基层法院人民调解指导工作论文

基层法院人民调解指导工作的创新发展

人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解工作长期以来为化解社会矛盾、消除民间纠纷、减轻法院审判压力、维护社会稳定、促进和谐发展发挥了重要作用，是新形势下妥善处理人民内部矛盾的重要方法。近年来，我国民间纠纷日益复杂化，调解难度不断加大，人民调解的范围从原来的婚姻家庭、相邻关系、人身伤害等传统性民间纠纷扩展到劳动争议、医疗纠纷、道路交通事故、征地拆迁、物业管理等改革发展进程中出现的矛盾纠纷，这对人民调解工作提出了更高的要求。基层法院与人民调解委员会有着化解社会矛盾的共同使命，支持指导人民调解工作也是基层法院的职责。民事诉讼法、人民法院组织法都对基层法院指导人民调解工作做出了相关规定，20__年1月1日起正式实施的《中华人民共和国人民调解法》更是进一步明确规定，基层法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。因此，在新形势下正确认识加强指导人民调解工作，是深入推进三项重点工作、构建和谐社会的必然要求，也是摆在全国基层法院面前的一个重要课题。本文以近年来宁波市____区人民调解指导工作实践为研究样本，扎实稳妥地开展关于人民调解指导工作的调研，希望为完善多元化纠纷解决机制提供有益参考，开创基层法院指导人民调解工作的新局面。

一、基层人民调解工作开展情况

（一）基层人民调解的组织架构

1.乡镇街道、村居社区、企事业单位等设立的人民调解委员会

截至2014年3月，____区已建人民调解委员会153个，其中乡镇、街道人民调解委员会6个，村、居社区人民调解委员会86个，企、事业单位人民调解委员会55个，其他人民调解委员会6个，初步建立了自下而上多层次、广覆盖的人民调解网络。为了落实开展“大调解”工作，村、居社区人民调解委员会和企、事业单位人民调解委员会将在职党员、楼长、退休干部、优秀外来务工人员等列入“社区能人库”，鼓励他们参与到日常的人民调解工作中来，形成“人人参与，调成有奖”的氛围。乡镇、街道的人民调解委员会则积极推进矛盾纠纷“统一受理、统一分流、统一协调、统一监督、统一归档”机制，主要解决跨辖区或较为复杂的矛盾纠纷。

2.联合人民调解委员会

为推动人民调解组织建设，打破固有的地域及行业局限，整合人民调解资源，提高解决矛盾纠纷的能力，____区联合人民调解委员会于20__年3月挂牌成立。该调解委员会由区综治办、公安分局、司法局、局、安监局、劳动局、国土局、总工会等部门组成，主要职责是：对影响全区稳定的重大矛盾调处工作进行协调；协助做好重大突发性事件的调解工作；定期对全区矛盾纠纷调处情况进行分析。联合人民调解委员会下设办公室和五个专业调解工作室作为常设机构，分别是：驻法院的“民事纠纷调解工作室”，拥有专职调解员3名；驻劳动局的“劳动纠纷调解工作室”，拥有专职调解员3名；驻交警队的“交通事故纠纷调解工作室”，拥有专职调解员9名；驻卫生局的“医疗纠纷调解工作室”，拥有专职调解员2名；驻国土局的“国土纠纷调解工作室”，拥有专职调解员2名。

（二）基层人民调解面对的社会纠纷情况

1.社会纠纷数量与构成

近年来，基层人民调解组织面临社会纠纷数量增长较快，纠纷种类更加复杂的挑战。以____区人民调解组织收案为例，20__年至20__年纠纷数量进入一个较快的上行通道，由6762件上升到12553件，增长了85.64%。2013年案件数量虽然有所下降，但仍有11247件，在10000件以上的高位徘徊。婚姻、家庭、邻里、损害赔偿和生产经营性纠纷属于常见性、多发性的传统型纠纷，在纠纷总数中比重有所上升，由20__年的43.43%上升到20__年的50.6%。交通事故、环境保护、劳动争议、医患矛盾、征地拆迁等社会热点、难点纠纷可以划入专业性纠纷的范畴，曾占据纠纷总数的大半江山，近年来虽然比重有所下降，但种类进一步增加，矛盾的多样化和尖锐化大大增

加了人民调解工作的难度。

2.社会纠纷出现新趋势

社会纠纷出现了一些新趋势：一是传统性纠纷重新占据多数，做好婚姻家庭和邻里等传统类别矛盾纠纷的排查和调处工作，仍是日后一个相当长时期人民调解工作的重中之重，不能因为新类型矛盾纠纷的不断涌现而忽视传统矛盾纠纷或降低对其的工作力度。二是矛盾纠纷种类不断多样化，近十年来,我国经济建设迅猛发展，法制建设也进入了快车道，立法不断完善，《物权法》、《道路交通法》、《劳动合同法》的颁布实施，医疗制度改革不断深入，城市化进程进一步加快等，使得道路交通、劳动争议、征地拆迁、医疗等纠纷数量居高不下（图表2）。相信未来几年,随着社会发展步伐继续加快，新型的矛盾纠纷还将不断涌现,对此,各级调解组织要做好充分的准备。

（三）基层人民调解工作存在的问题

1.人民调解面对的民间纠纷数量大、种类多

人民调解作为第一道屏障，一直承担着过滤和化解民间纠纷的重任。近年来，随着市场经济的发展，社会主体间的交流和联系呈多样化的趋势，相对应的是民间纠纷也不断引发。具体表现为：一方面，纠纷数量一直在高位徘徊，人民调解工作量很大；另一方面，纠纷种类丰富，涉及主体类型不断增多，矛盾内容趋于复杂，使得人民调解的工作难度加大。问卷调查也显示，92%的被调查人民调解员认为“调解工作量大，任务繁重”；69%的被调查人民调解员认为“缺乏如拆迁、劳动争议等专业领域的知识和技能”。数量与种类的双重压力不断上升，而组织建设和业务指导则相对落后，这使人民调解工作面临越来越大的挑战。

2.人民调解在传统领域出现功能萎缩

公民之间的婚姻、家庭、邻里、损害赔偿和生产经营性纠纷是常见性、多发性纠纷，属于人民调解的传统领域，人民调解在该领域一直发挥着弥合裂缝、化解矛盾的重要作用。群众之间发生了这类无法自己协商解决的纠纷，也愿意到基层人民调解委员会去找人民调解员诉诉苦，评评理。这些纠纷一般存在矛盾不深，争议标的不大的特点，但当事人双方有很强的倾诉意愿，容易反复。应该说，广大人民调解员在处理传统领域纠纷上拥有丰富的经验，一般先让当事人的情绪通过倾诉得到了一定宣泄，再进行劝解和教育，往往能够使纠纷顺利化解。然而，近年来由于民间纠纷数量的不断攀升，往往一件纠纷还未处理完毕，更多的纠纷就纷至沓来，使人民调解员没有更多的时间和精力去倾听双方的倾诉，应付时常的反复。在日常的工作中，就事论事的机械性调解多了，对双方内心潜在需要的挖掘和关心少了，于是传统领域纠纷的调解效果下降了。

3.人民调解在专业领域缺乏相关指导

近年来，交通事故、环境保护、劳动争议、医患矛盾、征地拆迁等社会热点、难点纠纷也纷纷涌向人民调解组织。这些纠纷与传统领域的纠纷相比，往往涉及多层次、高专业性的法律法规和政策规定，对人民调解员的法律素养和政策水平要求很高。而且，这些纠纷的主体更复杂，标的更大，群体性纠纷比重上升，因此处理起来难度大、易激化，容易酿成。人民调解员在调解时如果对相关的法律法规不熟悉，对当地的政策不了解，对各类纠纷的调解难点没有清晰的认识和相应的调解技巧，就容易感觉无从下手。然而，目前人民调解在专业领域的指导非常缺乏，一方面，相关的法律法规和政策即使以书面形式下发，也没有组织系统的讲解和学习，想要掌握难度很大；另一方面，针对较为复杂的个案缺乏具体的指导，无法使人民调解员更好地认识到争议的焦点，失去学习掌握相关调解技巧，促使纠纷解决的机会。

二、基层法院人民调解指导工作面临的困境

人民调解具有化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的作用。理论上，人民调解作用发挥好，人民调解纠纷数量多，人民法院一审民事案件的收案数就相对较少，然而实际情况并非如此。以____区的统计数据为例，20__年至2013年，人民调解组织每年成功调解纠纷数量高居不下，取得了巨大的成绩。与此同时，基层法院的民事案件收案数并未减少，每年反而呈递增趋势。人民调解案件与基层法院民事案件同在高位运行，一方面是因为当今社会处于转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，许多过去没有出现的新矛盾、新问题也逐步暴露，特别是一些法律关系复杂的纠纷，往往需要通过诉讼制度来加以解决，使得基层法院的收案数量不受人民调解工作的影响。另一方面，基层法院的人民调解指导工作停于表面，流于形式，不能完全适应新形势的需要，开始呈现弱化的趋势。基层法院在指导人民调解工作方面的“缺位”，造成非诉讼调解不能减少诉讼，基层法院长期经受“诉讼爆炸”的考验，又不能抽调力量有效指导人民调解工作。我们认为，只有准确把握现阶段基层法院人民调解指导工作面临的困境，进而提出切合实际的解决方案，才能摆脱恶性循环的局面，将人民调解工作引向正确的轨道。当前，基层法院人民调解指导工作主要面临内外两方面困境。

（一）内部困境

1.法律支持力度不够

民事诉讼法、人民法院组织法和人民调解法都将指导人民调解工作列为基层法院的一项法定职责。但是，一方面，相关法律对如何开展专业指导规定过于原则化，表述过于概念化，使基层法院在实践中缺少具体规定的支持，不能有效地开展人民调解业务指导工作；另一方面，法律对基层法院与司法行政机关的工作如何进行分工，如何协调配合也未作规定，影响指导工作积极性和工作效率。

2.内部机制不健全

一是缺少专门性的指导机构。基层法院的指导工作由各民事庭负责开展，缺少统一负责、统筹协调的部门。这种缺少领导、没有分工的运行方式造成民事庭各自为政，难以形成合力。在指导工作已经成熟的领域，往往一拥而上，重复开展工作；而在指导工作需要开拓创新的领域，往往互相推诿，不能迎难而上。二是缺少科学的绩效考评办法。人民调解指导工作是一项综合性的工作，事务繁重，见效慢。由于没有把人民调解指导工作计入绩效考评，指导工作得不到正确评价，导致基层法院工作积极性不高，不愿意将精力投入指导工作。三是基层法院案多人少。随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动及利益格局的深刻调整，基层法院的案多人少的矛盾更为突出。在此背景下，法官将工作重心偏向于一线审判，如果要全面开展人民调解指导工作，就会显得力不从心。因此，要在办案同时平衡指导工 作，先要完善法院内部管理机制。

3.工作方式待创新

随着社会经济的发展，矛盾纠纷复杂多变，人们的法律知识水平越来越高，相对的，人民调解员有限的法律知识和“老娘舅”式的调解技巧在处理新问题，特别是专向性纠纷时，就会显得捉襟见肘。当前，基层法院的指导工作停留于书面文件指导、定期培训等传统方式，工作方式落后，功能不健全，体系化不足，已无法满足新形势下人民调解工作的需要。因此，基层法院不仅要做好日常性指导工作，还必须推陈出新，创新工作方式，帮助解决人民调解工作面对的新情况、新问题。

（二）外部困境

1.人民调解工作侧重于组织建设，指导工作呈弱势化

多年来，基层法院配合司法行政部门在加强人民调解的组织建设和队伍建设上做了大量的工作。以____区为例，2013年,____区设有各类人民调解组织153个，形成了区财政拨款，区司法局管理协调，组织培训，区法院协助培训，乡镇、街道、机关单位负责人员招录、提供办公设施的格局。在组织建设取得巨大成绩的同时，我们也发现基层法院在指导调解工作方面的弱势地位。在司法局统一管理培训，其他机构提供硬件设施的前提下，人民调解组织更愿意向司法局及提供硬件设施的机构汇报工作，反映问题。基层法院得到不其他部门的有效支持，也无法收集到调解组织的反馈信息，指导工作缺乏充分发挥的土壤。

2.人民调解员综合素质不高，影响指导工作

人民调解员队伍的整体素质好坏是调解工作顺利开展的前提要件，也会影响到法院指导人民调解工作的成效。据统计，____区共有人民调解员969人，其中，157人为行政编制、事业编制人员，812人为聘用制人员。法律规定人民调解委员会由委员三至九人组成。为了符合人民调解委员会的组织要求，人民调解组织有相当数量的委员由乡镇、街道、司法所等部门的工作人员兼任，这些工作人员一般不参与具体的调解工作。因此，全区的调解工作主要由聘用制人员负责开展。聘用制人民调解员公道正派、认真负责，为化解社会矛盾、维护社会稳定做出了重大贡献。但是，聘用制人民调解员的整体素质并不高，反映出以下三方面问题：一是年龄结构老化，无法适应新形势下的调解工作。93％的人民调解员年龄在40岁以上，年龄结构老化，决定了人民调解员学习能力下降，创新能力不足。根据我们实地了解，每年还有相当数量的人民调解员因为年龄、疾病的问题退出调解队伍，导致法院前期开展的指导工作半途而废。二是文化层次过低，不能胜任专业化的调解工作。人民调解员的文化层次普遍不高，只有167人学历在大专以上，有459人仅具有初中学历，占了总人数的56％，甚至有的人民调解员是文盲、半文盲。面对文化水平不高的受众，法院在制定培训大纲时无从下手，严重影响了人民调解指导工作的专业化进程。三是工作不稳定，流动性大。大部分人民调解员工作的流动性、随意性较大。基层法院的指导工作是一项连续性、稳定性的工作，以半年至一年为一周期较为科学合理。只有首先提高人民调解队伍的稳定性，才能开展接下来的指导培训工作。

3.基层法院与人民调解组织联系不紧密，难以开展常态化指导工作

基层法院与人民调解组织联系紧密，经常性互通有无，能够共同构筑诉讼调解与人民调解有机衔接化解人民内部矛盾的机制。反之，法院与人民调解组织联系不紧密，不能有效开展指导工作，法院在化解社会矛盾、社会管理创新等方面所做的工作就会打折扣。实践中，基层法院受制于人力、财力的限制，无法在整个辖区范围内进行具体的业务指导，只能针对司法局与镇、街道一级的人民调解组织建立定期的联系制度。再由司法局与镇、街道一级的人民调解组织通过以会代训的形式向村、社区、企业一级的人民调解组织传达指导精神，效果并不理想。同时，大多数人民调解组织也不会主动与基层法院取得联系，法官与人民调解员之间缺少一种常态化的指导、沟通机制。

三、基层法院加强人民指导工作的对策

同志在20__年2月23日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班结业式上作总结讲话时曾强调，群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作。对于法院来讲，加强人民调解指导工作，就是加强社会管理创新与做好群众工作的有机结合，是人民法院坚持走群众路线的重要途径。因此，在坚持和发扬以往在指导人民调解工作方面行之有效的做法的同时，基层法院要结合人民调解工作面临的新形势、新要求，不断创新工作机制和工作方法，采取多种形式，卓有成效地开展人民调解指导工作。

（一）为进一步完善立法创造条件

现行法律明文规定，指导人民调解工作是基层法院的法定职责。要深入开展该项工作，必须在工作性质、任务、指导流程等方面做进一步明确和细化。考虑到我国幅员辽阔，各地经济、社会发展存在较大差异的现实，加之各地基层法院近年来根据当地情况对人民调解进行业务指导，积累了一定经验，有的还建立了较为完善的指导工作机制，因此现阶段对指导人民调解制订全国性的具体实施细则难度较大。

当然，有难度并不意味着不需要完善立法，让基层法院各自为政，而是应该进一步鼓励基层法院在业务指导的实践中勇于创新，善于总结经验，定期向上级人民法院汇报指导人民调解工作情况。上级法院对于基层法院的工作也要加大支持和指导力度，并尝试在中院或高院的辖区内，以指导意见的形式下发文件，推广先进的做法，在此基础上为完善立法创造条件，积累经验。

（二）法院内部优先调配资源

人民调解组织遍布城乡、网络健全，人民调解员植根基层、贴近群众，人民调解工作具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高的特点，易为人民群众所接受，在化解矛盾纠纷中具有独特优势。随着经济的发展，改革的深化，利益关系的调整，社会生产生活方式的转变，在今后很长的一个时期内，由各种原因引发的矛盾纠纷仍会不断增多。基层法院想要处理好不断增加的矛盾纠纷和有限的审判资源之间的矛盾，应该从矛盾纠纷解决体系整体考虑，而不是只着眼于诉讼化解这一种方式。必须认识到人民调解是一项中国特色社会主义法律制度，在社会矛盾纠纷解决体系中的基础地位至关重要。基层法院倡导和支持一般民间纠纷向非诉解决渠道分流，通过专业指导不断提高人民调解化解矛盾纠纷的能力和作用，既有利于缓解法院自身的讼累，也有利于及时有效定纷止争，真正将矛盾化解在基层。

基层法院不仅对指导人民调解工作的重要性要有清晰的认识，而且要进一步克服唯案办案的局限性思维，将业务指导工作作为一项重要任务纳入到工作日程中来。结合法院工作实际，可以设立专职的人民调解指导机构，如人民调解指导办公室。该机构由院分管领导亲自负责,内部按照纠纷性质或辖区范围设立若干小组，由相关业务庭庭长任组长，若干经验丰富的法官为组员，层层负责，各司其职。该机构组织全院对人民调解的业务指导，负责制定工作计划、下发指导文件、保证指导效果、组织 经验交流、定期总结完善等具体工作。

（三）建立健全人民调解协议的司法确认和规范性指导工作

人民调解协议的订立和履行是人民调解工作的重要环节，直接关系到矛盾纠纷能否顺利化解。由于人民调解制度的民间性和非强制性，人民调解协议的性质是民事合同。如果一方当事人不按照协议约定履行自己的义务，另一方当事人不能就协议内容申请强制执行，而只能重新提起仲裁或向法院。这降低了人民调解工作的效果，增加了解决纠纷的社会成本。为解决这一不足，基层法院要积极建立健全人民调解协议的司法确认工作。人民调解协议经司法确认后就被赋予了强制执行力，如果一方当事人违反协议，另一方当事人可以直接向法院申请强制执行，有利于督促当事人自觉履行义务，促使纠纷的解决。为方便纠纷双方对人民调解协议申请司法确认，____区人民法院向当事人提供统一格式的《司法确认告知书》和《民事状》，开通绿色通道处理司法确认案件，一般当天即可向当事人送达民事调解书。根据省高院文件精神，____法院还对人民调解司法确认的诉讼费进行了免除，也不收取其他费用，降低了当事人的维权成本。对人民调解协议进行司法确认以来，收到了良好的履行效果。以劳动争议纠纷为例，____法院2013年全年累计对409件该类型案件进行了司法确认，其中376件都自觉履行完毕，另有33件直接进入了法院执行程序，也大部分执行到位。

在实践中，受人民调解员能力不足或其他客观因素所限，人民调解协议常常出现格式不严谨、用语不规范、表达有歧义等缺陷，甚至有《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第五条、第六条所规定的情形。这不仅影响了具体纠纷的调解质量，导致当事人对人民调解的公正性和有效性产生疑虑，而且会损害人民调解制度本身的社会公信力，长此以往势必对其进一步发展构成阻碍。基层法院对人民调解协议可以开展定期或不定期的质量评查，对其中格式、用语、表达上存在的不足提出修改建议，还可以进一步将典型纠纷的人民调解协议总结出规范性的模板，下发供各个人民调解委员会参考。对案件生效判决涉及人民调解协议被变更、撤销或者确认无效的，基层法院要及时通过适当的方式向调解委员会进行反馈，以书面形式指出问题，分析原因，提出改正建议，防止类似情况的再次发生。

（四）建立联动机制，加强沟通与交流

就法定分工而言，司法行政机关对人民调解委员会的指导主要体现在行政事务方面，而基层法院的指导则主要体现在具体业务方面。人民法院拥有丰富的法律知识、法律人才和典型案例资源，在业务指导方面拥有明显优势，但如果与司法行政机关分工不明，职责模糊，这种优势就缺乏充分发挥的空间。因此，有必要建立基层法院与司法行政机关的联动机制，对人民调解的指导工作加以协调。法院与司法局可以定期召开联席会议，交流人民调解工作指导工作，分析问题，总结经验，研究对策。

为更好地开展业务指导工作，在解决民间纠纷上形成合力，基层法院还要加强与人民调解委员会间的沟通和联系，通过建立网络信息平台、定期召开碰头会、经常相互走访等形式，构建良好的联络机制。遇到疑难纠纷，人民调解委员会能够及时获得法院的具体指导，提高调解成功率；法院则能够掌握特定时期辖区内民间纠纷发生的特定性和倾向性，确定当前预防纠纷发生的措施和指导人民调解的重点，方便进行有针对性的业务培训工作。

（五）开展多种形式的业务指导工作

基层法院对辖区内的人民调解进行业务指导，应当从本院和人民调解委员会的具体情况出发，不拘泥于已有形式，要勇于创新，不断探索指导人民调解工作的新途径、新措施。基层法院可以组织一批经验丰富的法官作为讲师开展定期培训和不定期讲座，还可以创办相关期刊如《人民调解指导手册》下发到各人民调解委员会，针对法律法规和政策规定的适用、调解经验和技巧的介绍、新问题和新热点的分析、典型案例的讲解等方面对人民调解工作加以指导和提高。对于人民调解员个人，基层法院一方面可以选聘部分素质较好的人民调解员担任人民陪审员，通过参院审判工作帮助他们在实践中提高业务水平；另一方面可以对典型案例组织到庭旁听或直接选择巡回办案，让人民调解员能够近距离学习法官的调解技巧和处理相关纠纷的要点。针对人民调解中可能遇到的疑难案件，基层法院可以建立定点定人联系制度，落实一个法官帮带多个人民调解员的“一对多”模式，通过电话指导或者观摩调解活动等方式，为疑难案件的人民调解工作出谋划策，保驾护航，使人民调解员在实际工作中遇到难题随时能解决，随时能提高。（编辑：华华）