,一位法官认为他们的主要收获是极大地提高了英语水平,即通过大量的练习和作业提高英语的听说写能力。除此之外,是对美国法律检索、学术规范和法学教育等有了一般的了解。法官告诉我,他们原来从来没有听说过这些学术规范,例如如何引证、论证,引用与剽窃的区别等等,在这方面他们受益匪浅。然而,在培训中没有机会接触著名教授的专业课,法学院也没有对此进行介绍,以至于威大最有特色和享誉美国的法社会学、合同法等课程以及“威斯康星理念”和“行动中的法”等[iii],在这些课程中都无法体现。

2、法官集体培训项目

集体培训项目首批法官是从该市各级法院选的“外语好的年轻法官”,共20人。培训时间为3周。经费同样全部由中方出,威大法学院为他们举办了若干讲座,组织其参观了各种政府机构和法院。当我询问此行的目的时,回答说是为了了解美国的法律;对于为什么需要了解美国(威斯康星州的)法律的问题,回答是目前该市高院只与威大法学院建立了这种联系。根据威大主办者的粗略估算,这次培训除往返机票外,人均各项费用约为8000美元,如果将往返机票(约1万人民币)以及国内组织、培训和其他费用算入,总数可能约需15至20万元人民币。这个项目时间安排比较紧凑,几乎所有工作时间都安排了法院和政府各有关部门的讲座、参观和旁听审判等活动,重点是美国的法律制度和司法程序,就项目本身而言,效益相对较高。

3、公务员培训项目

威大法学院承办的为该直辖市某区培训公务员的项目是在该区区长推动下形成的。该区长曾经是一位法学教授,后从政。任教期间,曾到威大法学院作过访问学者。担任区长之后,他提出了一个宏大的人才战略,与威大法学院建立了培训协议。该培训项目由区政府出钱,威大负责安排。这次已是第二批,共19人,成员是已经在该区工作6至7年的年轻公务员,来自该区各个党政部门,外语经过考试和集中培训,不设翻译。笔者也同这些参加培训的公务员进行了交流。整个培训为期3个月,安排是:(1)4周专门培训课程,主要是由各部门分别讲授该州的有关制度和法律;(2)两周到纽约、华盛顿等地参观;(3)实习,根据个人情况分别选择不同的政府部门进行为期1个月的观察见习。例如其中一位来自司法局的干部在县法院实习,分别到有关各个部门进行了实地了解,如公设律师、法院审判、管理等。其间不需要每天都去,也可以根据兴趣选听威大法学院的课程,但由于时间关系,不可能听完一门课,也同样不可能接触到威大法学院最有特色的东西。(4)参观回国。此项目由于有外出参观的安排,实际支出要比法官培训更高,且人数较多,至少耗资近100万元人民币。在区一级的机构中,如此魄力的大规模的培训实不多见。

威大法学院和东亚法研究中心与我国大陆及台湾地区、日本、韩国等都有密切往来。此项目的负责人对于第三世界国家的司法援助项目十分热心,从其承担这些培训项目的初衷和效果看,确实颇具远见。首先,是扩大了威大在中国的影响,与中国大陆一些地方政府和政法机关建立了密切的关系,使这个地处偏远的大学在中国的经济中心确立了自己的地位,并联络了一些跻身于政法界高层的校友。同时以该地区为中心,威大法学院不断开发出一些新的项目,例如与华东政法学院联合办学,每年接受部分研究生学生到威大法学院学习一年,可同时获得两校的硕士学位(LLM)。美国的其他大学虽然在这方面政策和做法各有不同,但近些年来,都在做着同样的努力。据说这些培训项目的主要目的并非赚钱,但毕竟学费对学校而言也是一笔不小的收入,且决无亏本可言,所以这个项目也使威大法学院获得了很好的效益,因而得到了大学当局的支持。

二、问题与比较分析

1、出国培训考察的投入与政策

众所周知,法院教育培训的传统最初是出于实际需要——1980年代法律人才匮乏、法官主要来源于非法律专业人士,学历低,不得不通过自身的力量和法律院校完成基础法律教育和专门性职业培训。这种教育的效果是显著的,曾使一大批非职业人员成长为法院的骨干法官。然而,随着这一任务基本完成,法院的教育机构转化为继续教育,以提高法官素质的理由继续发展。[iv]但是在职人员通过各种普通教育机构提升学历学位的“教育”则始终持续。由于法院在司法改革中把提高法官的职业化作为改革的重要目标,因此教育培训的投入不断增加,国家为此设立了专项开支,各地法院的培训经费逐年都有较大的增长。法院通常以法官的学历、学位、乃至出国培训或国外归来的留学生的比例作为其人才素质的重要指标,并把法官的外语(主要是英语)水平作为法官素质的一个标志。[v]从大规模的法官培训、出国考察,到目前发展为有计划的长期国外培训,都是出于法院的司法政策和发展战略。在各地法院办案压力不断加大的情况下,仍有大量的法官(据说不低于三分之一)在以各种方式“上学”,从“专升本”、法律硕士、法学博士直至出国留学和培训。例如这一则报道:

北京市海淀区人民法院刑一庭法官助理的崔岩,意外地收到美国休斯敦大学的录取通知书,他心中忐忑地拿着通知书找到刑一庭庭长朱军。“当时我们庭受理的案子超过了历史最高件数,上至庭长下至合议庭法官都铆足了劲办案”,崔岩在电话中告诉记者,当时他并没抱太多希望。但一个星期后,崔岩得到通知,院里同意并且支持他去美国读书。近年来,在市政法委、市高院的组织下,海淀法院多名优秀法官参加外国高级法官研修班学习。两名法官、一名法官助理分别获得了瑞典和美国的法律硕士学位。海淀法院在人才培养上敢于下大手笔,舍得花大力气。[vi]

除少数自费留学,但在法院保留编制的外,多数出国培训是由法院即国家出钱的,国家对法院的财政投入有相当多的一部分用于此处。在提高法官素质的目标下,这部分支出是名正言顺且非常正当的。需要注意的是,法院的培训费用是不能转作他用的,既不能直接转化为法官的经济收入,也不能转化为办案经费,而其效益历来也没有人、也无法进行认真的考察——只要钱花出去了,必然会有效果,心照不宣的是将其作为一种待遇——部分是领导的特权,部分是对某些法官的奖励。[vii]

2、效果与效益分析

就出国考察和培训对法官个人素质的提高的作用而言,自然不能一概而论。首先必须明确何谓法官素质,笔者在一篇专论中已经谈及,法官素质决不是指学历或学位,而应是其职业道德(法官的良知)、法律专门知识、能力和经验以及其他学识的综合。[viii]那么,能否对出国培训在提高这些素质方面的效果做出评估呢?

首先,出国考察和培训对于法官职业道德的提高不能说决无作用,或许会增加他们对该职业的荣誉感、使命感等等,但至少二者之间并没有直接的因果关系,正如学识与学位与道德无关一样。近年来因腐败、徇私枉法落马的法院院长们经常出国的绝非少数,但并没有因此减少他们的贪欲,甚至没有使他们学会小心滥用权力的风险。应该警惕的倒是国外的物质生活和法官的高待遇是否会扰乱他们忍受清贫的耐力,增加他们愤世嫉俗的心境。

其次,出国培训对于法律技术知识和经验有何直接作用,没有一个法官能够讲清楚。当然或许有许多潜在的积极作用,而且必然会因人而异。[ix]海淀法院模范法官宋鱼水多次谈及她出国培训的经历:“参加政法系统组织的到荷兰4个月的法律专业培训,使我真真切切体会到东西方法律文化的差异。这种比较学习和贴近了解使我不再盲目地崇拜和效仿西方,不再抱着与专家学者相同的视角来审视西方文化和中国现实的鸿沟,开始了适应本土文化审判模式的积极探索。可以说,这是我法律人生的第三次飞跃。”仔细品味这段话的含义,恰恰是对法官出国培训的一种反讽,如果我们的学者和法院不盲目崇洋,何需让法官到国外去感受中外差异,又何必花钱走这样的弯路?[x]而如果没有宋雨水这样的悟性,食洋不化,岂不是适得其反,反而在法律与社会之间增设了一层屏障?此外,法官不同于涉外律师,并不需为外国当事人提供服务——此事关乎国家和尊严,因此英语及其他外语本身并非中国法官的业务要求——即使审理涉外案件,法官也不必须用外语审案和阅读法律文件;即使需要了解国际法和国际贸易法的理论与实践,也不必非到外国或境外去了解;即使需要部分专业人员,也无须所有的法官都掌握外语,直接从外语专业人才和归国人员中招收,不仅经济、而且水准更高。

出国培训与法官职业化的联系表面上似乎是顺理成章,但实际上即使并非毫无关联,至少这一路径是不能依赖的。法官职业化应该是法院准入资格的问题,解决这一问题的路径应该是严格准入标准、加强职业培训(特别是任职前的实务培训,而不是在院校接受学历学位教育),提高法官的身份保障和物质待遇,减少人才流失,尊重司法经验(而非简单的年轻化)——其中身份保障制度是法官职业化的根本;而在操作的层面上,职前培训、实践经验积累,则是最重要的职业化途径。而只有对本国的法官和法律教育缺乏信心的决策者,才会想到依赖出国考察培训提高法官素质和职业化,这种思路正是出于对本土司法实践和制度的不自信。

第三,出国考察与培训对于法官个人阅历、知识和文化教养的提高应该是有作用的。作为一种激励机制,这种机会可能使法官感到受到重用,一种报答之心油然而生。例如,北京市海淀区人民法院的一个例子:

“上世纪末出国考察热,海淀法院也派出法官到国外进行中短期学习,但是海淀法院打破了论资排辈、领导先行的惯例,大胆遴选工作成绩突出、外语水平高的年轻同志参加出国考察。当年的书记员、现在已经是民一庭法官的李洋,回忆起当初接到出国通知的情景,依然感慨万千:”那种鼓舞是无法用言语形容的!‘“[xi]可以看到,选择一位书记员出国考察,是基于领导的一种奖励,它起到的首先是激励作用。

毫无疑问,这种出洋的经历对于法官个人开阔眼界、增长见识、提高文化教养和综合素质无疑是有益的。而且,正如法官(和公务员)认为的那样,这种培训对于其此后的实践工作尽管不会有直接的作用,但是可能会具有一些潜在的、长远的作用——这或许就是素质的提高。不仅如此,鉴于在中国,法官的学术论文直接关系到其升迁晋级及前途,学一些学术规范、多发表一些论文对个人的好处显而易见,何况出国历来是出成果的捷径。

然而,通过具体考察就会发现,出国培训即使有益,其效益也是很低的。一方面,成本过高——约合10万元的费用相当于几位普通法官的年薪?如果将这些非常可观的费用用于提高法官的待遇,增加实际办案法官的报酬,可能会有助于减少精英法官的流失,使他们能够过上更有尊严的生活,或许也能多少降低腐败的几率。另一方面,获得这种待遇的机会不均等,其中直接相关的因素包括外语水平、年龄、所在法院和部门、个人与领导的关系,以及领导本人所掌握的原则与标准等,而无一定之规。结果是,某些法院(特别是最高法院和某些省市高级法院、中级法院)的某些精英法官多次或经常出国,[xii]而有些人却永远也无法享受这一待遇。试想,一个兢兢业业办案的老法官,怎么可能会掌握娴熟的外语呢?如果他能有提升的希望或业绩突出,或许可以有机会参加法院组织的某些考察团,但是,这些机会对于多数法官而言无疑是可望而不可及的。正如一位法官在同笔者谈到这一问题时所指出的,法官干得再好,待遇也是固定的,教育培训经费也不可能直接用来奖励法官,所以只能以这种方式花掉。如果把这些费用核算一下,算作法官带薪休假的待遇,某些法官的实际收入由此可能大幅度提高——但也导致了法官内部的不平等。问题在于,这种机会往往并非是平等地赋予每一个法官的:如果完全凭借外语,则外语好的人可能会优先或多次获得这样的机会;而如果完全由领导权衡决定,就无形中造成了一种不平等甚至腐败的机会。此外,在出国之前,一般还需要经过外语培训、办理手续等各种环节,几个月的培训项目实际上要有消耗半年左右甚至更长的时间。每一个在外培训的机会都会减少法院实际办案的人力(出国多自然办案就少、甚至完全不办案)。目前各种学习培训挤占的法院人力已经达到相当高的比例(有的法院高达四分之一),不断增加的压力迫使法院通过简化程序、法官加班等非正常方式应对,当然也会影响到办案质量。

第四,培训与法官的流失。无论是法官或是公务员培训,一般都会同教育界一样,由出国人员与派出单位或出资机构签订协议,约定回国后应至少在本单位服务5年,否则就需要交纳违约金。但是,众所周知,这种协议对人才流失是无济于事的——只有在跳槽获利高于成本时,人们才会这样做,违约金就是合理的成本,通常不会构成人才流失的障碍。出国培训回国后立即或很快跳槽的情况屡见不鲜,显然,出国培训即使不是法官流失的直接原因,但是确实经常成为一种诱因或为其提供了一种机会,尤其是年富力强、交际面广的法官。对于这个问题,海淀法院采用了一种“大度”的态度:“你们这么‘大方’,难道不怕人才流失?”有人这样问。“海淀法院有的是人才。”周继军(副院长)的脸上露出自信的微笑。[xiii]由于不怕人才流失而大方地送人出国培训,多少有点因为钱不是自己的、用也用不完,不花白不花的感觉。但是这种态度并不能否认人才流失的事实。如果把近些年法院用于出国考察和培训的所有资金进行一下累计计算,并与由此获得的直接或间接的收益相比较,特别是与我国司法机关职业化程度和法官素质相比较,那么,其效益就不言自明了。

最后,培训对于法院审判的实际作用。无论如何,笔者并无一概否定出国考察和培训的意图。出国考察和培训中有多种目的和作用,不可一概而论,其效益也各有不同。

第一类,作为领导出访等外事活动之类的可以排除不论。但需要指出,就法院的功能而言,除最高法院外,外事活动显然不是其重点。

第二类,参加学术活动本属个人自由,在国外法官以自己的收入和假期参与并无不可,但中国均由国家(法院)出资,显然应有所限制,一般不应予以无条件支持。

第三类,不可否认,在某些涉及具体改革措施的论证过程时,为了解放思想、开阔眼界,寻找具体的制度模式,有时确实需要对其他国家和地区的经验和做法进行实地考察和参考,实证调研和考察的作用是无法用书本上的知识和他人的介绍所取代的。而且令人遗憾的是,如果没有外国人认可的经验,有时我们连自己的制度和传统的价值优劣都难以判断,例如,调解的作用一度被法学家和司法界贬低至试图取消的程度,但经过到国外参观考察,听说外国人正在学习中国的调解经验,由此才敢于重新认识和改革调解。[xiv]毕竟,这种情况也可算作出国考察的必要性之一,但至少对每一次考察都应该有明确的效益核算,以此判断其合理性和必要性。

第四类,即本文重点研究的培训,实事求是地讲,多数培训项目的效果是无从考察的。在数月或更短的时间内,对于存在语言和背景知识等多方面障碍的出国人员而言,由于不可能得到最好的传授途径,所学到的东西往往仅仅是一些皮毛或片断;即使了解了某些制度及其理念,由于缺少对所在国法律传统和政治文化的全面了解,缺少与其他国家相关制度的比较,要么几乎完全不能理解,难以从中获得真正的感悟,要么则容易产生对某些制度的迷信。最好的情况就是像宋鱼水那样获得一份感悟,但难道这就是培训的目的吗?从法官的身份而言,其使命并非是推动改革或法律革命,而是如何根据中国的法律和程序办好案子,在国外培训所获得的所有知识,最终如果不能对这一使命有所帮助,则意义就必然有限。[xv]至于为了制度的借鉴或根本性改革而进行的国际比较,更适于由立法者或专门的研究者承担,至少由于其专业背景,不必从ABC开始,也不会仅仅囿于一个国家和地区。

即使是某些针对性很强的培训,也需要通过其内容对其必要性和效果进行评估。例如,“根据对外经济贸易迅速发展对涉外商事审判工作提出的新要求,山东高院大力加强涉外商事法官培训工作,组织全省30名涉外商事法官赴香港进行了为期12天的学习考察,实实在在地为工作在涉外商事审判第一线的法官‘充电’”。具体内容是:“赴港学习的业务骨干先后听取了香港大学法学院教授、香港知名大律师等主讲的课程,内容包括香港政府行政架构及改革、香港基本法律制度、香港民事诉讼程序、信用证贸易的法律问题、香港公司法与合约法、合同仲裁条款的承认与执行、与世贸组织相关的国际贸易法等。还考察了香港立法会、高等法院、律政司、廉政公署、法律援助署、惩教署、贸易发展局。这些部门基本涵盖了香港立法、司法、执法的主要职能部门。通过近距离接触与交流,法官们对香港法律的制定和实际运行情况有了更深的认识。”[xvi]涉外商事审判虽然与香港各种制度不无关系,但是一方面,法官屈尊去香港求学是否能对审理涉及国际贸易和世界各国法律制度案件有直接的帮助,是否必须逐个到不同国家和地区求学?另一方面,这些基本的知识在国内也完全可以通过聘请有关专家获得,且无需如此之高的投入。成本与效益比较而言,更像是一种类似“红色旅游”或参观考察兼购物旅游的活动,估计参加者获得这样的机会都会皆大欢喜,所以,收获大小不能仅听他们的体会。

三、背景分析及比较

在我国出现法官培训热并不令人感到奇怪,其制度背景大致是:

1、司法改革和司法政策都把教育培训作为提高法官职业化的重要途径,并由此获得了国家和地方政府的专项资金。2005年在中国召开的第21届世界法律大会,还专门讨论了这方面的经验。这个问题的根源,还是因为决策者对法官素质和司法公正的认识停留在学历、学位、学识这些最肤浅的层次上,而不愿从法官身份保障、法官的职业道德等更根本性的体制问题上解决,培训实际上是一种舍本求末或者急功近利的行为——近年来,法院的培训投入,包括机构、人员、举办的培训次数、形式、人均参与次数等均已成为法院政绩评估的指标。

2、受到国家以出国培训作为提高人员素质的方针激励。基于所谓人才战略,从中央到地方、从公务员到司法机关,都把出国培训视为法宝。上海某区的大规模公务员培训就被视为改革者有魄力的决策和政绩。在这方面,许多发展中国家都有同样的社会心理和做法。在第三世界国家和地区,最初推动法官出国培训的往往是一些西方国家的政府机构或民间组织,例如福特基金会等,他们曾寄希望于通过法官培训提高中国法官整体素质和司法水平,投入了大量的资金,并在国内援助建立了若干培训项目,这也可看作法律与发展运动的一种自然延伸[xvii].然而,经过一个阶段的尝试后,由于鲜见明显实效,这种支持开始减少甚至逐步取消,[xviii]此后,随着我国国力的增长,各种培训已经逐步转为由国家和地方自行支持为主。

在威大,笔者特意了解了一下其他国家和地区法官培训的情况。在此,没有发现其他国家有类似的法官培训项目——威大法学院目前接受的法官培训或进修只有来自中国大陆和台湾地区的法官(1人);公务员则有韩国和其他东南亚国家或地区的个别人。笔者专门找到这位来自台湾的法官了解了台湾地区法官出国培训的情况。

这位来自台湾桃园地方法院的法官也是一位庭长,我们在交流时发现两岸的法律文化和社会观念非常相近。在台湾,法院和法官的社会地位和权威以及社会评价同样不高,尽管并没有发现什么法官腐败的具体案例。在这种背景下,提高法官素质和修养的诉求也使得台湾司法机关有到国外、特别是美国进修、考察和培训的愿望。但是,在台湾,这类培训并不是由法院直接派出的,任何法院也没有这个权力或经费。而是由“司法院”从整体预算和规划中确定每年出国的名额(一般很少),由所有符合条件的法官公平竞争,一般需要考核外语和出国计划。出国时间一般为一年,可以带家属,经费标准统一管理。进修法官要根据其计划,在进修结束后向“司法院”提交一份考察或研究报告。这位法官的计划是考察美国的量刑制度,为此他需要查找相关法律和文献、进行实证调研等,也可以选听相关的课程。他告诉我,实际上,这种进修与法官的职务、地位和素质考察都没有任何直接的关系,只是给法官提供的一种机会,也可以说是一种待遇。有些法官对此并不感兴趣,有些法官则由于外语等原因难以获得这种机会,但出国与否,毫不影响其资历、升迁、调任或待遇。之所以有些法官愿意出来,一是由于法官工作太累,希望借此放松一下,顺便增加一些人生阅历。二是希望给孩子提供一个在国外生活、学习外语的机会,全家人在国外生活一段时间是非常惬意的。至于考察进修的实际效果,他认为对于个人的素养和知识会有所提高,对此后的司法实践肯定是有潜移默化的影响的,但未必有直接的作用。至于考察结果(报告)的作用,他肯定地说,既不会对立法者、也不会对社会有什么直接的价值和意义,只是为了约束进修法官不要虚度时光罢了。

在交流中感到,两岸的相同点在于:首先,到西方国家进修的大背景在于司法机关和法官地位不高、缺乏自信,以自谦的姿态向“先进国家”学习。把国外培训作为素质提升的手段,体现了发展中地区司法界的普遍心理。[xix]其次,作为一种待遇或激励机制,使一些法官可以由此进行休息和调整,并获得接近西方文明的机会。同时,对法官个人的教养、学识、人格会有一定的提高。最后,一种附带性的期待或理由,是希望能够对本地司法或法律有推动作用。但实际上,鉴于法官的身份和使命,这一目的基本不会实现。

与大陆不同的是,其一,这种培训或进修是制度化的、有节制、有计划的进行的,不会造成大规模的出行和地方性的差别,以及法官内部的不平等,也不会给法院带来较大的压力。其二,与法官的素质和职业化没有制度上的联系,也并不对此寄托较高的期待(法官的职业化问题已经通过司法考试、法官培训和法官身份保障制度得到解决)。其三,考察的目标是明确的,有一定的督促和制约,也有可能得到超过预期的收获(例如向立法机关提交考察研究报告,提出具体建议等)。最后,也是最重要的,法官在培训后基本不会流失,因此,既使是个人受益,但毕竟人还是留在法院,也可算作一种公共积累。

3、成为利益分配的另一种方式或激励机制,即国家出钱、个人受益。这一点前面已经说明,此处不再赘述。

4、出国培训热反映出国内法学和法律教育的失败。从宋鱼水的出国体会中,可以感悟到她的真实,由此也看到为什么法官们必须出国——我们的法律教育,无论是院校还是法院自己的培训机构看上去都在把法律意识形态和西方先进法治国家的理念和制度灌输给学生,但一方面,所传授的那些知识和事实很多本身就是不全面的,有些是断章取义、不求甚解,有些则隐去了对其利弊客观分析;另一方面,在这种传授种经过我们的主观诠释,更增加了一些似是而非的观念,例如法律迷信、西方迷信和美国迷信之类的东西。从这种教育中,学生往往并没有真实了解中国的法律与社会,没有获得真正有用的实践知识与技能,只是学会了许多愤世嫉俗的空谈和理想。乃至于不得不到国外真实地实地了解其制度后,再重新回归实事求是,这不能不说是一种讽刺。然而,大多数出国者恐怕并没有宋鱼水这样的反思能力。乃至有些人评价说,通过这些培训,除了外语什么也没学会或许倒是件好事,如果学到了一点反而更加痛苦,不断地对照西方的先进制度抱怨中国的落后,又怎么能安心办案?而食洋不化,动辄标新立异也未必就是幸事,这些年司法机关的各种改革,前车之鉴难道还少吗?

5、法官培训与公务员培训相比较而言,意义更为有限。公务员也同样需要考虑效益与结果。除考察外,公务员培训主要包括两类,一种是对口或定向培训。由于世界各国行政执法和操作方面的共同之处确实能够相互借鉴,而技术性的环节,包括规则、程序、制度和操作流程,有些可能直接引进,因此对口培训一般而言是必要的。但是必须对具体的培训项目进行评估,如专业人员、所在地区,项目的紧迫性、实际支出与必要性等。如果经过评估确有必要、符合效益,不仅应该、而且必须进行这类培训。另一种培训则是非定向的一般培训,例如目前威大法学院承担的上海某区的培训项目,也包括一些政府出资在国外攻读学位的,此类效益相对难以衡量。人才的培养固然重要,但是相对于社会中大量急需财政支出的项目:如医疗、贫困救济、社会福利、法律援助、社会公益事业、环境保护、教育等等迫在眉睫的社会问题而言似可适度节制,大量的国外培训是否过于奢侈?直接从国外学成归国者中聘用部分专门人员,成本要低得多。就政府支出的合理性而言,一般而言,政府职员在职攻读学位,除非是自费并不影响工作的,原则上应该完全停止,尤其是那些身居高位的领导干部(严格地说,高官在位攻读学位本身也是一种腐败或不当支出)。短期出国培训则应因地制宜,在地方政府财力和人员调配可能的范围内,或许也有理由这样做——毕竟上海的公务员(即使是区一级)的国际交往较多,公务员即使仅仅是为了提高外语水平出国培训,也比法官的培训费用支出更为合理——至少在国际交往中可以减少翻译的费用,或许有利于招商引资和国际合作,而这些都与法官的使命无关。

6、法官的培训与学者的出国交流不同。学者培训如果是由国家或教育单位支持的,同样有效益的问题,而且不仅起浪费惊人,而且其中的不平等也非常严重。[xx]然而,相比之下,法官培训的效益更低,必要性更小。

其一,法官与学者的身份与使命不同。比较各国的制度、获得更多的信息是学者的使命之一,尽管不出国也同样可以通过各种手段进行符合科学规范的研究,但是有机会获得最新的研究成果和信息,与第一流的学者直接进行交流和探讨,效果和收获毕竟不可同日而语。而直接的实证考察则更是具有不可替代的意义,认真的考察研究及其成果有可能填补许多国内理论研究和实证研究的空白,有望对我国的法律教育和制度建设提供建设性的意见。相比之下,法官的出国进行基础培训的意义则非常有限。

其二,法官与学者的知识结构和能力要求不同。法官素质的要求更重要的是道德与良知,其知识更多的来自于对本国法律、程序的系统掌握以及经验的积累,主要是一种实务性和操作性的知识。而学者的知识结构应更具有开放性,需要不断进行知识更新与开阔视野;外语则是他们必不可少的技能。法律实务强调本土性,而国际学术规范则是相同的,在国外的学习有助于提高学术研究的规范性,这对于我国学术界至关重要。交流与互访是国际学术界的传统,许多学校都设立了学术休假制度,就是希望学者利用这样的机会定期地进行交流和知识更新、开阔眼界,以实现资源共享、相互借鉴的作用。

其三、法官和法院是一种国家制度,代表着一种司法的权威和地位。法官的出国进修不仅意味着一种制度上的安排和谦恭,而且,所获得的信息和知识、乃至于个人教养的提高也很难转化为法官的个人审判行为和制度的改进。因此,法官出国培训的效益是最低的。而学者的知识是通过个人的学术思想和成果而体现和传播的,尽管出国的效益因人而异,但是个人收益可以直接转化为其研究成果,这也是一种效益。同时,学者是以知识的传授为使命的,学者如果能通过系统的比较研究,更准确地了解各国法律制度、其运作的社会条件及问题、经验,并形成符合科学规范的研究成果,将可以使法学研究和教育整体受益,也可以逐步改变前述那种误人子弟的教育内容和方式。因此,相比较而言,学者出国研修效益更高。尤其是,一些较高层次的学者基本不会产生流失问题,损失和成本更小。法官固然也有接受国外新鲜经验和理念的必要,但通过培养好的师资和国内培训途径则更符合效益。

四、结论与对策

考察法官出国培训的问题最终归结为:首先,法院的功能是什么,法院是否应该成为一所大学校?其次,法院为什么会成为一座大学校或流动培训站?最后,怎样解决这个问题?

应该承认,任何一个国家的法院都承担着一定的法官培训功能,无论是法官培训实习、见习法官制度、从书记官升任法官、从下级法院法官胜任上级法院法官,还是通过大量诉讼实践从律师走向法官席,法院都可称之为法官成长的基地或“学校”。然而,这种培养却不应是高度流动性的,培养的目的是为了当好法官,而不是为了离开法院另谋高就。法院没有义务投入大量的资金和时间造就个人,国家对司法资源的投入不应在这个阶段变为无效消耗。在职法官的出国培训不仅效益低,而且从法官所代表的国家司法权的尊严看,也不应过多。即使国力财力有了极大的提高,也不应忘记,尚有大量国计民生问题由于资金短缺而无法启动,更有相当多的基层法官刚刚满足温饱,其子女教育和医疗问题尚无法解决。[xxi]

那么,我国的法院为什么会成为一座大学校——流动培训站?由于时代原因,我国法院在一定时期内不得不自行完成法律教育与培训的使命,这种历史作用是不应否定的,然而,这一使命本应随着时代的发展而改变——一方面,投入应该有产出,20多年的教育的成果本来应该足以使一代、甚至几代法官达到职业化要求了。另一方面,法律教育机构高速增长,后备法律人才大批量产出,本已超过了法院及所有司法机关的需求,法院似乎没有必要再把不合格的人招进来再从头进行培养。然而事实是,从1980年代到今天,尽管国家对法院教育培训的投入越来越多,尽管在职法官的学历不断有所提高,但投入与产出却高度不协调。1980年代由法院送出国进修培训的人几乎很少有人回到法院,更少有人真正在法院从事审判工作。而法院仍在矢志不移地一批又一批地加大投入、继续送出。相比最初,今天培训回来、并且留下的人数比例确实大有提高,但是仍然不能遏止整体流动的趋势。这种趋势也包括在职法官获得学位后的流出(在西部甚至通过司法考试后就可能流出)。而法院的年轻化运动则挤走了许多早期进入法院并经过了不同培训的老法官(有时出国考察也被作为其退休前的一种安慰)。这种主客观原因造成的流动也就造成了培训的无效。毫无疑问,其根源在于体制,如果法官的地位不能有实质性的提高——通过建立真正的身份保障制度,使其过上有尊严的生活,可以安心并独立办案,不必整天担心学位、末位淘汰、竞争上岗、发表学术论文和自己的年龄;同时改变对法官的评价标准——以尊重司法经验取代片面追求年轻化和高学历,那么不仅这种流动将永远将继续下去,真正的精英会远离法院,而且,还可能时时孕育着各种私欲膨胀的契机。[xxii]

从根本上解决这些问题需要体制性的变革,也需要观念的变革。笔者不拟对此过多论证,简单的结论性意见是:

首先,尽管出国培训对个人和法官整体素质的提高可能有一定的积极意义,但鉴于其作用有限,成本过高、效益过低,应尽量减少乃至取消各法院的分散培训。从法官的使命及其职业特点而言,应立足于确有实际需要的本地业务培训,以法官学院等培训机构为基地。以法官行为规范、职业道德和业务培训为主,辅之以聘请国外专家讲学、国内专家培训、小规模研讨等。[xxiii]

其次,认真审核法院的教育培训经费,将每年用于出国培训的大量资金节约下来,直接转化为办案法官的职务津贴或工资奖金,使在基层办案的法官生活水准能有所提高。[xxiv]

第三,严格限制各种脱产学习,使法院的人力资源有效地用于审判工作,减少办案压力,提高办案质量。法官的待遇不与学位挂钩,最终应完全取消在职攻读学位。

第四,所有获得法官资格的人仅以司法工作业绩和资历评估。不应以外语、学术论文作为资格、素质评定的标准。

随着我国的高速发展,国家的尊严及司法的权威也应逐步提高,相信我们应有能力针对中国法院和法官的实际需要,建立一种具有实效的职业培训和继续教育体系,期望有一天,在国外的法学院中不再看到以学生身份出现的中国在职法官。

本文主要部分发表于《环球法律评论》2006年第1期,发表时有删节。

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[i] 此处虽指法院,实际上包括所有司法机关。此处所说的教育培训,既包括学历教育也包括继续教育;既包括专业方面的培训,也包括例如进党校之类的政治思想教育。其中学历教育已经从早年的业大、成人教育,逐步转向专升本、研究生(法律硕士和法学博士)、出国进修培训。国家法官学院与各地的法官学院不仅承担在职法官培训的任务,还参与过一些面向社会招生的学历教育。同时,培训教育的重要内容就是请国内外学者,给法院作各种形式的讲座、报告、辅导等等。笔者也有幸多次参与这类讲座或辅导。

[ii] 其他学生除了这些课程之外,一般还需要根据学分的要求选听另外一到两门课程。

[iii] “威斯康星理念”是威大诸社会科学学科关注社会现实、积极参与公共社会决策的共同理念:“行动中的法”则是威大法学院从1950年代开始建立的最有特色的学术传统,重点是通过经验(实证)性研究,探讨法与社会之间的差距与互动,促进法的改革。但是无论是法官还是公务员在培训前后对此几乎都一无所知,以至于他们都感到威大法学院似乎没有什么名气和影响。

[iv] 实际上这种转化中把最重要的环节忽略了,即把法官任职前的职业培训与继续教育混同,本应作为重点的任职前培训被高度简化,而继续教育则参差不齐,原有的由书记员升任法官的制度原本可以填补职业培训的不足,但在改革中也被废弃(但在司法实践中实际仍在继续)。

[v] 笔者曾在在四川某中级法院的文艺演出中看到一个非常具有震撼力的节目:法官们分别用中文、英文、法文、德文、日文等不同语言背诵共产党宣言和法官誓词,看后确实令人佩服。

[vi]报道:海淀法院,优秀法官的摇篮,载《人民法院报》2005-9-7.

[vii]数不胜数的出国考察有些是有具体目标的,例如,某项立法、司法解释和改革等等,但往往也不例外地成为一种旅游活动,并往往有一些外行跟着看热闹。一个潜在惯例是,培训项目如果成批进行,中间必须“夹带”若干其他相关部门的人员,原因和目的不一,如交换或利益平衡,以及相互监督等等。

[viii] 范愉:法律家素质与法律教育刍论,载《人大法律评论》2000年卷第二辑。

[ix] 最高法院支持拍摄的一部电视剧《大法官》就显示出这样的逻辑,一位获得国外学位的女法官可以用古罗马哲人的语言解释什么是正义和公正,在电视剧中她被树立为中国法官的希望所在。这种逻辑告诉我们,出国培训可以使法官学到良知和法律技术,中国法治的希望寄托在这些精英法官身上。即使这种逻辑真的存在,如果不能保证这些精英留在法院,意义仍然有限;或不如直接从归国人员中招收法官。

[x]报道:海淀法院,优秀法官的摇篮,载《人民法院报》2005-9-7.

[xi] 同上。

[xii] 在威大法学院培训的两位法官都不止一次地出过国,一位去过欧洲几乎所有国家,另一位则去过美国的很多主要城市。但他们在法院内并不算出国最多的。当我说到有些法官隔不久就要出国一次,并经常在报刊上发表出国观感时,两人完全同意我的感觉。

[xiii]报道:海淀法院,优秀法官的摇篮,载《人民法院报》2005-9-7.

[xiv] 上海某区的一位法院院长告诉我,他本来坚决反对调解、特别是人民调解,后来司法局和高级法院组织他们到美国考察了一个多月的法院附设ADR,这才知道司法社会化、调解的价值等现念,回来之后成为法院引进人民调解的积极倡导和试验者。

[xv] 笔者在全国各地的各级法院都见到过不少参加过出国或预备出国的法官,他们多是一些中青年人,外语不错,个人能力也较强。但交谈中发现,他们不仅对各国的相关制度知之甚少,甚至对培训国家的制度了解也并不是十分深刻,或者仅仅知道一些学到的东西,而无法将其与其他国家或中国的情况进行比较分析,其直接作用往往就是写一两篇介绍性文章而已。当然,最高法院除外,因为其各个部门都有大量“研究型人才”,对于制定司法解释或司法政策或许有一些参考。不过近年来各级法院参考国外制度的一些改革措施,也并不都令人认可,例如,法官在判决书中公开不同意见等。

[xvi]王世心:山东培训涉外商事法官舍得投入,载《人民法院报》2005-09-01.

[xvii] 即1960年代以美国为中心的西方发达国家通过向第三世界发展中国家输出制度和法律,以援助其实现现代化的运动。福特基金会曾是这一运动的积极推动者。

[xviii] 福特基金会从1980年代后期起至1990年代曾在中国各地支持过大量的法官培训项目,最初曾大力出资支持法官出国培训进修或攻读学位,但培训的效果非常不尽如人意,出国的法官基本上均已流失或很少有人在从事审判工作;此后其支持重点转向国内法官培训。目前,福特基金会已经基本上不再支持此类项目。

[xix] 很少见到任何其他国家或地区的法官到外国的法学院进修,笔者在日本虽然见到过有留学经历的法官,但那是在其任法官之前以学生身份前往,而且这一经历对其法官生涯没有任何直接作用。各国法官们出国通常是休假旅游,或者是应邀讲学出席学术会议等,法官中精通外语的也不多见。

[xx] 很多访问学者在国外只是为了学习外语,有的甚至连这一目的也未达到。有归国的学者笑谈有大量二三流的中国学者常年活动在国外各种国际会议上,尽管并没有什么重要成果,对中国的了解亦非常肤浅,却常常在这些国际会议上以批判中国的制度为其本职。

[xxi] 近年来我国法院建设从中心城市开始,出现了一种豪华乃至奢靡的趋势,一些基层法院的建设甚至远远比我在国外见到的高等、地区法院更为奢华,遑论县法院和社区法院。这与我国的法院“人民法院”的称谓极不相符,这也是近年来片面宣称所谓法院建筑是正义符号的实践结果。

[xxii] 笔者并非主张高薪养廉,因为人的贪欲是没有止境的。但是如不能保证法官基本的社会经济地位,法院无法吸引和留住人才则是必然的。

[xxiii] 法官的实际需要及问题往往并不是通过培训能够解决的。在笔者参加的一次国际法官学院组织的国际研讨班上,主持者曾经对来自各地基层法院的代表进行调查,以了解他们希望从外国法官的讲座中获得什么信息,结果排在首位的问题全部涉及司法独立、法官待遇、法官责任等体制性问题,而外国法官表示他们对解决这些问题无能为力,只能提供有关程序和经验方面的知识。

法律培训目的范文第10篇

一、历史考察:法律教育目的多样性

笼统地说,教育的目的,是为国家培植人才;法律教育的目的,是为国家培植法律人才。1995年,全国法学教育工作会议提出法学教育的培养目标是为社会各个领域培养复合型、应用型、外向型的通用人才。所以,讨论法律教育目的实际上是讨论我们的法律教育要培养什么样人的问题。这是任何教育都必须首先明确的一个问题。但不同时期,法律教育目的是不同的。不同的法律教育目的,造就不同类型的法律人才。

(一)中国古代

在中国古代,国家和社会均崇尚“礼教”,治国方略是德主刑辅。礼教是当时支配社会的核心价值体系,且成为治国理政的主要工具;法律在从庙堂之上到乡野百姓的心目中均居于次要的地位,是治国理政虽必不可少却属辅助的手段。秦汉时,有很多学者如一时可称法界翘楚的管子、子产、商鞅、韩非等,都是法家的代表人物,他们在对抗、批判儒家学说的过程中,以国家伦理作为法治的基点,畅谈法理,构建法治,其剖析之精,论证之密,实不逊于近代西方的法学启蒙大师们。三国时期的诸葛亮、晋朝的王猛、宋代的王安石、明朝的张居正,皆身当危局,力排众议,决出明断,本法治的精神,纳人民于轨物,当属一代代法治英才。然而,遗憾的是,历朝历代多偏重礼教,“为政在人”、“有治人,无治法”的人治意味太浓太重,整个国家的运作都被强大的礼制所包围,其间虽有一两位法家诞生,但都因环境和礼教的压迫和束缚,终不免昙花一现。所以历代所传承的法治因素寥寥无几,这是今日中国法律教育所以不发达的缘故,也是中国法律人才所以缺乏的缘故,也可以说这是现在中国法治不容易上轨道的缘故。但是,中国古代的法律教育虽然不是学校式教育,却也别具一格。汉代律学名家的出现,魏晋时代及其以后的律博士的设置,唐代有“明法”一科,唐宋进行律法考试,明代推重“讲读律令”和清代刑名幕友的法律训练,都彰显出中国古代法律教育的成就与特色[1]6-51。以清代为例,官员的法律培训,主要有两种方式:一是朝廷负有司法责任的官员和地方官吏对律法自修式的“讲读”;二是刑名幕友师徒式的培训。维新以前的法律教育,是掌控在国家各机关中办理诉讼案件的“刑名师爷”的私人手里。先生是师父,学生是学徒。教授的方法只限于法律专门名词的用法、律文意义的讲解及裁判方法的大要。这种学徒式教育的目的,只是企望把徒弟培养成办理诉讼案件的咬文嚼字的刑名师爷而已,就教育本身而言,也没有规模效应,不可能像近现代法律教育那样培养出一批又一批的法律人才。这样的教育目的,可以说是单纯的且产量低的职业教育,而以取得法律专门知识而能谋生为目的,培养出来的是与木匠、瓦匠一样的法匠,多半只会技能上的操作而缺乏法律素养,自然成不了栋梁之材。

(二)清末变法时期

清末法政教育在思想家的呼吁下,在舆论的鼓吹下,尤其在政府大员的支持下,由学徒式教育一跃为近代学校教育,这是法律教育一个质的飞跃。清末主张维新变法,朝野有识之士相信国家制度及法律一经变更,国家就可以强,人民就可以富,外侮就可以除。当时的君主立宪派与革命派,都抱有这种幻想。梁启超1896年指出:“变法之本,在育人才;人才之兴,在开学校;学校之立,在变科举;而一切要其大成,在变官制。”在此基础上,梁启超又专论“中国宜讲求法律之学”,指出:对于中国来说,非发明法律之学,不足以自存;非讲求法律之学,不足以文明。这是清末较早主张重视法律之学的言论。清末法制改革,舆论界关注的一个重点问题,便是司法。1906年《论维护法权》(载于《申报》)申述道:“为今之计,造就用法之官吏,为改订法律后维护法权之第一要义”。1910年《论宜推广法律学堂》(载于《大公报》)指出,中国欲强大,必须普及法律思想;要广设法律学堂,使京官和地方官都能是法律中人,以行法律、亲百姓、救国家;主张通过法政教育向人民宣扬“非法律不足以立国”的思想。上述立论均着眼于解决中国司法问题,认为必须培成法政人才,以维持中国法权。清末法政教育的兴办,最重要的力量乃是朝廷和地方重臣。从派员出洋学习法政,到法政学堂的创设,政府及其官僚起着关键性的作用。出洋学习法政,如系官派,当然取决于官方之意决;如系自费,亦须督抚和政府审批。而在私立法政学堂开禁(1910年)之前,所有的法政学堂,都是官办,即“官立法政学堂”。这些法政学堂通常由朝中大臣或督抚奏报设立,并且由政府出具资费。1905年,身为修律大臣的大法律家伍廷芳和沈家本,对培育法律人才的意义,做了细致的阐述。第一,因缺乏谙熟外国法律之官员,以致教案频仍。第二,新政律法,也需要法律人才。“一切新政,如路、矿、商标、税务等事……无一不赖有法律以维持之”。第三,收回司法,推行修订法律,同样必须广储人才。第四,也是最重要的一点,就是新刑律等基本法律颁行后,需要大量的通律人才[2]271-273。1909年直隶谘议局提出“扩充法政学堂”的预备议案,该议案把储备法政人才提升到国家和一省根本救治之法的地步。指出:“法政人才为吾国今日之要需,此近人之所能知矣。……其影响于一国之前途甚大,其影响于一省之前途亦甚大。……故预备法政人才,为国家根本救治之法,亦一省根本图治之方也。”“欲得法政人才,必先兴法政教育”。该议案主张扩充天津法政学堂(即北洋法政学堂)和保定法政学堂(即直隶法政学堂),以广储法政人才。19世纪末20世纪初,新式法政与国家富强的紧密联系,逐渐为国人所辨识。一时间,到东西洋留学的学生,十之八九是学习法政;国内公立私立的法政学校遍于全国。学徒式的法律教育一变而为学校式的法律教育。清末所谓“法政人材”,不仅仅是我们今日的“法律家”或“法律职业者”,而且包括了新政与立宪所需的朝廷、特别是地方的各类官员,即所谓“吏才”或“从政人才”、“人才”。康有为认为东西各国之强盛,皆以立宪法、开国会之故。1904年,张百熙、张之洞等人在《学务纲要》中说:“外国之所以富强者,良由于事事皆有政治法律也。”一年后,日俄战争日胜俄败。这被认为是一场不同政治制度———立治与专制政治之间的对决。它令反对变法立宪者无言以对,为“立宪强国”论提供了前所未有的强大支持。中国著名政治史家李剑农说:“日本的立治,虽然还不曾得到真正民权自由;但是他施行钦定宪法没有多久,便以区区三岛打败一个庞大专制的中国,再过十年,又打败一个庞大专任的俄国;于是大家相信‘立宪’两字是确有强国的效力了;仿佛一纸宪法,便可抵百万雄兵,中日与日俄的两次战争,便是最明白的证据。”[3]207从洋务运动到辛亥革命,人才与国势的关系,是人们思索和讨论的一个重点问题。如薛福成视治术学术之不专不精为中国积弊积弱的重要原因。西方诸国,仕官“或娴工程,或精会计,或谙法律,或究牧矿,皆倚厥所长,各尽所用,不相搀也,不相挠也。”于是,国势日强,民庶渐富。强国、培才、兴学,乃清末挽救危局的重要谋划。在这样的背景和氛围中,法政教育亦无法不以救时济世为己任,以匡扶天下为专责。《申报》专论说,“国之中有一人明法政,则国之中多一劲旅;有数十人明法政,则多数十劲旅;有千百人明法政,有亿万人明法政,则多千百亿万之劲旅;举全国之人尽明法政,则全国皆劲旅也。”如此,国家的强大还不指日可待?所以清末的法政教育能在短短数年间,几乎从无到有,从初创到昌隆。虽然事实上,无论出洋者还是考入国内法政学堂者,不少法科学生往往奔官而去,即为仕途考虑,但这只是这些学生的个人抉择,而不是朝廷或创办法政学堂者的教育思想。京师和各省的法政学堂,当然负有培植吏才、审判人才的职责,最终还是为了改良政治法律,以拯救国朝或“强国利民”。西方近现代法律教育思想所力陈的高义,在于塑造具有厚德明法、追求公正与尊重人权的法律人才,这与清末法政教育大为不同。20世纪40年代,美国著名法理学家、法律教育家庞德,作为中国国民政府司法行政部和教育部的顾问,对中国法律教育的变革路向发表了重要的见解,指出:“关于普通文官,行政官员应当好好的受一番法律训练,实很重要。他们必须了解什么是个人的合法权益,什么是法律规定保障那些权益的救济办法。”[4]310这显然并未把法政教育与救时济世联系起来,而是着力倡明法政教育对于公民的权利、自由应有的认知与敬畏。梁启超、严复以及孙中山为代表的革命派,对自由、人权、民权之类的观念,已经有所传输和流布,并与张之洞等人进行过激烈的论战。自由、权利的思想对于法政教育的意义,也有人论及。如贵州“自治学社”创始人、法政教员张鸿藻,即认为学习法政的首要价值,就是培植权利、义务的思想。认为中国自古以来,专制贪暴横行,根源在于缺乏权利、义务思想。“世界国家保守专制而未立宪者,中国而已。其他非民主立宪,即君主立宪。其所以立宪者,非必为富强计,特以人民程度日高,又兼万国交通,受他国之影响不少,日积月累,而权利、义务之思想遂油然生焉。欲巩固其国家,使一般社会各保其安宁秩序,于是宪法乃有不得不立之势。独中国人民,安于旧习,施治者辄随其意之所在,为所欲为,任若何无理,皆甘心受之而无敢以较。即有一二街谈巷议,不过如风烛萤火,瞬时即消灭乌有,而官吏之专制贪暴仍如故也。追溯其原实,由不知所谓权利、义务,而法律思想之萌芽乃斩绝而无由生。”而“今兹法政学堂之设,盖欲就一般人民养成其有法律之人格及政治之能力,而为立宪之预备,使知权利、义务为何物,立宪国民之资格既具备,而后国家乃可臻于完全独立之地位焉”[5]。然而,清廷所持的是别样的主张,并对权利、自由思想大加挞伐。1904年的《学务纲要》称:“外国之所以富强者,良由于事事皆有政治法律也。而中国今日之剽窃西学者,辄以民权自由等字实之,变本加厉,流荡往返,殊不知民权自由四字,乃外国政治、法律学术中半面之词,而非政治法律之全体也。若不看其全文,而但举一二字样,一二名词,依托附会,簧鼓天下之耳目,势不至去人伦无君子不止。而谓富强即在于是,有是理乎?……假使外国政法,皆如乱党所说,恐不能一日立国矣,安论富强?”为防止“妄谈民权自由种种悖谬者”流传,《学务纲要》明确禁止私设学堂“讲习政治法律专科”。由是观之,清廷对于法律教育的总方针,乃是固执于富强而禁绝民权自由的流遍。就是说,清末法政教育要培植的是救时济世的专才,而非权利、自由的保护者。这是清末法政教育的精神和原则。

(三)民国时期

民国时期,法律制度与法律学术均在清末已有的基础上继续发展。这一时期,中国的近代法典编纂运动渐至高潮:大规模立法活动的开展,不仅需要大量适应时代的新型法律人才,而且为当时的法学家提供了贡献其职业专长的活动舞台,这就大大活跃了当时的法律教育和法律学术的气氛。一批资质优良且系统接受过西方法律知识和方法训练的法律专家———第二代法学家逐步成长起来。他们大多精于专业,谙熟西语,又对欧美近代的法律训练有着亲身的体验,因此,他们大多能从世界法律发展的趋势着眼,以现实批判的精神,来反思当时的法律教育与学术研究,提出了一些颇有参考价值的思想观点和实际改进方案,从而达到了中国近代法律史上法律教育研究的最高水平。代表作有孙晓楼的《法律教育》(商务印书馆,1935年初版)以及上海东吴大学法学院法学杂志社出版的《法学杂志》“法律教育专号”上刊载的一系列专题研究论文。法律教育颇为兴盛,以致民国成立后,十余年间,学习法政的人们充满了国家的各机关;在朝在野的政客,以及乡间无业的高等流氓,也以学习法政之人为最多。很多人认为官场的腐败,国家的扰乱,都种因于此。社会秩序的纷乱也可以证明法律的无用和无力。一般人从前对于法律事业的奢望,渐变为失望了。由失望而至于鄙弃,以致中央政府对于法律学校,有裁并或限制的主张,法律教育的前途经此一打击,又由自全盛时期回转至没落的时期了[6]294-295。民国政府当局对于法律教育,并未宣示特别的教育宗旨,只是与其他专门知识同样视为专门知识的训练而已。一些法律教育专家们以新颁布的各部门法的释义为主要任务,使学生取得专门知识,能应付各种考试,就算是法律教育的成功,而无更高目标的追求。但也有一部分从事法律教育的人,在思索法律教育的目的究竟是什么?例如燕树棠、孙晓楼都撰文探索法律教育要培养什么样的人。燕树棠主张,法律教育于训练专门知识外,尚需有“法律头脑”,以为调剂。什么样的头脑才是法律头脑呢?燕树棠说必须具备以下特质:第一,需要有社会的常识;第二,要有剖辨的能力;第三,要有远大的思想;第四,要有历史的眼光[6]294-295。

二、现实出路:法律教育目的的层次性

新中国成立以后的一段时间内,连法律作为专门知识的教育也几乎不复存在,政策起着替代法律的作用,法律教育事业发展缓慢。五十年代初,在“彻底打碎旧的国家机器,重新创造一个新世界”的背景下,中国人民大学法律系聘请前苏联法律专家来讲授前苏联的法律,专家晚上给人民大学老师讲,老师第二天到课堂传授给学生。五四宪法颁布之后不久,中国便开始了一项接一项的政治运动,法律是可有可无的东西,法律院校停办,公检法部门许多人是非专业干警。时期,法律更是遭受了空前的践踏。结束后,刑法、刑事诉讼法等重要法律被制定出来,法律院校恢复,法律教育迎来了春天。今天的法治状况,正是改革开放三十年法律教育的结果。随着改革开放的不断深入,社会生活内容的日益复杂,法律制度日益精密,相应地需要更有组织、有计划的法律教育,以培养知法、造法及用法的人。1999年依法治国的方略写进根本大法之后,法律教育如火如荼。但法治状况如何呢?法律的权威并没有树立起来,法律的信仰并没有养成,表面完善的法律制度常常被一些潜规则击得粉碎。这促使我们不得不思考法律教育的目的究竟何在?笔者认为,如同人的心理需求有不同的层次一样,大学法律教育也应有不同的层次,尤其是在我们这样一个自古以来就缺乏法律素养的国度。思考我国近代转型以来前人对法律教育目的的论述,大多数过于高远,想在零基础上一下子就能培育出具有西方那种法律精神的法律人才,这是脱离实际的;也有的过于现实,如专事讲解法典内的条文或法律理论知识以应付各类考试,而不致力于使学生了解法律与社会实际需要的关系以及法律规定应符合正义理想的重要性。不顾我国传统法治精神的缺失,过于高远的法律教育目的,经实践证明至今尚没有达到;不顾培育守法精神、扶植法治的需要,过于现实的法律教育目的,导致法律院校培养出来的只是一批批的“工匠”,而培养不出具有创造精神的法学“大师”。只有“高远”与“现实”相结合,才是符合我国教育目的之实际。因此,我国法学教育的目的应具有层次性。

第一层次目的:培养具有谋生能力的劳动者。

我国目前处于社会主义初级阶段,劳动仍然是谋生的主要手段,而不是一种享受。法律教育首先要满足个人谋生的需求。如大学四年法科毕业,要让他有能力找到工作。对学法的人,让他有谋生的能力,这是法律教育的最低层次。这一最低层次的目的在目前实现的程度并不高。自从1999年大学扩招之后,就业压力在新世纪之初已逐渐显露出来。法学专业本科招生与就业这几年的基本特征是一热一冷相对照:招生热门,报考的人数很多,招收的也比较多,就业相对困难,比传统的师范类专业就业还要困难,就业率偏低。名牌大学法学院或几所政法大学的法科生就业率其中不小的一个支撑比率是免推研究生或考取研究生的数字。地方院校法学院系的法科生的考研录取率也超出真正就业的比率。这一目的的实现,根本途径似乎不在高等学校,而在于国家对法学教育总体的规划和法律职业以及相关职业对法科生需求的岗位设置。当然,提高学生的就业能力,学校教育责无旁贷。

第二层次目的:培养服务社会的工作者。

这一层次目的之实现,除了大学法律教育机构,其他非学历的培训机构基本也能做到。例如,司法考试培训机构,其法律教育的任务是以传授或获得关于法律的知识及运用法律的技能为专务,而无需顾及其他。在允许在校法科生毕业前参加司法考试之后,如何处理大学法律教育与司法考试之间的关系便日益变得重要起来了,如果以司法考试为指挥棒,那大学法律教育不就沦落成了司法考试培训学校或培训班了吗?与厨师培训学校或培训班的区别不就是培训的技能不同而已?如果不适当考虑并合理回应司法考试对传统法学教育的冲击,学生参加司法考试的通过率又如何?甚至会不会忤逆有关部门为解决法科生的就业率而煞费的苦心?但无论如何,专务于法律知识与技能的法律教育,其培养的法律人才只能是“匠”,不论其从事何种法律工作,难有助于人们了解法律与个人的福祉密切相关,更难有助于推动个人、社会尊重法律、信仰法律并推行法治。不过,提高法科生服务社会的能力的确是当下大学法律教育的重点。不管是国家推行的质量工程建设,还是各校由“教学计划”变更为“人才培养方案”的设计,都突出了培养学生技能的实践教学环节,重视学生服务社会能力的培养。例如,从国家到地方的各级质量工程建设中,都有实验室建设项目,而现在的实验室的概念已突破了传统意义上的专属于理工科的实验室的内涵,人文学科培养学生技能的训练场所也叫实验室,如电子政务实验室、侦查实验室、应用法学实训中心等等。在人才培养方案的修订方面,针对现行法学教育存在培养出来的法学人才实际动手能力弱、与人才市场对法学人才的要求严重脱节的问题,应抓住“应用型人才”这个解决问题的关键进行研究和实践,以社会需求为导向,确立教学内容改革、教学形式改革、教学环节改革为主要内容的教改模式,并以此构建调动学生学习积极性、培养学生综合能力的教学方法体系。突出对学生实践能力的培养,增设实践教学环节与专门的实验课程,并督促落实;与司法实务部门签订合作协议,建设实习基地;新建实验室,为每位学生提供模拟司法场所;等等。各种实践教学环节并被要求不能少于15%的总学时。对法学专业的学生来说,强化学生的实践能力确实十分必要而且十分重要,尤其我国的法学教育模式不像英美是大学后的教育,学生通过司法考试和公务员考试进入司法实践部门之前尚未有硬性的职业培训要求。在理论传授与实践能力一锅煮的法学教学模式下,学生实践能力的培养是法学专业教学的生命线,但事实上大学法学教育机构又是以理论见长,未必具备培养学生实践能力的良好条件。最近几年,相关部门加大了大学法学教育机构术业有专攻的教授到各司法实践部门挂职或任职的力度,此外,每个大学法学教育机构都有相当一批教师兼作律师,这些“交叉相融”都是法学实践教学的宝贵资源,为提高学生实践能力提供了一些可能性的条件。目前,我国台湾地区法学教育最为人所诟病的,正是只强调“法匠”的教育,却忽略“法学家”的教育。教出来的学生,最多只具有精确援引实证法的实然能力,却没有追问实证法律合不合于正义的应然能力[7]33。因此,法律教育尚需有别的目的。

第三层次目的:培养具有守法精神的建设者。

孙晓楼说,“法律教育的目的,是在训练为社会服务为国家谋利益的法律人才,这种人才,一定要有法律学问,才可以认识并且改善法律,一定要有社会的常识,才可以合于时宜的运用法律,一定要有法律的道德,才有资格来执行法律;法律教育家应当从这三方面着眼,来办理法律学校,从这三方面着眼,来陶冶法律学生,那么这种法律学校的学生,将来毕业以后,虽不能望其个个都是能为社会服务的有用之才,至少也不至于在社会上,拿了法律的工具敲诈人家、欺侮人家,使社会添一害群之马罢!”[8]13这里所说的正是法律教育培养出来的人才应该具有守法精神。学习法律的人,其就业范围虽无固定限制,而法官、检察官与律师是最理想的选择。他们所担任的工作,都与人的生命、健康、财产有关。在具备丰富的专业知识和熟练的专业技能外,必须具备守法的精神。守法精神的具备,法律职业人比非法律职业人更重要,因为前者掌握了法律的知识和技能,若不具备守法精神,则更严重影响法律的威信。此一教育目的的实现,大致可有两种途径:第一,增设法律伦理学专门课程,让学生明了法律职业者应先有何种心理上的准备及生计上的考虑,要有法律公平正义的精神,能做到带头守法,并不为权势所屈、不为非法利益所动。而目前法律伦理课程不在主观部门确定的法律教育的主干课程之内,在各校的人才培养方案中已难觅踪迹。建议主管法律教育的部门、法学教育指导委员会在主干课程的设置上能将法律伦理学课程纳入其中。第二,聘请德高望重的法律职业人现身说法,谈人生经历,说典型事例,言传身教,给年轻学子树立榜样,培育理想。用鲜活的人物说鲜活的事例,比起传统的纯粹的理论教化要有效果得多。安徽师范大学去年聘请一位毕业于北京大学法律系的退休教师给法科入学新生作了一场题为《“杀父焚尸”案的无罪辩护》的报告,随着报告的展开,他自己与同事在办理该案过程中如何不为势所屈、不为利所动的高大形象逐渐清晰,给学生上了一堂生动的法律人生课程。目前,我国尚缺乏有影响力的法律人,极少数有一定影响力的法律人却缺乏守法精神,知法犯法、执法犯法似乎是见怪不怪,所以培养法科生的守法精神格外重要。

第四层次之目的:培养增进社会幸福的法律人。

我国与英美法系国家不同,他们的学生接受法律教育大多数情况下意味着对法律职业的选择;我国现在的大学法律教育既是专业教育又是素质教育,受多种因素的影响,多数法律专业的学生毕业之后理想的选择虽是法律职业,但实际从事的却是法律之外的职业。这与日本有点类似。日本每年各大学法学部毕业生数以万计,而每年进入几种主要法律职业(律师、法官、检察官)的人数却只有区区700人[9]114。法律人服务社会的能力,不在于司法官员职位的高低,不在于律师业务量的大小,更不在于法律人挣钱的多少,也不在于是否从事法律职业,而在于他所从事的事业于社会公众的福利上到底有多少的努力和贡献。所以,我们在培养学生法律技能、守法精神的同时要进行品德、理想、信念的教育,不管他们是否从事法律职业,只要能增进社会幸福,就是法律教育的成功。因此,高境界、高水准的法律教育培养出的法律人才,不应仅具备较高的服务社会的实践能力,更需要具备人文精神、法治意识。一个学习法律的人,除了获得法律专门知识、具备一定的实践能力之外,他还“必须得到一种法学的精神,才算是完成了法律教育”。学习法律的人必须取得这样的精神,他所学的机械的知识,才能变化成为了解的知识,才有生机,死的知识才能变为活的知识[6]297。法律的目的是增长幸福,边沁曾说,“一切法律所具有或通常应具有的一般目的,是增长社会幸福的总和”[10]216,因此,法律教育的最终目的也应是培养增进社会幸福的人才。这是法律教育的最高层次。美国康奈尔大学前校长辉得(AndrewD.White)在该大学法律学院创立之日说:“我们创办法律学校的目的,非在造就许多讼棍;乃欲以严格之训练,提高其程度,使将来出校之后,有高深的学问,有远大的目光,有高尚的道德,若再资以相当之经验,则无论其为法官,为律师,为各种公共事业,鲜有不成为造福国家的法学者。”[8]13-14要实现法律教育的这一目的,当务之急是修订完善大学法学教育机构的人才培养方案。其中最核心的内容是课程设置体系要加以变更。现在各校法律课程设置中有公共课与专业课两大部分组成。公共课除了英语、体育之外还有很大的一块是思想政治课。关于专业课一般有三大块:14门或16门主干课,专业方向课,专业选修课。法律之外的社会科学的功课,如政治学、经济学、社会学以及伦理学、心理学、逻辑学、哲学等,几乎没有作为必修的科目。燕树棠先生曾经指出,这些科目应该与法律并重,以便使学生对于整个的社会,全部的人生问题,得到相当的认识[6]297。这是颇有见地的。现在的课程设置还有一个重要问题,即在时间的分配上,学生的时间表塞满了各类课程和活动;在空间配置上,无时无刻不在与老师教学相长、与同学协作合作。课程设置里,没有独思的时间,没有独处的空间。1941年原清华大学校长对此感慨颇深:“仰观宇宙之大,俯察品物之盛,而自审其一人之生应有之地位,非有闲暇不为也。纵观历史之悠久,文教之累积,横索人我关系之复杂,社会问题之繁变,而思对此悠久与累积者宜如何承袭撷取而有所发明,对复杂繁变者宜如何应对而知所排解,非有闲暇不为也;人生莫非学问也,能自作观察、欣赏、沉思、体会者,思得之。”大学四年里,学生可能掌握了许多的法律制度并学会了一些司法实践技能,但在忙忙碌碌中有多少时间用在了观察、欣赏、沉思、体会方面,在喧闹群聚中能有多少独立的空间对自己进行检讨、探索、深思?对法律教育目的的思索必然会牵涉到法律人才培养方案的完善。

这四个层次,在法律教育过程中并不是截然分开的,甚至是互相交织在一起的,但它们之间又具有明显的层次性,高层次教育目的的实现有赖于低一层次教育目的的实现,或者说低一层次法律教育目的的实现能够推动高层次教育目的的实现。而且,对高层次目的的实现不能操之过急,要有长期性、艰巨性的心理准备。

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