基层人民调解工作的调研报告

2011年1月1日正式实施的《中华人民共和国人民调解法》中明确规定：人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。多年来，人民调解做为一项独具中国特色的非诉讼纠纷解决方式，在化解民间纠纷、宣传党的方针与政策、反映社情民意、实现群众自治和加强基层民主政治建设等方面发挥着重要的作用，被国际社会誉为“东方一枝花”。然而随着经济体制的变革，社会结构的变化和利益格局的调整，民间纠纷在形式和规模等方面也发生了很大变化，呈现出原因复杂、主体多元、规模扩大和调解难度大、易激化等特点，给人民调解工作许多带来了新的困难和挑战，那么如何让这朵“东方之花”开得更加绚丽多彩？让我国的人民调解工作真正步入法制化、制度化、规范化的发展轨道？笔者做为一名基层司法所的所长，一名直接参与指导和调处各类的矛盾纠纷的人民调解员，就当前基层人民调解工作的现状及存在问题进行了客观的分析，并对今后如何加强基层人民调解工作提出了自己粗浅的看法。

（一）调解组织网络健全。政和县星溪乡地处城乡结合部，下辖14个村（场），80个村民小组，土地面积206平方公里，总人口1.6万人。目前，全乡设立乡级人民调解委员会1个，行业性调委会4人，村级人民调解委员会14个；全乡配备专职人民调解员2人，兼职人民调解员62人，初步建立了横向到边、纵向到底，全履盖的基层人民调解网络。

（二）人民调解深入人心。人民调解已经成为化解基层群众矛盾的重要手段，深受基层群众的欢迎。它与行政调解和司法调解相比，存在着三大的优势：一是群众性。人民调解委员会是属于群众性组织，调解员大多来自民间，本乡本土，乡里乡亲，情况较熟，调查起来比较方便，解决问题也相对容易；二是便捷性。人民调解在调解形式和运用手段上更具灵活多样，不拘一格，当事人可以申请人民调解委员会调解，人民调解委员会也可以主动调解，调解的场所也不受限制，即使是田间地头必要时都可以做为调解的场所；三是无偿性。人民调解不收取任何费用，减轻了当事人的经济负担。

（三）调解成效比较明显。近年来，人民调解工作在创建“平安星溪”，维护辖区社会安定稳定上发挥了不可估量的作用。以我乡为例，2011-2013年全乡各级人民调解委员会共调处各类矛盾纠纷363件，调处成功360件，调处成功率达 99%，调处纠纷的数量每年都呈25%的递增，有效地防止群众性事件和民转刑案件的发生，人民调解“第一道防线”的作用得到了充分的发挥。

（一）基层调委会运转不力。各村（场）虽然都设立了人民调解委员会，但相当部分村的调委会没有专门的办公场所和必要的办公设施，调委会形同虚设。另一方面由于村级换届选举，引发农村家族势力、派性斗争，“一朝君子一朝臣”，导致调委会人员也跟着频繁变动，调解工作开展缺乏衔接性，随意性较大。

（二）调解员素质参差不齐。新时期人民内部矛盾呈现多样性、复杂性的特点，客观上要求调解人员须具有良好的身体素质、文化素质、道德素质和法律素质，然而实际工作中往往不尽如人意。以我乡为例，全乡64名人民调解员中，大专以上学历4人，占6%，高中以上学历8人，占13%，初中学历30人，占47%，小学学历22人，占34%；年龄25-40岁的16人，占25%，年龄40-60岁的28人，占44%，年龄60岁以上的20人，占31%。人民调解员整体素质偏低（初中及以下学历占81%），年龄偏大（40岁以上的占75%）。两者又相互矛盾，年龄大的调解员，普遍文化程度低，法律知识欠缺，调解文书制作不规范甚至不会制作，但责任心强、调解经验丰富，群众威信高；年龄轻的调解员，文化程度相对较高，掌握一定的法律法规知识，调解文书制作也较规范，但工作积极性不高，调解经验不够，切入点不准，调解成功率不高。

（三）调解工作经费难以保障。《人民调解法》第四条中明确规定：人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。由于自身没有造血功能，人民调解员仅凭一腔热情，无任何补贴，常常还要贴上交通费和电话通讯费等等，极大的影响了调解员的工作主动性和积极性；另一方面由于经费得不到保障，司法所指导和培训力度难以加强，调委会必要的办公场所和办公设施得不到解决，客观上限制调委会工作的正常运转。

（四）调解协议缺乏强制力。《人民调解法》第三十一条明确规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。但在实际工作中，往往存在当事人自愿达成协议后又反悔的现象，人民调解员多次提醒和督促当事人一方仍拒不履行。由于缺乏强制执行力，遇到这种情况，协议书的约定如一纸空文，最终还得通过诉讼方式解决，给群众产生“调解无用”的负面影响，极大地影响了调解的公信力。

（一）经费保障是前提。各级党委、政府要充分认识到人民调解工作在化解基层矛盾纠纷，维护辖区社会安定稳定“第一道防线”的作用。要加大宣传和扶持力度，将人民调解工作经费纳入当地财政预算，并足额核拨到位；要及时研究解决人民调解工作中出现的新情况和问题，加大人、财、物的投入，为调委会提供必要的办公场所和办公设施，改善调解组织的办公条件。

（二）素质提高是重点。新时期矛盾纠纷的新情况、新特点为今后人民调解工作提出了更高的要求，如何真正使人民调解工作真正步入法制化、规范化、制度化的轨道，首先是要解决人的问题。它关系到整个调解队伍的形象和群众公信力。因此，司法行政机关作为指导人民调解工作的专门机关，应充分发挥职能作用，把好调解员的选聘关，真正要把那些办事公道、责任心强、具备一定法律知识和政策水平的人充实到人民调解队伍里来；要通过开展法律知识讲座、典型纠纷研讨、参加法庭公开庭审、以会代训、现场观摩等形式加强人民调解员的学习和培训，使其基本掌握相关法律和调解业务知识以及与人民调解工作密切相关的各方面科学文化知识。

（三）积极性调动是关键。如何消除人民调解员消极、怠慢的思想，真正发挥调解员的主观能动性，是当前人民调解工作中争需解决的问题。首先要转变思想和作风。要从思想上提高人民调解员对调解工作重要性的认识，增强责任感和使命感；其次要通过开展争当“首席人民调解员”活动，大力

宣传首席人民调解员的工作事迹，通过典型带动，现身说法，营造良好的人民调解工作氛围；第三要全面推行人民调解“以案定补”工作机制。财政每年划拨一定的经费，专门用于人民调解员调处纠纷的补贴，乡司法所要制定详细的工作方案和奖惩治措施，根据人民调解员每月调解的纠纷数量和难易程度，给予发放相应的调处纠纷补贴；第四要开展“优秀调解卷宗”评选活动，引导调解员对调处的纠纷进行严格的审核把关，尤其是调解笔录和协议书的制作等等，从而推动人民调解规范化建设，也为下一步司法确认打下基础。（四）三调联动是根本。总书记2005年2月在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善工作机制，建立健全社会矛盾调处机制，把人民调解、行政调解、司法调解这三大调解手段有机结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”同志的讲话，为我国建设和谐社会、处理好社会矛盾提出了要求，指明了方向。我们要充分认识到三大调解各自的优势和缺陷，扬长避短。人民调解委员会要充分发挥基础性作用，积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿、土地、宅基等常见性、多发性矛盾纠纷，促进家庭、邻里和睦，严防民间矛盾纠纷激化。行政机关要进一步强化行政调解的职能作用，摒弃单纯依靠行政命令解决矛盾纠纷的做法和怕麻烦、图省事的思想，充分运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等方式，依法及时合理地处理群众反映的问题。人民法院在审判工作中要不断强化调解意识，坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，建立诉前调解劝导、引导机制。在审判和执行过程中，综合运用各种调解手段和技巧，依法做好民事案件、自诉案件、轻微伤害案件、刑事附带民事诉讼案件，以及行政赔偿案件、非诉讼行政执行案件的调解和执行和解工作。同时还要在法律业务上，加强对人民调解人员、行政调解人员的培训和指导，依法尊重及确认人民调解、行政调解协议的效力。