上海合作组织未来发展机遇与挑战

[摘 要]上海合作组织在其13年的历史征程中，有效地维护了区域整体局势的基本稳定，促进了成员国经济发展和国家间关系的日益融洽，自身机制和功能不断完善。但进入新世纪，世界格局的多极化发展趋势给其发展带来了机遇，同时还有考验和挑战。地区形势呈现复杂多变的态势，对上合组织的发展是机遇和挑战并存，面临诸多内外部问题，上海合作组织需注重成员国间的人文、军事和经济等领域的合作，确定优先发展方向和发展模式，处理好该组织与其他国家和国际组织的关系。

[关键词]上海合作组织；；组织环境；合作共赢；模式

[中图分类号]D813 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）06 ― 0063 ― 03

上海合作组织（以下简称上合组织）从2001年成立至今，已经有13年的历史，若从1996年“上海五国”形成算起，已有18年历史。它有效地维护了地区局势的基本稳定，促进了成员国政治、经济、文化、社会的发展，成为国家或地区综合发展的推动力量。虽然其机制和功能不断完善，但进入新世纪，世界格局多极化发展，局部地区形势呈现复杂多变的态势，上合组织的发展呈现挑战与机遇并存的态势。

一、上海合作组织发展机遇

（一）地缘政治优势和人文优势

上合组织在地理位置上几乎横跨整个欧亚大陆，从西边的波罗的海到东边的太平洋，覆盖了欧亚大陆的3/5面积，交通方式多样便捷，为各方贸易往来创造了便利条件。地处欧亚大陆腹地的中亚，不仅有优越的自然条件，广阔肥沃的土地和丰富的矿产、油气资源，同时，英国地理学家哈尔福德・麦金德爵士在其《历史的地理枢纽》中把欧亚大陆中心称为 “枢纽地带”，1919年后又称其为“心脏地带”，可见其战略位置之重要，故历史上一直是兵家必争之地。

自先秦以来，中国一直保持着与中亚和俄罗斯的密切交往，上合组织各成员国之间在地域上山水相连，历史文化也相近。汉武帝时期，张骞建立起了中国与中亚诸多古国的直接联系；魏晋南北朝时期，佛教经中亚的一批高僧传入中国；唐朝时，大量中亚粟特人迁入中国；宋朝时，契丹人统治中亚，汉文化对中亚的影响深刻；伴随着蒙古人的几次大规模入侵，大量中亚各族居民迁入中原地区，对元代社会和中国民族结构产生了影响；明代，中亚始终与明朝保持使臣往来和贸易关系。从“丝绸之路”到新亚欧大陆桥数千年交往中，中国与中亚地区的政治、经济和文化方面联系密切，如今各国间国界也已基本划定，为成员国间交流合作初步奠定基础。

（二）有利的国际环境

苏联解体后，中亚变为“政治真空带”，而基辛格曾写过：“我们作为主导世界的民主大国应注重价值观的较量，根据地缘政治的需要进行政治变革。美国军队应该驻扎在那些需要填补的真空国家，在那里美国促进其发生政治变革可能性还是很大的。”在“9・ 11”之后，这个“心脏地带”及多文明交汇点再次引起全世界的关注。尤其在能源紧缺的情况下，中亚丰富的油气资源吸引了全世界的目光。地缘政治优势和资源优势，加上国际格局的变化，为上合组织发展又创造了有利的新环境。

1.组织内部环境

目前，中国的处境也为该组织发展创造了条件。日本政府为实施“政治大国”的战略，其领导人在许多问题上，对中国采取咄咄逼人的进攻态势，比如近日几近“白热化”的之争，致使中日关系徘徊不前，谁也不肯轻易撕破脸皮。但是，中国与朝鲜关系得以发展；与韩国的关系也有所改善；美国围堵中国之势未减反增，利用中国与其他国家的领土之争大做文章。在东部，战略上与日美的冲突及的存在，东亚外交困难重重。在西、北部，近年来我国同俄国、中亚邻国的关系不断取得新进展。冷战结束后，欧洲的统一造成了全新的地缘政治格局，其重心也转移到了东亚和东北亚。而中国则把传统与新兴的政治重心连结起来。总体看，尽管中亚这一传统地缘重心对中国的意义弱于东南海域，但并不因此而失去价值，没有这一基地，中国很难获得足够的资源和政治支持去解决东部的挑战。”所以，为了“后方”的稳定，中国注重与中亚和欧盟的关系发展，依旧重视并极力促进上合组织的发展。

历史和现实显示，冷战后的俄罗斯维持政治、经济空间不受侵蚀相当困难。例如，抵挡不住北约的东扩，也拦不住“”的蔓延。中国在中亚地区的影响日渐扩大，中俄双方的共同利益却在迅速上升。比如，双方都面临极端主义、分离主义和恐怖主义的威胁，需要双方合力打击，以保证自身安全。双方都希望通过开发中亚丰富的资源以推动地区经贸合作的发展，而这只有通过中俄两国和中亚国家的密切合作。正是这些共同利益，促进上合组织的迅速发展，也决定了安全合作是其首要功能，而经济合作则成为这一多边合作机制的重要内容。

冷战时期中国和印度关系紧张，双边关系冷淡甚至敌对。冷战结束后，两国关系逐渐和解，比如，在中亚，印度成为上合组织的观察员国，使中印两国有机会讨论在中亚的能源和反恐合作问题，为两国之间的合作和交流提供了一个新的平台。与上述邻国管的关系表明，上合组织内部环境基本上很和谐。

2.组织外部环境

起初，美国国内认为“上合组织=中俄联合=反美”。美国官方对上合组织基本上持谨慎对待、密切观察的态度。但上合组织在中亚地区打击“”，这符合美国的全球反恐目标。美国的某些政治家也认识到，中国、俄罗斯和美国在该地区享有同样的基本利益――地区安全与稳定。因此，美国政府逐渐减少对该组织发展的干扰。这样，就使中亚国家打消了一些顾虑，摆脱了在上合组织和美国之间左右为难的窘境。

除国际合作机制外，美国、俄罗斯、中国、伊朗、土耳其等国的影响力也都进人了中亚。冷战后，大国之间渐成了“战略伙伴+竞争对手”的特殊关系。例如，在中亚地区“反恐”是中、美、俄面临的首要任务，也是三国最根本的共同利益之所在。此外，各种力量又都有着自己特殊影响力和特殊利益。比如，美对中亚的战略目标，一是通过加强政治影响、经济援助和军事渗透，获取巨大的商品市场和利润，尤其是控制丰富的石油和天然气资源；二是防范俄罗斯、中国、伊朗等周边国家对中亚地区影响力的加强；三是打击恐怖主义，积极插手中亚事务，将中亚作为对阿富汗、伊朗和叙利亚采取行动的基地，并阻止中亚激进伊斯兰势力威胁地区安全。因此，美国对上合组织的态度有个变化的过程，由最初的敌视转为逐渐接受。无论外部环境多么复杂，上合组织要想生存，就必然会完善自身，适应并充分利用环境，健康成长。

（三）成员国间较强的互补性优势

1经济互补性

中国是俄罗斯、哈萨克斯坦等国较大的消费市场，资源与市场的强力互补结构，为上合组织框架内的能源合作发展奠定了坚实的基础。此外，中亚五国还存在一些问题，如资金匮乏、技术和管理落后，如果在上合组织框架内，充分利用中国与中亚的互补性，引用中国的资金和技术，则会取得互利共赢的成效。

2安全互补性

美国“拓展民主”和掌控中亚地区的战略手段是实施“”。上合组织的建立为俄罗斯和中亚国家抵御“”构建了坚实的堡垒，中亚国家政局稳定则为上合组织各成员国合作营造了稳定的政治空间，多次联合军事演习成功等更增进了上合组织的凝聚力。现实表明，自上合组织成立以来，各成员国之间建立了有序的机制和措施，为政治社会稳定创造了条件，也为成员国之间合作创造了前提和机会。

3技术人才优势互补

俄罗斯和中国都是世界大国，不仅科学技术方面居世界前列，而且还形成了素质优良、结构合理、数量充足的高科技、高技能的国际化人才队伍，而中亚国家由于受到苏联经济模式的影响，其经济结构不够合理，技术上也有待充实和更新，因此，在需要外部注入资金的同时，还需要引进人才和技术，这一人才队伍将在上合组织成员国合作领域发挥更大的作用。

二、上海合作组织面临的挑战

（一）地缘政治危机

1.美国势力。美国对于上合组织的关键威胁：一是能否发挥应有的安全作用；二是中亚国家是否产生离心倾向，尤其是乌兹别克斯坦；三是与美国其他利益是否发生冲突。美国打着“民主、自由”旗号，对独联体各国进行渗透。日本、俄罗斯、印度等对中亚地区也不断施加影响和进行渗透，美国、俄罗斯、中国、伊朗、土耳其等国家的影响力都已进人中亚，其相互关系的发展走向都将不同程度地影响上合组织的发展，甚或导致该组织瓦解。

2.其他国际组织。中亚地区现存的其他国际组织对上合组织也是一种竞争，如欧亚联盟和欧亚经济共同体等，影响力强的大国以其强大实力，对新生的上合组织在安全、经济等方面的合作形成竞争。总之，上合组织还面临严峻的地缘政治竞争局势。

（二）组织内部面对的挑战

1.各成员国自身的困境

（1）经济衰退。中亚及俄罗斯的产业结构不合理，基础设施陈旧，导致经济落后。重视重工业、轻视轻工业使中亚国家轻工业发展长期落后。俄罗斯也是如此，产业结构不合理。独联体某些成员国由于没能处理好经济发展和社会稳定的关系，致使国家长期陷入经济衰退之中。基础设施陈旧、落后，经济实力薄弱和发展缓慢，已严重影响上合组织框架内能源和文化等领域的合作与交流。

（2）政局不稳。由于恐怖主义势力猖獗，导致了政局不稳。经济落后、腐败、贫穷使得一些独联体国家的恐怖主义、分裂主义和极端主义滋生并日益猖獗，严重危害了地区的安全与稳定，这也势必造成一些国家政局不稳、社会骚乱不断、投资环境不明朗和投资渠道不畅等情况发生。

（3）政策滞后。由于法规缺乏，致使政策滞后。一些中亚国家的投资、资源和税费管理的法律法规缺乏或不完善，有些国内政策不利于外来投资和引进资金。合作方式单一影响了合作进程、延缓合作速度和资源区的经济发展，对上合组织框架内的合作也是一个考验。

2.组织自身的矛盾

（1）扩容带来的矛盾

扩容大大扩展了上合组织的地理范围，也使该组织面临着更为复杂的国际政治环境。然而，成员国自身也存在许多不同的问题，成员国的扩大，也为组织目标的制定和实现，带来了困难。因为成员国越少，越容易维持目标的一致，反之，目标共识越难达成。这无疑为该组织的行动能力，施加了一定限制。

上合组织的扩容使组织内部成员之间的关系将变得更为复杂。比如，身为观察员国的印巴之间的关系一直很紧张。再比如，伊朗核问题的走向目前还难以把握，存在着失控的可能。成员国与观察员国之间也是矛盾重重，比如中国和蒙古的历史认同问题，蒙古一直把中国视为潜在威胁，今天中企在其境内煤矿开采的失败就是一例，中俄、中印历史上的战争及边境问题和与俄罗斯对中亚国家的“照顾”等都是双边关系的隐患。

此外，既要保持上合组织的开放性，又不能因扩员问题动摇该组织内部的合作基础，这是上合组织当前所面临的重要挑战。由扩员问题引发的是否继续扩员、扩员的标准、扩员的方式及步骤、建立其他对话机制等都是亟待探讨的问题。

（2）变革与稳定的矛盾

上合组织十分重视地区稳定这个原则。目前对稳定的强调，有着特别的含义。在“”的冲击下，普京所构想的“稳定弧”，有可能变成“革命弧”。中亚的稳定符合中国的战略利益。不过，从面对“”事件时该组织的表现来看，强调稳定，同时也需要变革政策空间。应当说，苏联解体以来，中亚诸国，基本上没有进行经济社会和政治体制改革。吉尔吉斯斯坦政府宣布解散和土库曼斯坦出现反对派等等，中亚地区还常常发生暴乱游行等，这无疑都是需要变革的征兆。

（3）国与国的矛盾

俄罗斯是上合组织最积极的倡导者之一。但是，俄罗斯在中亚地区有自己的一套组织体系，最主要的是独联体。由于独联体内部一直存在着分离的压力，因此俄罗斯对在该区域活动的其他组织，一直心怀戒惧，时刻提防。此外，中国的发展模式对于中亚国家是有吸引力的。面对这样的形势，俄罗斯不可能把自己的战略目标都装进这个组织中，除了在该组织内部采取措施之外，俄罗斯也许会加快解决与日本紧张关系的步伐。

俄罗斯更希望上合组织具有双边的色彩，中国为单独的一方，中亚国家与俄罗斯站在一起，成为俄罗斯营造其南部安全框架的补充，在国际上抗衡西方。中亚各国作为小国，也不希望上合组织成为中俄两个大国主宰的机制，想借此组织提高自身的国际地位，还要与西方国家合作。此外，上合组织的成员国和观察员国之间也存在一定的矛盾。伊朗是传统的中东大国，目前其核问题正成为全球关注的焦点。近年来，印度这个国家经济增长迅速，目前正谋取联合国安理会常任理事国地位。印度与俄罗斯有着传统的友好关系，两国战略界一直都把彼此视作战略伙伴。巴基斯坦是南亚重要国家，其地缘位置历来都非常重要，在反恐战争中，起着十分关键的作用。美国与巴基斯坦还保持着盟友关系。但是，2012年5月28日，印度军方雇佣当地居民在非法占领的藏南地区修建公路。自1962年10月20日的战争以来，中印关系就投下了长长的阴影。预计未来仍将如此。错综复杂的国家关系，加之中国的崛起，也令其他国家担心，这样复杂的情形，就使得上合组织常常出现“上热下冷，政热经冷”和一些决议实施困难的情况。

上合组织是总部设在中国的国际组织，也是中国参与创立的国际组织。客观上而言，中国依然奉行和平自主五项基本原则，在这个组织中，中国有条件成为主导国但依然与其他国家地位平等，目前的迹象显示，表面上是中俄主导，实际上随着逐步的扩容，大国主导的局面出现一定程度的变化，从上合组织这些年的发展轨迹可以看出，如果俄罗斯不热心，那么一些政策和活动将难以得到落实。

三、对上合组织未来发展的几点建议

（一）注重人文领域及其他领域的合作

上合组织要想深入发展，就需要有一个良好的人文环境，从民族心理上解决互信问题，放心地开展交流合作。

加强上合组织内各国各民族之间的相互对话交流，不仅有利于多元文化的和谐发展和繁荣，还可以增强凝聚力，共同应对各种困难和挑战。可以通过开办大学和某些专业人员的培训中心的方式，实行多语教学，不仅能为培养没有交流障碍的各种人才，还可以对加强成员国居民在民族和文化心理上的相互了解和认同，而且也为上合组织的发展获得良好的群众基础，使上合组织的一些政策和决议等得到人们的理解和支持，从而组织的发展增加一份动力。只有进一步加强互信、扩大政治交往，包括安全领域的合作、发展经贸合作、增加相互投资以及加强文化和人文领域的联系，上合组织才能有效完成其面临的任务，实现其所提出的目标，尽量避免既有竞争又有合作的互补竞争局面。

此外，还可以复兴丝绸之路，以丝绸之路为概念的旅游、文化等综合合作，不但能增进沿线各国、各地区的交流，繁荣当地经济，对推动双边、多边的经贸合作也会有积极作用。此外，还要在继续打击，开展维稳工作，各个成员国也应加强自身的政府、法律、市场机制、基础设施等领域的建设，积极有效地推进相互间的多领域合作。

（二）处理好该组织与其他国家和国际组织的关系

上合组织与该地区其他国际机构的关系是错综复杂的，上合组织要想顺利发展，就需要处理好与其他国际组织的关系，在合作中竞争，在竞争中发展。还要加强与其他大国的沟通、协调与合作，尤其应处理好上合组织与美国的关系，坚持“上海精神”，遵守组织的各种条约、议定书、宣言、等文献中的规定，为上合组织发展营造良好的环境，充分发挥媒体的宣传和沟通作用，树立并推广上合组织的良好形象。

（三）确定今后发展优先方向和发展模式

上合组织是一种国际合作制度，那么，按常规看，任何一种国际制度都需要利益的支撑，因为利益分配是决定一个国际机制能否生存和发展的关键问题。一方面，要强化成员国的共同利益，提高成员国的“绝对获益”；另一方面，要充分考虑到各自特殊利益的利益均衡化，通过协商和妥协使各国能够在一定程度上“各得其所”，以达到相对利益平衡。比如说可以考虑欧盟的经验，以促进其经济发展。同时，这些国家要按内部市场共同关税的规定，为富裕的成员国开放商品市场。该组织多次声明不针对第三方，不结盟，但是，也要确定自己的发展模式，是东盟式10+3和欧盟模式，还是像北约一样，寻找有效的政治领导，主导该组织？总之，发展模式清楚了，其合作效率才可能会提高。

四、上合组织前景展望

上合组织未来发展的前景：一是从单一组织向多功能组织发展，继续深化安全领域的合作，维护地区的安全稳定，有效推动经济合作，促进其成员国利益的实现及其利益的融合和增长；二是扎实地推进文化合作，开展多边文化交流和沟通，加深理解，打好坚实的群众基础，为不同文明的对话搭建有效的平台，也有利于上合组织的全面开展工作；三是不断完善自身机制，使扩容和发展有章可循，使组织运行更加规范、高效，避免像今天的联合国，出现某一国家独自操纵该组织。

上合组织已取得了丰硕的成果，加强了互信并解决历史遗留的边界问题，打击了，在政治、经济、文化、军事等各个方面的合作初见成效，互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”和中国在国际舞台上的影响力均渐增。许多观察员国已有意于成为正式成员国，也会有更多的国家有意于加入。上合组织还在不断建设和发展过程中，虽然还存在着这样和那样不尽如人意的问题，但上合组织的“和平与合作”理念日渐深入人心，成为成员国彼此发挥各自优势、开展互利共赢合作的准则，确保了组织的活力持续不减，凝聚力不断提高，其发展前景还是很乐观的。