上海合作组织安全合作解析

2012年4月12日，上海合作组织成员国安全会议秘书第七次会议在北京举行。与会各方围绕国际和地区安全形势的最新变化，就深化该组织今后10年的安全合作问题交换了意见。各方表示，国际和地区热点问题此起彼伏，新矛盾新挑战层出不穷，该组织维护地区和平、促进共同发展的任务更加艰巨。成员国将在不干涉内政和尊重彼此独立、、领土完整原则的基础上，完善安全合作体系，提高共同应对威胁和挑战的反应能力。4月24～26日，该组织成员国国防部长会议在北京举行，各国国防部长就未来10年里继续加强防务安全合作问题进行了广泛深入的磋商和探讨。

上海合作组织自2001年6月15日成立以来，积极顺应时代潮流，稳步推进安全合作，有效维护成员国安全与发展利益，代表了国际安全新秩序的发展方向，在多个层面树立了创新合作模式，极大地丰富了国际安全合作的理论与实践。

发展历程

军事互信基础上的传统安全合作

上海合作组织安全合作可追溯到冷战结束之初“上海五国”以军事互信为基础的传统安全合作。当时，随着前苏联解体，国际战略力量对比出现失衡，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦正面临着严峻的军事安全危机。而中国则根据世界战略形势的发展变化，积极发展睦邻友好关系，努力营造良好的周边环境。历史的机遇和国家发展的诉求，使得中、俄、哈、吉、塔等国在国家利益方面出现重合。

在此形势下，中国与俄罗斯等国通过妥善解决边界问题，逐步建立军事互信。冷战期间，历史遗留的边界问题制约了中苏关系的正常发展，导致双方长期军事对峙，甚至引发兵戎相见。尽管冷战后期中苏双方在避免因边界纠纷引发冲突问题上达成共识，但在解决边界争端方面仍然难以取得实质性成果。冷战结束后，中国与有关国家审时度势，在边界问题上很快取得突破。1992年2月，中俄两国立法机构先后批准了《中苏国界东段协定》。1994年3月，中国与有着1500多千米共同边界的哈萨克斯坦签署了《中哈国界协定》，与其他中亚国家的边界谈判也步入正轨。

中国与有关国家以解决边界问题为契机，彻底终结冷战时期形成的军事对峙局面。1996年4月26日和1997年4月24日，中、俄、哈、吉、塔五国先后签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区裁减军事力量的协定》。这两个历史性文件为“上海五国”安全合作机制奠定了重要的法律基础，启动了“上海模式”的新型安全合作进程，也成为国际社会解决军事矛盾、建立军事互信的典范。

共同安全威胁基础上的非传统安全合作

冷战结束后，被美苏争霸所掩盖的非传统安全问题逐渐成为影响国际和地区安全的重要因素。在中亚地区，在前苏联影响力不断削弱的同时，国际恐怖势力、宗教极端势力和民族分裂势力等已成为地区安全面临的重要威胁。为了应对共同的安全挑战，“上海五国”逐渐将安全合作拓展至非传统安全领域。

1998年7月3日,“上海五国”在第三次元首峰会《联合声明》中首次明确指出，“任何形式的民族分裂主义、民族排斥和宗教极端主义都是不能接受的。各方将采取措施，合力打击国际恐怖主义、有组织犯罪、偷运武器、贩卖和麻醉品以及其他跨国犯罪活动。”1999年8月25日，五国元首在第四次峰会《联合声明》中再次重申了打击“”的决心，并明确要求“五国职能部门采取措施开展协作，包括制订有关联合行动计划”。这是国际社会首次在正式文件中提出“恐怖主义是地区安全的主要威胁因素”，并将非传统安全领域中的联合行动列入地区安全合作工作日程。此后，五国于1999年12月2日召开了“比什凯克‘上海五国’执法部门领导人安全合作与协作会议”，确定了非传统安全合作内容，包括反对国际恐怖主义，反民族分裂主义，打击有组织犯罪集团，打击非法贩运武器、走私以及制止非法移民等。在2000年3月30日“上海五国”国防部长会议上，各国武装力量领导人积极探索在新的历史时期运用军事手段应对非传统安全威胁，努力推动传统安全合作与非传统安全合作的有机结合。

丰富实践基础上不断完善综合安全体系

2001年6月15日，“上海五国”和乌兹别克斯坦正式组建上海合作组织，并发表了共同文件《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。此后，面对错综复杂的地区形势，该组织积极开展安全合作，加强合作机制建设，不断完善综合安全体系。

经济安全是国际安全的重要内容，经济利益更是国家利益的重要组成部分，促进经济发展是从根本上加强各国和本地区安全与稳定的关键所在。2002年5月，上海合作组织经贸部长在上海举行首次会晤，一致同意正式启动经贸部长会晤机制和贸易投资便利化谈判。2003年9月，六国总理在北京举行第二次会议，通过了《上海合作组织成员国多边贸易合作纲要》，明确了成员国多边经贸合作的优先领域，即能源、交通、电信等基础建设，并确定了120多个多边合作项目。几年来，上海合作组织不仅建立了经贸部长会议、高官委员会会议等定期会晤机制，成立了银联体和实业家委员会，还组建了海关、质检、电子商务、投资、能源、信息和电信等7个重点合作领域的专业工作组，通过开展经贸合作，有效维护成员国的经济安全。

此外，上海合作组织还建立了文化部长会议机制，积极开展文化合作。近10年来，各成员国在上海合作组织框架内，本着“尊重多样文明”的“上海精神”积极展开色彩纷呈、内容丰富的文化交流活动，为增进不同文明之间人民的相互理解和友谊，促进上海合作组织全面深入发展奠定了坚实的文化基础。

主要特点

互利共赢的合作理念

在上海合作组织成立之初，中亚地区可谓内忧外患，区域内国际恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义活动猖獗，外部阿富汗的极端分子同中亚国家的极端势力相互勾结，严重威胁着地区安全与稳定。共同的安全诉求使相关国家逐步形成共识，通过建立多边安全合作机制，应对共同的安全挑战。

上海合作组织顺应和平与发展的时代潮流，将安全与发展2大任务有机地结合在一起。上海合作组织深刻认识到，安全与经济相辅相成，缺乏安全保证就谈不上经济发展，没有经济发展也谈不上真正的安全。自创立以来，成员国始终把安全与经济合作作为该组织的两大基本职能和优先发展方向。此外，该组织坚持“以互信求安全，以互利求合作”的安全合作模式，谋求共同安全、共同发展和共同繁荣。美国前太平洋司令布莱尔上将也认为，像上海合作组织这样的区域合作之道，才真正代表未来的发展趋势。

需要强调的是，上海合作组织奉行结伴而不结盟的合作理念，其宗旨和目标是加强各成员国之间的相互信任和睦邻友好，维护中亚地区的长期稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治新秩序。该组织的安全合作不针对第三国或第三方，从而为国际社会解决历史遗留问题、促进地区和平、实现共同利益发挥了示范作用。

多元开放的合作机制

随着安全合作的开展，上海合作组织在解决地区问题、应对突发事件、化解冲突因素等方面不断完善合作机制。目前，该组织建立了国家元首、政府首脑、外交部长、国防部长和国家协调员定期会晤机制，以及安全部长、执法部门领导、最高检察长、海关关长、边防部门领导、经贸部长、文化部长和紧急救灾部门领导等定期或不定期磋商机制，设立了秘书处和反恐中心两个常设机构，还组建了一些临时的工作小组。多元一体的合作机制，使得该组织能够有效履行维护地区安全、促进共同发展的职责。

近年来，上海合作组织的吸引力不断增强。该组织先后吸纳蒙古、伊朗、印度和巴基斯坦为观察员，与白俄罗斯和斯里兰卡建立了对话伙伴关系，建立和保持着同联合国、东盟、独联体集体安全条约组织、欧亚经济共同体等地区和国际组织的合作关系，在阿富汗等问题上同国际社会进行了有效对话与磋商。目前，许多国家希望获得该组织观察员地位，一些已经获得观察员地位的国家则申请成为正式成员国。此外，包括欧盟在内的一些国际组织也表达了与该组织建立联系、加强合作的意愿。

平等协商的合作关系

上海合作组织自成立伊始，便确定了“互信互利、平等协商、尊重多样文明、谋求共同发展”原则。成员国之间相互尊重、独立、领土完整，互不干涉内政，成员国不论强弱一律平等。该组织坚持协商一致的行为规则，赋予成员国真正平等的权利，在相互理解及尊重每个成员国利益的基础上寻求共识，在利益一致的领域逐步采取联合行动。在制定组织章程、通过重要协定或采取重要措施时，该组织充分尊重每个成员国的利益和诉求，努力实践协商一致、互利共赢的合作模式，充分体现了不论国家大小都享有平等决策权的精神。

上海合作组织框架下平等协商的合作关系，有力地促进了成员国双边关系的全面发展，提升和密切了多边关系，从而有助于维护中亚地区的安全稳定，营造地区和谐环境。成员国2007年签署的《长期睦邻友好合作条约》，不仅为上海合作组织框架内发展多边合作奠定了法律基础，更表达了各成员国长期发展互利友好合作关系的共同诉求。

上海合作组织在安全合作实践中提出“尊重多样文明、谋求共同发展”的重要精神，体现了冷战后多数国家和民族在面对全球化冲击时的共同心态。在这一精神指引下，该组织成员国超越了民族传统、宗教观念、意识形态和政治制度等诸多方面的社会文化差异，为获得共同发展的历史机遇期和良好区域环境，通过平等协商建立了政治互信和安全合作关系，这也体现了东方哲学中“和而不同”的理念，并且越来越具有普遍的国际意义。

重要影响

维护地区战略平衡

中亚地区位于欧亚大陆的中心，战略位置非常重要。早在20世纪初，英国战略学家麦金德就将中亚地区定位为“国际政治的枢纽地带”。为此，世界各主要力量一直在谋求巩固和扩大在该地区的战略影响。特别是美国一直希望将中亚地区作为制约俄罗斯和中国的重要领地，在9·11事件后更是企图在中亚国家建立长久性的反恐军事基地，保持和扩大军事存在，借反恐之名，行控制之实。此外，北约在“战略新概念”的指引下，继续实施东扩计划，也引起了俄罗斯以及中亚国家的担忧。在此形势下，上海合作组织为有关国家积极开展安全合作、协调各国安全利益、遏制美国和北约的扩张、维护地区安全均势提供了重要平台。有专家称，该组织经过10年多的快速发展，已经进入同美国进行“战略对视”的阶段，有效维护了地区的战略平衡，其倡导的新理念将会对美国在亚太地区以及全球的“软实力”形成掣肘。

此外，上海合作组织还有助于维持中亚地区内部的力量均衡。俄罗斯战略学家巴尔纳舍夫认为，如果不能与中国和俄罗斯达成稳定的安全协议，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国就难以保障自身的安全，同时他们也不能与其他邻国撕破脸皮，因此这些中亚国家的最佳选择就是参加跨区域的多边合作组织，这有利于他们在与大国的周旋中有效防止其他邻国的潜在威胁和野心。在此情况下，上海合作组织无疑是中亚国家重要的合作平台和联系纽带。

打击“”

中亚地区的地理、宗教和民族环境极为复杂，各种民族分裂势力、恐怖主义势力和宗教极端势力都能获得活动空间。而冷战后国际安全形势的发展使中亚地区的“”开始出现某种合流的趋势，逐渐成为影响各国政治稳定的共同危害。打击“”，已成为该地区有关国家的共同需要。

上海合作组织最早界定了“”的概念，最早提出了联合反恐的任务，最早肩负起地区维稳的重任。2001年6月15日，上海合作组织在成立当天即通过了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，明确指出该组织的任务是“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击跨国犯罪”。上合组织还通过了《上海合作组织反恐怖主义公约》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义合作纲要》等法律文件，联合反恐合作已取得重要成果。在2004～2011年期间，该组织地区反恐机构在成员国强力部门的协作与配合下，成功制止了500余起恐怖事件的发生。在2002～2011年间，该组织多次举行不同层次、不同规模的联合军事反恐演习，有力地遏制了“”和各种犯罪势力，最大程度上维护了地区和平与安宁。

推动共同发展

上海合作组织成员国大多处于经济转型时期，面临着发展本国经济的迫切任务。谋合作、求发展是各国携手合作的共同驱动力。安全合作的开展，为该组织成员国加强经贸合作创造了有利环境。10年来，上合组织国家相互间经济往来明显增多，贸易规模空前扩大，贸易依存度逐年提高。2010年，中国同其他成员国之间贸易额接近900亿美元，其中，中俄两国贸易额近600亿美元，中哈贸易额为141亿美元。中国已经成为俄罗斯、哈萨克斯坦的第一大贸易伙伴。目前，上海合作组织正在大力推进交通、能源和通信领域互联互通的网络型项目，从亚洲通往欧洲的E40公路项目也在规划和建设之中。正如《上海合作组织十周年阿斯塔纳宣言》指出，这些项目的实施有助于“开拓新市场，为地区发展和亚欧交通走廊多元化注入强劲动力”。

在应对经济危机的过程中，上海合作组织的作用进一步凸显。2008年国际金融危机爆发后，成员国经济受到不同程度的冲击。为应对空前的危机，早日实现经济复苏，成员国携手合作，联合应采取对措施。为解决多边合作项目的资金瓶颈问题，缓解国际金融危机给中亚国家带来的财政困境，中国先后向其他成员国划拨了120多亿美元优惠信贷，并为俄罗斯和哈萨克斯坦提供了专项贷款，从而有效缓解了危机，维护了经济安全。

前景展望

新形势下有效开展防务合作的问题

上海合作组织的安全合作始于防务合作。目前，防务合作仍然是该组织安全合作的重要组成部分，涉及反恐维稳、情报交流、军事训练、装备研发、军事技术合作、维和行动、边境管控等诸多领域。在新形势下，防务合作仍然具有很强的生命力，特别是在打击具有准军事性质的“”方面仍然是必不可少的利器。有效开展防务合作，是该组织安全合作长远发展的坚实基础。

在2012年上海合作组织国防部长会议对新形势下有效开展防务合作问题进行探讨的过程中，中国国防部长梁光烈上将提出了未来防务安全合作发展应遵循的四项原则：一是坚持贯彻“上海精神”，成员国应坚持以一律平等、相互尊重、协商一致为基础开展防务安全合作；二是坚持打击“”的合作重点，成员国防务安全合作应以提高抵御现实威胁的能力为目标，加强组织行动能力和快速反应能力建设；三是坚持机制化建设的方向，各方应全力建设机制完善、协调顺畅、合作全面、开放和谐的新型防务安全合作机制；四是努力增进人民的理解和支持，应将防务安全合作作为联系成员国人民文明交融的纽带。

吸纳新成员面临的挑战

随着上海合作组织的建设和发展，凝聚力和吸引力不断增强，不少国家都希望发展与该组织的关系，一些国家还表达了加入该组织的意愿。理论上，上海合作组织对所有承诺遵守其宗旨和原则以及该组织框架内通过的国际条约和文件规定的本地区其他国家实行开放，可以接纳其为成员国。2010年6月在塔什干召开的上海合作组织峰会批准了《上海合作组织接收新成员条例》和《上海合作组织程序规则》等文件，为吸纳新成员提供了法律依据。

但是，上海合作组织在接纳新成员的过程中，不仅需要考虑是否有利于增强内部合作和推动长远发展，还要考虑新成员的实际情况，特别是该成员是否真正具备履行相关条约和法律文件的能力，避免因吸收新成员引发新的矛盾和问题。更重要的是，扩员问题涉及到上海合作组织的长远定位问题。未来上海合作组织在扩员问题上应考虑成员国是否需要有区域性的资格限制，即该组织是否继续坚守以中亚为中心的地域限制，或者是否强调必须与现有成员国有地理上接壤，是继续保持地域上相连的紧密性合作组织，还是发展成既有紧密合作，又有宽泛交换意见的更具“弹性”的组织，甚至更多是论坛性的国际组织。

建立冲突预防机制的可行性

中亚地区是当今世界地缘政治关系最为复杂的地区之一。长期以来，该地区一直是动荡不安的地缘“破碎地带”，权力中心不断更迭，外部势力频频介入。目前，该地区民族矛盾依然错综复杂，宗教极端势力活动频繁，地区发展差异不断加剧，这些问题都有可能引发冲突。因此，积极开展预防性外交，适时建立冲突预防机制，应成为上海合作组织安全合作的未来发展方向。

在建立冲突预防机制的问题上，上海合作组织应着重在以下几个方面做出努力：一是继续巩固各成员国间的政治和军事互信，以良好的国家元首和政府首脑互信关系促进政府职能部门、媒体和民间等各个层次的友好合作关系；二是推动国际政治民主意识，特别是在预防地区性冲突的安全合作中将排除霸权因素作为重要前提；三是加强该组织常设的突发事件应急机制，特别是在反恐、缉毒、救灾等领域建立有效的通报协作机制，并在此基础上形成有效的联合行动能力；四是制定安全合作的近、中、远期发展规划，尤其在机制化建设和发展方面确立阶段性目标，从而有目的、按阶段、分系统、多领域地推动该组织建立和健全地区冲突预防能力。