我国国有资产信托经营制度探析

一、国有资产经营信托化的必要性

1、国有资产经营信托化是国有资产管理体制改革的需要

在我国原有的经济管理体制下，国家兼有政治权利主体和国有财产所有者的双重身份，并行使着行政权与所有权的双重权利。国家作为行政机关的行政意志与其作为所有者的利益要求，相互重叠在一起。因此，导致了国家所有权无论在内在结构还是在行使方式上，都具有浓厚的行政色彩。导致国有资产管理形成了两种主要的委托关系：行政和经济。这两种关系交互混合，国有资产的产权条块分割、纵横肢解，造成国有资产的产权缺位和悬空、出现国有资产无人关心、无人负责的局面。鉴于此，各有关部门对国有企业改革也进行了许多有益的尝试，经历了“放权让利”、“效益承包”、“建立现代企业制度”、“抓大放小”等阶段，先后采取了“放权让利”、“承包”、“租赁”、”股份制改造”、“企业托管”、“产权重组”等措施。也曾一度设立国有资产管理局后又并入财政部。现在虽然实行了“特派员”制度，并修改《公司法》，要求国有独资公司依法设立监事会，但这只是在国有企业的管理和监督机制层面上予以加强，而不是国有资产管理体制的根本性改革，恐怕也难以甚至根本不可能解决终极问题。这就为国有企业经营由行政化、股权化向信托化转化提供了契机。

2、国有资产经营信托化是符合我国国情的一种制度创新

我国国有资产经营信托模式的选择，正是根据我国经济发展的现状，把国企改革与信托职能有机结合起来，而进行的一项制度和业务的创新。从国外继受信托制度的国家来看，各国在继受信托制度，发展本国信托业时，都结合了本国的发展阶段和特点，将信托的一般法理与本国国情相结合，有选择地确定信托重点服务领域，突出发挥其某方面的职能，形成有特色的本国信托业。针对目前我国各级政府及职能部门的财政周转金因财政信用受到严格限制，国企股份制改造而日益增多的国家股权需要明确的代表来行使并管理，部分国企面临严重亏损等情况，迫切需要通过信托方式加以运作。通过表决权信托，改变国有资产的产权虚位、国有资产流失这一问题；通过经营权信托，可使部分国有企业资产予以重组、盘活，从而改变国有企业面临的严重亏损状况。

3、国有资产经营信托化是解决政企不分的有效途径

国有资产经营信托化能有效解决资产国有与企业经营之间的现实矛盾――政企不分。在信托制度下，委托人将信托财产转移给受托人后，不再对已转移的信托财产拥有处置权，受托人则成了法律上的财产所有人，可以自主地依法按约管理和处分信托财产，并对委托人和受益人负责。作为委托人的国资委将不能支配信托财产，亦无权干涉受托人经营事务，只能以平等主体的身份（不是以行政方式）参与活动；而对于受托人，在投资运作中，只需在国家产业政策指导下，根据市场需要和效益原则进行，无需听凭他人指手划脚。这样就彻底解决了资产国有与企业经营之间的现实矛盾。同时，由于信托财产的独立性，使得受托的国有资产相对独立于委托人和受托人的财产之外，可免受委托人、受托人和受益人的债权人的追索。这便使国有资产具有很大的安全性和效益性，从而有效地避免了国有资产的流失。

二、国有资产经营信托化的法律设计

依据国有资产管理与信托理论，国有资产信托经营总的基本法律框架应设定为：

1、国家授权于国有资产监督管理委员会，让其国家充当委托人和受益人。国有资产在理论上属于全体公民，全体公民是国有资产的最终所有者和最终受益人。全民所有的特点就必然要求国家所有。但鉴于国家的性质和特点，不可能直接充当委托人，应通过行政授权的方式，由国资委来履行出资人职责，国家进入民事领域。

2、由国有资产监督管理委员会与信托机构订立信托合同。在国有资产监督管理委员会与信托机构订立的信托合同中，应具体明确三方信托关系人的关系，以确定国有资产财产权的“法律转移”；详尽列举信托财产的内容；明确受托人的权限；订立信托存立的期限；订明信托撤销和信托财产移交的方法；规定受托人报酬的内容；约定损失补偿、补足最低收益和赔偿金条款等。受托管理国有资产的信托机构，应具有独立的法人地位，有符合经国家特许批准设立的资本最低限额要求，具有专家高效理财的素质能力，并能够承担经营管理国有资产的责任。而且信托机构应全部由私人资本组成，如果仍由国有资本组成，不仅这些国有资产的产权代表和管理又会成为问题，而且以一部分国有资产为另一部分国有资产负责也是不合适的。

3、由信托机构依约履行义务。由信托机构根据信托合同的约定行使“财产所有权”，严格执行信托合同对自己权限的规定，制定科学合理的营运方案并付诸实施，完成信托合同规定的义务：定期向国资局报告有关处理事务的报表和文件资料，如实向国资委缴付国有资产营运收益。

4、由委托人国资委依约享有监管受益权。在出现信托机构违约、变更、信托结束等情况，由国资委以受益人的身份向信托机构办理有关信托财产索赔、会同其他信托关系人办理交接手续、承认决算等事项。

作为国企改革与信托职能相结合的一种制度创新――国有资产经营信托化，对于推进我国国有资产管理体制改革，建立现代企业制度，形成产权清晰、责权利统一的公司治理机制具有重要的现实意义。同时，这一制度创新对于拓展我国信托业务空间，走出具有中国特色化发展模式的信托业提供了一种全新模式。

（作者单位：重庆三峡学院、沈阳农业大学经贸学院）