中国应对气候变化PPP融资模式的初步设计

减缓、适应、资金和技术是全球应对气候变化的四大议题，而减缓、适应和技术都离不开资金的有效落实。目前，发展中国家应对气候变化的资金供需矛盾十分突出。中国作为最大的发展中国家和最大的碳排放国，如何发挥好财税政策杠杆作用，拓宽应对气候变化多元化资金来源渠道，是履行碳减排庄严承诺的重要财力保证。公私合作伙伴（Public Private Partnership，简称PPP）不仅仅是一种政府与私营部门风险共担、收益共享的融资手段，更是一种政府职能转移、项目管理创新的经营模式。“十二五”期间，按照“建设生态文明”总体要求，在总结外国PPP融资促进低碳发展经验基础上，着眼于改革清洁发展机制 （Clean Development Mechanism，简称CDM）基金的可操作性，发挥财政性资金的杠杆作用，着力探索“构建一套制度、成立一个机构、建立一支基金、组建一家银行、完善一个市场、健全一个考评体系”的PPP气候融资体制机制。

一、构建PPP气候融资管理制度框架

应对气候变化作为我国转变经济发展方式的战略选择，应该立足长远和全局，从国家发展的宏观角度制定政策。当前，我国虽出台了一些节能减排的行业总体规划，但对于CDM框架下开展PPP气候融资仍缺乏深度的顶层设计。一是酝酿拟定《应对气候变化PPP融资法》。学习借鉴欧美国家气候立法做法，在广泛调查研究的基础上，首先从应对气候变化的办法、制度、细则、条例开始，经过实践运行最终上升到专门法律。明确政府与市场的职责，有效约束地方政府发展经济的短期行为，减少气候融资政策波动对“转方式、调结构”造成的冲击，提振发展低碳、节能、环保产业的信心，也向国内民众和国际社会展现我国坚定走绿色发展的决心。二是健全完善《CDM基金管理办法》。按照《预算法》相关规定，探讨将CDM基金收入纳入一般预算或政府性基金预算管理，扩大政府性PPP气候融资“种子基金”财力规模，在政府预算收支科目中增列“CDM基金收入”、“CDM基金支出”、“CDM赠款收入”、“CDM赠款支出”“类”级科目和明细科目，研究制定CDM基金收支、有偿使用收支的《财务规则》、《会计准则》。同时，调整国家发展改革委现行项目资金分配管理职能，将CDM基金、气候赠款等预算收入、预算支出、预算执行、项目决算、绩效考评等职能全部划归财政部。三是建立PPP气候融资税收政策体系。在企业总税负基本不变的情况下，通过调整税收结构，建立健全PPP气候融资税收激励政策体系。如果政府开征环境税，通过环境因素经济化计量环境成本，实现环境目标对企业利润目标的约束。通过税收对企事业单位的环境绩效进行评判，在此基础上奖优罚劣，督促企业追求绿色利润。在开征环境税过程中，对采用清洁生产工艺和技术的企业给予税收优惠。对研发清洁生产技术、提供清洁生产工艺和设备、生产清洁产品的企业所得税减按15%征收，调动企业参与PPP项目，进行PPP项目建设、改造的积极性。

二、成立PPP气候融资专门管理机构

结合新一轮国家机构改革，在国务院成立专门PPP融资管理机构，如PPP专业委员会或PPP推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP推进机构和行业组织共同构成的PPP项目运作管理模式。下设立PPP融资项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用改革后的行业部委属下的具有相应专业知识（比如交通、水利、住建、环保等）的技术咨询机构， 满足PPP融资模式在各行业的应用需求，彻底改变当前气候融资缺乏统一归口管理的局面，清晰划分各部门职责，协调各方面行动，提高决策的效力和执行力。具体考虑在国务院下设专门的PPP气候融资领导和推广机构，隶属于财政部，如PPP气候融资管理委员会或PPP气候融资推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP气候融资推进机构和行业组织共同构成的PPP气候融资项目运作管理模式。一方面，赋予该机构具体职能。负责对PPP气候融资的推进和改革进行政策建言；对中央、地方政府的PPP气候融资项目进行项目入库管理，对项目立项前的可行性调查、中期监管及事后绩效评价，并适时公布，政府据此决定是否对该项目提供财政补贴；在监督、检查过程中，收集项目实施状况及服务质量的相关信息，判断PPP气候融资项目实施与合同规定有无背离；对中央、地方政府PPP气候融资项目管理人员进行培训；定期与国际上PPP气候融资模式较发达的国家和地区进行交流研讨；指导社会上PPP气候融资专业咨询机构行业的规范和发展等。另一方面，理顺和廓清相关部门职能。国家发改委气候变化司是应对气候变化的宏观管理部门，应负责气候融资的宏观政策制定和归口管理，包括PPP气候融资项目预可研、审批、核准、审查与管理；财政部和地方财政机构应作为统一的政府外债、国际赠贷款及国内财政资金的管理部门，负责气候融资资金的收缴、分配、拨付、核算、统计、绩效考评和信息公开等；银监会、证监会、保监会和国资委等部门，负责对通过金融市场融通的气候资金，由国务院授权相关监管部门成立PPP气候融资项目部门进行监管。明确了相关管理部门职责后，需要各部门配合出台一系列的PPP气候融资政策，以促进应对气候变化领域的投资。

三、设立PPP气候融资绿色种子基金

充裕的资金投入是有效应对气候变化的基本财力保障。建议在中央预算中安排一次性专项资金30亿元，在财政部设立一支PPP气候融资种子基金，由中国清洁机制发展基金管理中心经营。资金来源具体包括：政府公共预算资金、CDM基金、资本市场信贷资金、公私合作资金、国内外捐赠收入等。按照应对气候变化国家战略总体部署，以及国民经济和社会发展“十二五”规划确立的国家发展战略重点和目标，投入范围包括：经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化活动的资金投入；支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入。筹措方式：一是增加政府预算安排。在具体操作过程中，可以参照上年一般预算收入中新增财力水平，以及中央预算安排的各类应对气候变化的节能降耗、排污治理等专项支出，同时考虑矿产资源补偿费、排污水资源费、墙改基金等专项收入状况，按照此规模的一定比例一次性注入“绿色种子基金”专户，实行无偿使用和有偿使用。在条件成熟时，可以比照国有资本经营预算管理模式，探索编制“碳预算”。二是与私人部门共同筹措。此类基金可以由政府和私人部门按比例共同出资组建，一般由政府先认购碳基金一定数目的份额，其余份额由相关私人部门自由认购。这种方式比较灵活，能撬动社会资本的力量，筹资速度快，吸附力度强，筹资数额大。通过公私合作组建的基金，既可以提高基金的信用，又能发挥民间资本投资灵活的特长，但必须以严格的公司法人治理结构运行。三是以母基金方式运营。CDM基金也可以按照“母基金”的方式运作，主要投资于那些专注于低碳领域的私募股权投资（PE）和创业投资（VC），做“基金的基金”，可以参照全国社会基金的运作方式，委托国际、国内有低碳投资经验的基金管理公司团队操作，实现绿色种子基金资产的增值保值，实施滚动发展。四是以VC和PE方式募集。为了促进低碳科技的进步，需要政府在产业酝酿的前期和中期投入资金支持，以引导社会资本的投入方向。可以参照英国碳信托的做法，从CDM基金中专门拨付一定比例的资金用于低碳项目的股权投资，以关注早中期低碳项目为主，投资方式可以包括优惠贷款、股权投资、贷款担保、可转换债券等多种手段。

四、组建PPP气候融资的政策性银行

金融机构，作为低碳发展领域提供资金的主力渠道，政府部门应该与其密切合作，激励金融机构向低碳行业提供资金，促进社会资金向低碳领域流入。今后一段时期，可以考虑构建碳银行或完善碳金融支持体系，借鉴“赤道原则”等发达国家通用的绿色信贷标准，将减排降碳纳入金融体系的服务范畴。首先，成立政策性碳银行。可考虑参照英国设立绿色投资银行的方式，设立专门的政策性绿色银行，注册资本金初步考虑30亿元，由中国外汇投资公司代替国家全额控股，充分发挥资金的杠杆作用，大力提高资金的流动性。例如，采用绿色信贷、绿色证券、绿色融资租赁、绿色信托、绿色债券、绿色融资担保工具和手段。组建这样的政策性银行可专门对应对气候变化项目进行融资，不仅是从财务角度考虑，而且有利于集中资金，支持重大项目的建设。其次，发展“绿色信贷”业务。在贷款政策方面，将低碳产业作为优先扶持项目；在贷款条件方面给予低碳产业以优惠，增加对中小企业的减排融资支持，减少并努力消除低碳经济的融资障碍。目前，商业银行运作的碳金融服务产品主要有碳基金理财产品、能效贷款和碳信托类产品等。在此基础上，国家应出台相关措施支持金融机构推出促进低碳发展金融产品，并以此提升我国金融机构的竞争力，使其能抗御外资金融机构的冲击，保有对我国碳金融市场的控制力。在资本市场上，可尝试为低碳企业建立公开发行和上市的“绿色通道”，优先安排具备一定资产规模和技术力量、运作规范的低碳产业上市，以尽快提高低碳上市公司在资本市场的比重。再者，创新风险分担模式。参照国际金融公司能效贷款项目，利用财政资金分担低碳贷款损失。国际金融公司与兴业银行、北京银行等银行合作，在中国发起“能效贷款”项目，为银行承担不高于50%的贷款本金损失并提供技术援助，以较少的资金成功推动了国内银行业参与低碳项目贷款。参照这一模式，政府可以组建碳银行参与“能效贷款”项目。财政资金可以与国家政策性银行以及部分商业银行合作，为这些机构提供的低碳贷款项目分担不超过一定比例的贷款损失。这样，银行依然承担项目审查和贷款收回的风险，但是由于财政资金承诺分担部分损失，使其承受的风险大大降低。当然，财政资金也可以参与到国际金融公司和商业银行的合作中来，以配套同样规模的贷款损失资金或者覆盖部门项目专家成本等方式，来撬动商业银行提供更大规模的低碳项目贷款。

五、完善PPP气候融资的碳交易市场

据联合国开发计划署统计，预计2012 年，中国提供的碳减排量已占到全球市场的30% 以上，中国出售的碳排放指标将占全球市场的40%左右，未来二三十年中国低碳经济的市场交易规模有望达到5000 亿至10000 亿美元。第一，健全碳排放交易市场。中国的“十二五”规划纲要提出，将“逐步建立碳排放交易市场”。国际社会的减排经验启示我们，完善的碳排放权市场体系是PPP模式吸引资金、匹配供求的行之有效的手段。当前欧洲、美国等地都建立起比较成熟的排放权市场，碳资产的交易规模逐年放大，吸引了投资机构、国际组织、环保组织和低碳企业等各方面的资金与技术。目前，我国上海、北京、广州等地都成立环境交易所，但由于缺乏规范和统一的碳交易所，这些碳交易市场主要基于项目交易，不是标准化的交易合约，加之信息不透明，中国企业在谈判中常常处于弱势地位，这也就限制了国内碳排放权的交易，失去了我国碳排放权定价权。因此，有必要在当前各地试点的基础上，加快研究支持全国统一的碳排放权市场体系，以尽快建立中国自己的碳交易定价权，促进我国低碳产业的发展。第二，完善碳市场总体结构。指导各个试点省市建立各自独立的碳排放权分配方案和交易机制。设立碳交易监管主体，规定第三方参与认证监管，明确第三方的独立性。设置开放的交易平台。联合省市经济和信息化委员会、节能减排小组等职能部门，建立各地方的区域性碳排放交易平台。指导金融机构在适当的时机推出碳金融衍生产品，以刺激碳市场的健康全面发展。例如可在全国性碳市场初步建立后首先推出排放配额的期货合约，在市场平稳运行后陆续推出碳排放权期权合约、现货合约和其他自愿易单位的期货及期权合约。鼓励有条件和实践基础的城市（例如北京）积极建设成为碳金融中心。目前的试点工作主要目的是为未来建立全国统一的碳市场提供有益的经验。北京、上海、广州等市拥有优越的区位和成熟的金融市场，占有一定优势，可以在试点的基础上积极发展成为地区碳金融中心，从而带动全国碳市场的整合和统一。第三，探索“配建”模式控制排放量。“配建”模式主要用于保障房的建设领域，在英美等发达国家使用较为普遍。在这方面可以先从某些排放量大的重点行业入手统计，同时可以通过发展植树造林、增加碳汇的公益组织实现“碳中和”。目前，我国政府可以规定在某些高耗能、高排放的行业先行试点推行以实现“碳中和”为目标的低碳“配建”模式。碳中和（carbon neutral），是指通过计算二氧化碳的排放总量，然后通过植树等方式把这些排放量吸收掉，以达到环保的目的。为了实现新建项目的“碳中和”目标，可以从房地产、矿业、能源、钢铁冶金等重点高排放产业入手，先计算这些新建项目的二氧化碳排放总量，然后强制规定在项目的存续期内，必须自行植树造林或者向负责植树造林的公益组织捐献资金，或者自行到碳排放市场购买一定的排放权限。

六、健全PPP气候融资绩效考评机制

在现行政府绩效评估机构基础上，逐步建立以财政为中心的气候融资评价体系。一是构建气候融资绩效评价体系。（1）政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体，这是事前评价的核心。目前暂可以由财政部基建投资评审中心承担此项工作，履行事前、事中、事后全过程审计监督。（2）专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议，保障公众的知情权，充分实现政务公开，提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行评价。（3）审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正，又体现了绩效预算的决策民主化功能。二是强化气候融资绩效评价管理。气候融资绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、报告质量三个方面，考核的重点在于项目管理和报告质量。项目的选择、数量、规模为项目管理的重点；报告的格式、依据与逻辑性也是重点。当然，在具体执行中，要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面；绩效监控是否建立监控制度，与预算执行的结合，以及相关信息的采集、分析；绩效评价：评价的项目是否具有代表性、规范性和时效性；结果应用是否作为预算编制依据、政府决策依据、人大监督依据及向社会公开。三是设立碳交易监督管理委员会。建议设立中国碳交易监督管理委员会（简称中国碳监会），在国务院领导下统一监督管理全国碳交易市场，并设立地方碳交易监管部门。碳监会将主要履行以下几项职能：管理碳排放配额的发放，建立惩罚机制，对年度排放未达标的单位进行处罚，建立起有效的政府监管体系和交易诚信体系。与行业标准委员会合作，开发相关市场和活动的标准并监管其执行。建立统一的碳期权、碳期货等金融衍生品的监管体系，分别对一级市场和二级市场进行监管。加强对碳期货业的垂直监管，强化对从事碳期货中介业务的其他机构的监管，提高信息披露质量。加强对碳期货市场金融风险的防范和化解工作。负责主要业务为碳交易的金融机构和企业的对口管理。提供开展碳交易权期货及衍生品交易的信息交流平台。对碳期货市场试点工作进行指导、规划和协调，负责指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与碳市场有关的MRV 事项；完善MRV 的技术支撑平台。包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查指导手册等软规范。

（本文作者系财政部财政科学研究所所长）