我国物业税立法研究

中图分类号:F293.3 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-116-02

摘 要 在我国开征物业税有利于房地产行业的健康发展,我国物业税立法宜采用个别财产税立法模式,应科学配置物业税三要素,坚持符合国情的立法进路。

关键词 物业税 立法

“物业”一词由英语词汇Estate及Property翻译而来,主要是指“土地及土地上的建筑物形式存在的不动产”,物业税则是以上述不动产为课税对象的税赋,是针对土地、房屋等不动产在其保有环节征收的税种。物业所有人或承租人按征税周期缴纳税款,以不动产在每一征税周期内的市场评估价值为计税依据,税收归于地方政府,在国外一般表现为财产税。

一、物业税特征及开征必要性

物业税主要针对房屋、土地等不动产课征,除具有强制性、无偿性、固定性等一般税收属性之外,还具有税源充足稳定、公平受益性及宜于地方税收征管特点。具体来说:第一,物业税的课税对象不仅数量庞大,而且价值高昂,在社会资源中占有相当大的比例。第二,物业税税基以物业价值为准,物业应缴税额因所处地段的不同而有差异。物业离公共产品越近,其市场价值越高,就需缴纳越多的物业税,体现了公平受益的特征;第三,从税收征管的角度来看,作为征税对象的房地产具有特有的不可流动性,地方政府可对辖区内不动产进行有效监控,征管效率高、成本低。第四,物业税是对财产的存量征税,是对一定时期的静态财产按照其数量或价值进行征税,其是对财产的保有课征。

在我国开征物业税,有助于解决现行房地产税收体系存在的问题,以及房地产开发、交易、保有等领域的其他相关问题。其积极作用至少如下:

(一)优化房地产税制,提高税收征管效率

我国现行的房地产税收制度设计存在着税权高度集中于中央、税费过多、税种复杂且交叉重叠、征税覆盖面狭窄等明显缺陷,其主要原因在于我国并未将房地产税纳入财产税范围,而是将其划入商品税类别,造成了不动产流转环节税负过重而保有环节税负过轻的局面。开征以房地产市场价值为计税依据的物业税,还原房地产税为真正的财产税,使物业课税流程能涵盖房地产开发、保有、流转等所有环节,简化税收体系,减轻税赋负担,避免重复征税,体现税收公平,在优化房地产税制的同时,提高具体征管效率,保障税收政策目标得以得以顺利实施。

(二)矫正房地产市场发展线路

目前我国大多数与房地产有关的税费都集中在房地产的开发、流转环节,对房地产的保有课征的税费很少,此种税收模式阻碍了房地产市场的常态发展。一方面,房地产交易环节的税费过于集中,高额的税费被计入商品房购买成本,带动整个房产市场价格上扬,打压了消费者的消费积极性,造成商品房流转不畅,商品房积压和空置现象严重;另一方面,房地产保有环节税费过轻,土地权益近乎被无偿持有,但是,土地在流转和交易过程中却要担负沉重的税负,如此税负抑制了土地正常交易,直接阻碍土地进入市场,致使土地闲置与浪费现象严重。如开征物业税,税费后移至保有阶段,土地取得成本大幅降低,物业保有成本上升;再者,物业税会使持有大量房地产者负担沉重的税赋,开发商及房地产投资者会关注其持有的房地产的有效利用,促进房地产快速流转。

(三)增加政府财政收入

我国现行的地方税种绝大多数是零散的小税种,没有独立的主体税种来提供稳定、充足的收入,而且现行土地方面的税收以土地面积作为计税依据,无法反映土地的增值情况,又因缺失税收调节机制,难于保证地方财政的稳定增长。而物业税是典型的地方税种,物业保有者按年缴付的物业税会随着物业的升值而提高,使得政府参与物业升值收入的再分配,稳步增加地方政府的财政收入。

二、我国物业税立法之“变法”

我国现行不动产税制是采用特别财产税模式下的房产税与土地税分别立法的模式,该种繁杂、收入规模过小、内外有别、征收效率较低的税制无法适应我国房地产行业发展需求。笔者建议物业税立法采用个别财产税立法模式下土地税与房产税的混合分离,这是由我国国情决定的:一,整合统一税名,使之符合我国税法统一形式要件的要求。整个房地产市场适用统一的物业税,带有强烈的政府干预性的税种被取消,市场规则可自由、充分地发挥其资源配置的基础性作用;二,将房地产市场涉及到的相关税费彻底清理整合,形成明晰的税费关系,避免重复征税的同时又便于纳税人照章遵守;三,物业税的征管机关实现统一,税务机关成为惟一的征管机关,有效消除当前因“征”出多名带来的征管效率低下的弊端。

采取个别财产税立法模式关键在于对现行房地产税费的清理和整合,其中涉及到现有房地产税种的存废。

第一,合并房产税、城市房地产税、土地增值税。我国现行房产税和城市房地产税均以房产为征税对象,计税依据为房产原值或租金收入,二者的税收要素绝大部分相同或相似,可直接合并入物业税之中;土地增值税的计税依据是纳税人转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物所取得的增值额,城市土地及其地上建筑物的增值主要依靠政府用全体纳税人所纳税赋对该部分土地、地上建筑物所在区域的公共环境和公共产品进行改善而促成,故而将土地增值税合并到物业税中而非直接取消该部分税收,是因为房地产所有人不能只享有不动产的自然增值而不承担相应的纳税义务,否则就违背了税负公平原则。

第二,取消城镇土地使用税和耕地占用税。城镇土地使用税以使用城镇土地的单位和个人为纳税人,以纳税人实际占用的土地面积为计税依据,本质是一种地租,在国家己收取地租性质的土地出让金的基础上再收取相同性质的城镇土地使用税,实质是税费的重复征收;开征耕地占用税的主要政策目标是保护耕地,促进土地资源合理利用,但实践中耕地占用税发挥这一功能十分有限,土地开发建设带来的巨大收益足以让开发经营者忽略这一部分税收,耕地占用税对土地资源合理配置的调节作用微乎其微,其实质和城镇土地使用税一样,也是与土地出让金重复征收,故对该两类税负应予以取消。

第三,单独收取土地出让金。毫无疑问,土地出让金是构建物业税立法模式最受关注的问题。有人认为,物业税是土地出让金的变形,是把现行一次性征收的土地出让金改为逐年缴纳,这种说法的背后是级差地租理论,即政府作为土地所有者租让土地给房屋业主,业主以土地出让金的形式向政府缴纳地租,该理论是建立在土地不属于业主财产,只是被租用限定年限这一基础之上的,但现在这个理论基础已不再成立,《物权法》第149条第一款明确规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,这一规定实际上是重新确认了土地所有权的归属,有承认业主拥有对土地的永久使用权的倾向。物业税作为一种税收形式,是国家为实现其公共职能,凭借政治权力,依法强制、无偿、固定地收取一部分国民收入的一种手段,其本质是当纳税人拥有房屋和它占用的土地的所有权时,就应该向政府缴纳税赋。因此,政府向物业所有者征收的物业税是按照物业价值征收的一种财产税,而并非前述观点之土地出让金的变形,土地出让金是国家作为所有权人让渡土地使用权应当取得的对价,体现自愿、公平、等价有偿的原则,其与税收的性质截然不同。

三、我国物业税的三要素

物业税的立法的核心内容是科学配置物业税的课税三要素。

第一,物业税纳税义务人。物业税是一种财产税,主要针对私有财产征税,从理论上说,物业税的纳税义务人应该是财产的所有人。因此,开征物业税必然要求土地房屋的产权必须明晰,但由于历史等方面原因,我国目前的不动产产权制度还存在产权不清的现状,正因为如此,有不少学者持有我国开征物业税时机尚未成熟的观点。笔者认为,尽管存有产权不明晰的情形,但财产占有权、支配权、使用权同样也可以单独作为财产课税依据。其理由在于,尽管目前我国国家机关、企事业单位很多都是产权与房屋使用权分离,但《物权法》53条、54条、68条的规定对这些权利予以了肯定,我们可将物业税看作是购买公共服务的成本,每个人按照他所需要的数量购入公共服务。因而纳税义务人的范围可定位于对土地拥有使用权以及对房屋享有所有权或实际占有房屋的人。

第二,物业税征税对象。物业税的课税对象是不动产,在我国具体来说就是土地和房屋,不管其属于经营性还是非经营性、其所在地区是城市或者农村。同时,由于我国税收征管制度尚未达到能对土地、房屋分别课税的水平,因此对地产及其上附着的建筑物应合并征收。在明确了我国物业税征税对象的范围之后,可考虑将广大农村地区的土地和房屋、事业单位用房、居民自用住房纳入征税范围。一方面,伴随着我国城市化进程,农村城市化的程度不断提高,房产规模很大,经营性用房数量急剧膨胀,应将农村地区纳入征税范围,达到城乡税制的统一;同时,近年来事业机构管理体制改革不断深入推进,某些不提供社会公共产品的事业单位已逐步市场化和企业化,许多单位已进行转制,其性质转变成为企业,对其所使用的房产也拥有了产权。

第三,物业税税率。考虑到我国地区经济发展不平衡的现状,我国拟开征的物业税税率设计应体现地区差异,以达到公平与效率双重目标。我国各地区经济发展水平和房地产业发展水平差异较大,作为地方税种的物业税具体税率由地方确定比较适宜。但是,税法上我国地方政府不具有税收立法权,故应由中央政府确定一个物业税税率幅度,再由各地政府根据本地的经济水平、房地产市场状况及纳税人能力等因素在这个幅度内确定具体税率。这样一方面保障了国家有效实施税收宏观调控,又兼顾了各地区的实情,更具有实际可用性和可操作性。

四、我国物业税立法进路

物业税改革是一项相当庞大的工程,意味着我国现行的房地产税制要进行相当大的调整,而与其配套的物业税立法工作也非常复杂。物业税立法权如何划分、哪些税保留、哪些税合并、土地出让金到底会不会被并入物业税从而缓解房地产市场巨大的压力、物业税征管体系如何建立及监督、这些都是需要谨慎考虑的问题。笔者认为,我国物业税立法进路应为,地方先试点,全国推进;地方可以先以地方性法规形式对经验加以确认,条件成熟推及其他地方,最终形成法律层次的规范。与进路对应,税权的划分应以全国统一立法为前提,在此基础上适当放权给地方政府,以免产生国家宏观调控力被削弱的“不良反应”,又可以兼顾到各地方实际情况,赋予物业税一定的弹性空间。

物业税因其财产税的性质及税制设计的特殊性,其开征将对所有公民私有财产产生重大影响。公民向国家缴纳了物业税,用以支付国家为保护其私有财产而产生的费用,国家收取该笔税费,则应该对公民私产进行更加有力的保护。从这个角度来看,即便物业税在开征前期将存在无可避免的阵痛,但从长远来看,公民将会从中获取更大的利益,我国对私权的保护将进入一个全新的发展阶段。

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