农村义务教育投资谁来承担

一、中央财政应当分摊地方对义务教育的投资

(一)县乡财政义务教育投入不堪重负

1994年财税制度实行重大改革后，我国财税收入的重心明显上移，尤其是向中央和省级政府转移。近十来年，中央财政占全国财政总收入的比重不断提高。省级地方政府也纷纷效仿中央的做法，将财权上收。然而，在财税收入重心上移的同时，九年制义务教育的重任并未随之上移，反而更多地转向了县和乡镇财政。据国务院发展研究中心2001年的一项调查显示，我国义务教育的投人中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％；而县乡两级负担的87％基本上都直接来自农民上缴的各项费用。由于县乡财政，尤其是乡镇财政主要经费来自农民上缴的各项税费，故农村义务教育经费投入实际上主要由农民个人承担。在中央作出农村教师工资由县财政统一支付的决策后，义务教育投入的重心转向县级财政，但县级财政实际上也难以承担，在经济发展相对落后的地区更是如此。全国全面推行农村费改税后，原由农民承担的部分义务教育经费也将转移给基层政府，虽然农民负担可能减轻，但基层政府的教育负担将更加沉重。义务教育财政责任的基层化，地区之间经济发展水平和财力差距的扩大，加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使得我国地区之间义务教育经费和资源的不均等、不公平极其明显。以2001年生均经费为例，普通小学生均经费，最高的上海是最低的河南的8．9倍；初中生均经费第一位的上海与最低的贵州比较，相差6．8倍。又如，2001年生均固定资产价值，小学最高的北京是最低的贵州的6．0倍；初中最高的北京是最低的贵州的5．3倍。

总之，目前教育投资结构在义务教育层次上存在的主要问题是中央和省级政府在义务教育，尤其是农村义务教育方面承担的责任太少，使得绝大多数教育财政性资金的出资责任由基层政府承担。

(二)中央和省级政府应承担义务教育的大部分经费

从国际经验看，无论是在发达国家还是发展中国家，基本上都是由中央和地方政府共同负担初等教育的大部分费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任(u。而基层政府由于掌握的税源和收入较少，承担的责任也较少。例如，在日本(1980年)，中央政府承担了初等中等教育经费的25．4％，县级政府(相当于我国的省级政府)承担了67．8％，二者合计达93．2％；美国(1979年)联邦政府承担了8．5％，州政府承担了40．1％，二者合汁达49．6％；德国(1978年)联邦政府承担了0．3％，州政府承担了74．2％，二者合计达74．5％。

中央和省级政府分摊基层政府义务教育费用的意义在于，可以通过这一宏观杠杆调节富裕地区与贫穷地区、农村与城市、穷县与富县之间的差距，合理、公正地分配公共教育投资资源，使义务教育经费得到有效保障和落实，保证广大公民(无论贫富)公平地享受义务教育的权力，从而最大程度地实现全民义务教育目标。

(三)中央政府分摊农村义务教育经费的设想

目前，我国各级地方政府对农村义务教育的投入主要体现在支付教职工的工资和福利(即教育事业费支出中的个人部分)方面。而教职工的工资和福利在农村义务教育投入中占有相当大的比重，2001年达到71％，其中工资支出占57％，基本工资支出占38％e。中央政府分摊农村义务教育经费首先应分摊教职工的工资和福利费用支出。

2001年，全国农村普通小学和初中的教职工总人数为661．7万人，用于教职工的个人支出总额为641．5亿元(人均支出9700元)，其中工资支出总额为517．2亿元(含基本工资340．8亿元)。从总体上讲，建议中央和地方政府承担农村义务教育教职工个人支出的比例可以定为1：1，即中央财政承担约320亿元。由于以前中央财政用于农村义务教育的投入极少③，这就要求中央财政增加支出320亿元。2001年中央财政支出总额为5768亿元，这320亿元相当于总额的5．5％，因此是可以承受的。如果中央财政只分摊农村义务教育教职工工资的50％，则要求中央财政增加支出260亿元，相当于2001年中央财政支出总额的4．5％，则更可以承受；再退一步，如果中央财政只分摊农村义务教育教职工基本工资的50％，则要求中央财政增加支出170亿元，相当丁2001年中央财政支出的2．9％，中央财政完全可以承受。

由于我国各地区经济发展水平相差悬殊，中央财政和地方省级财政各负担多少，可视各省(自治区、直辖市)的财力情况而定。在中央财政承担50％的总框架下，建议按如下原则分摊：

1、相对最发达的人均GDP超过10000元(2001年数)的北京、天津、辽宁、山东、上海、江苏、浙江、福建和广东等9个地区，中央财政与以前一样基本不承担，故要求省级财政增加对义务教育的投入，以减轻基层政府特别是相对较贫困地区的财政负担。

2、相对最不发达、属于国务院确定的西部大开发范畴的12个地区，即重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古和广西，中央财政承担100％，无需地方政府支付这部分费用。

3、除上述省、自治区和直辖市之外的地区，中央财政承担50％左右，其余由地方各级政府分担。各省级以下各级财政的分摊比例可根据各地区具体情况决定。

二、对贫困地区农村义务教育实行“全免费”

上述中央和省级政府承担基层政府对义务教育的投入只是政府投资责任的向上转移，并不能保证最大程度地实现全民义务教育目标，因为一些贫困地区学生可能还交不起学杂费、买不起学习用品。对于这些地区的义务教育必须实行“全免费”。

(一)贫困地区农村义务教育“全免费”是城市对农村的有效“反哺”

农村发展和农民致富的根本出路依靠于教育，然而我国农民承担了从幼儿园到小学、中学、大学的教育成本之后，不仅没有富起来，反倒陷入困境：因为孩子聪明，从小学读到大学，家里积蓄都花在他们身上，还欠了债。从这种境况中可以看到当今中国农村教育和农村经济所面临的制度性难题与困境。

从单个农村学生和农民家庭的对教育的投入和产出看，这种“谁投资，谁受益”的投资体制是合理的。如果我们把上大学从以“农村家庭经济”转化到以“整个农村经济”为分析主体，就会看到长期以来存在的城乡“剪刀差”在教育投资方面的影子：农村培养的大学生，毕业后留在城里工作，是由城市来直接享用高等教育的成果，收获智力资源的专业技能。由于缺少大学生返乡的利益驱动机制，无人愿意回乡支农创业；城市又缺少对农村制度化的反哺机制――“农转非”的大学生已经成为城市经济体中的一部分。尽管对于学生个人是受益的，但农村教育投入所做的一切不过是“为他人做嫁衣”，赔了人才又贴钱。

因此，代表城市和农村共同利益的各级政府承担农村义务教育经费，有助于减少或补偿农村和农民为培养学生所花费的成本，从而相应地减轻农村和农民自身对教育的压力。这实际上是城市对农村的一种反哺。

(二)实行贫困地区农村义务教育“全免费”制度

为了确保农村学校日常运转所需公用经费，使不同地区之间学校能够提供水平相近的公共服务，国家应重新核定全国义务教育阶段小学、初中生均公用经费的合理标准，制定中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平。目前学生家庭承担的公共经费偏高，要逐步降低公用经费在杂费开支中的比例，从而相应地增加政府承担学校公用经费的比例④。一些发达国家，如加拿大，不仅中小学生不用交学费、杂费，甚至连教科书、铅笔、橡皮和写字本等也从学校领取，不用自己购买。这是真正的义务教育“全免费”制度。

实行义务教育“全免费”制度，由各级政府财政共同承担义务教育投资的责任，将大大减轻贫困地区农民的教育投入负担，对于稳定义务教育普及率和提高农民的福利水平具有十分重要的意义。由于现阶段政府财力的限制，我国尚难以全面实行全国范围内的“全免费”义务教育，但对于农村地区的义务教育，建议其公用经费可全部由县级以上各级政府共同承担。对于贫困地区(如国家确定的贫困县)的农村中小学生，不仅应免去其学费、杂费，而且要尽快实行免费提供教科书和必要学习用品的制度，所需资金由县级以上财政，尤其是中央和省级财政统筹解决。在减免义务教育费用尤其是小学教育“全免费”方面，云南和广东等地区的经验和做法，值得肯定和推广。据报载，云南省从2000年开始，对25个边境县市的边境沿线行政小学及其以下学校的12万名1至6年级在校小学生，实行免杂费、书本费和文具费的“三免费”教育。从2001年9月起，广东省财政出资3亿元，用于免除全省人均年纯收入1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费，全省约有70万学生受益。

三、将进城农民工子女教育纳入城市教育投资范畴

必须注意的一个新问题是，虽然大批农村户口的人口进入城市打工或经商(下统称农民工)，改善了自身的生存环境，他们的子女就学却成为问题。大批农民工的子女无法就学，形成新的失学人群。这不仅是对普及义务教育的重大挑战，还会造就城市贫困人口的后备军。必须明确，进城务工、经商的农民不仅是所在城市的服务者，同时也是所在城市的纳税人，他们的子女理应享受国家法定的义务教育权利。所在城市政府有责任、有义务将进城农民子女的就学工作纳入到当地的总体教育发展规划当中，统筹考虑，统一实施，使其享受与城市户口居民子女一样的受教育权力，同时也支付同样的教育成本，而不需要交纳额外的“赞助费”。

从另一方面看，由于吸引农民打工的城市主要是省会以上城市以及少数经济发达的地级市，这些城市本身的财力较强，而需要接受义务教育的农民工子女占所在城市学龄人口的比例毕竟很小，因此所在城市从财力上接纳农民工子女就学完全不存在问题。这些城市的教育部门和学校需要做的只是：打破长期以来形成的歧视农民工的观念；拆除户籍制度的壁垒。注释：

①世界各国政府为发展义务教育，直接将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资及福利由各级政府共同承担。

②资料来源：根据2001年《中国教育经费统计年鉴》数据汁算。

③2001年，中央教育经费用于农村义务教育的支出只有4502．3万元，而长期以来中央财政预算内经费用于农村义务教育的支出则为零。

④教育经费投人从使用上分为事业性经费支出和基建支出两部分，其中事业性经费支出包括对教职工的个人支出和公用支出(公用经费)两部分。按有关规定，包括基本工资在内的个人支出部分主要由财政承担，而公用经费目前主要来自财政拨款和学杂费等。在贫困地区，由于政府财力有限，公用经费基本全部来自学杂费，从而增加学生家庭负担。