中国社会养老保险制度的结构与特点

摘要：中国目前的社会养老保险制度仍被分成条块分割的三大部分：城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险。从三种养老保险制度的变迁过程以及特点可以看出，虽然社会要老保险制度的覆盖范围在不断扩大，养老保险待遇在不断提高，但制度的公平性和法律保障还需进一步增强。

关键词：社会养老保险制度 结构 特点

中图分类号：F840.612文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0094-02

一、现行中国社会养老保险制度结构

养老保险是社会保障体系的基本部分和主要环节，是社会保险的主要内容。而社会养老保险制度是养老保险制度中由政府管理和提供的那一部分，又被称作基础养老保险制度或公共养老保险制度，具有强制性、互济性和普遍性的特点。中国目前社会养老保险体制构架按照人口类型可分为城镇企业养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。中国最初的社会养老保险制度即是城镇养老保险制度。国家机关事业单位人员的养老保险制度是从镇职工养老保险制度中分离出来的，其后，在制度变革过程中又经历了合并和分离的过程。

二、城镇养老保险制度的特点

城镇养老保险制度先后经历初步建立（1950―1966）、“”中的破坏以及“”后的恢复（1966―1986）、改革与完善（1986年至今）三个阶段。初步建立阶段的社会养老保险制度具有以下特点：（1）有明确的法律依据；（2）完全现收现付制的模式；（3）企业缴费，职工个人不缴费；（4）企业间实行全国统筹的保险费率；（5）政策制定、监督和执行分别由不同的部门承担。劳动部负责政策的制定和监督，工会系统负责具体的保险经办，二者相互监督相互制衡 [1] 。但该制度也存在明显问题：（1）覆盖范围狭窄，即仅限于城镇国有企业和集体企业的正式职工和机关事业单位职工。（2）按岗位划分参保条件。计划经济的特征使人们一旦进入特定岗位就享受到相应的保障。（3）保险体系层次单一，所有责任都由政府承担。而且在现收现付制度模式下，基本没有任何积累资金。

“”中，中国的社会养老保险制度遭到了严重的破坏。“”结束后，养老保险制度逐步恢复。此阶段的制度特点为：（1）单位成为养老保险金筹集发放的主角，企业完全承担了原来劳动部和工会的职责，制度中的监督与制衡关系不复存在；（2）依然实行现收现付制的模式 [1] 。存在的问题主要有：（1）覆盖面狭窄。改革开放后，中国出现了多种经济形式，但基本养老保险制度仍主要集中于国营企业；（2）企业完全负担社会养老保险，且新老企业负担不均；（3）基本养老金计发办法无法适应工资制度改革的要求。经济改革使多种经济成分得到发展，企业工资制度也发生变化，以标准工资为基础的养老金计发难以为继；（4）基本养老金没有调整机制，如没有考虑通货膨胀的因素等；（5）退休条件以及待遇水平与工龄挂钩的做法欠科学 [2]。

1995年，在企业职工养老保险制度中首次引入个人缴费和缴费确定型制度，打破了以往现收现付制模式下缴费责任主要由企业承担的局面，强调个人在养老保险中的责任和义务。然而，现实中还存在着一系列尚未解决的问题：（1）统筹范围实际上仍以县市为主，与“实现养老保险省级统筹”的目标相距甚远；（2）各地养老金收缴、支付标准不一，阻碍了劳动力跨地区的流动；（3）企业仍然担负着养老金发放和管理退休职工的责任；（4）1995年的改革导致前后两个实施方案并存，在制度设计和管理上带来新的混乱。社会统筹与个人账户相结合造成资金运作上的账目、管理混合运行现象，给统筹资金挪用个人账户提供了方便；（5）覆盖面依然很小，统筹层次依然很低。

随着改革的不断深入，城镇基本养老保险的覆盖面进一步扩大，制度本身也得到了完善和发展。但改革过程中依然存在很多问题：（1）最突出的便是巨大的隐性债务。现收现付制向基金积累制过渡的过程中，由于一部分人的过渡养老金全部或部分没有个人积累，所有都要从社会统筹中支付，但规定要求“企业缴费一般不超过企业工资总额的20%”，但又要求“保证按时足额发放养老金”，于是很多地区的缴费比例大大超过了有关规定；（2）过高的费率负担使很多已参保的企业采取各种手段逃避拖延缴费；（3）覆盖面虽扩大但一些非正规就业的社会弱势群体如农民工仍得不到保障；（4）由于经济发展的地区不均衡，仅以省为基础的养老保险制度难以解决各地区之间的劳动力流动问题。

三、机关事业单位养老保险制度的特点

国家机关事业单位人员的养老保险与城镇职工养老保险在制度变革过程中先后经历了分离合并分离的过程。1955年12月国务院颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来；1958年3月，国务院将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇合并；1978年6月，国务院文件分别规定了干部和工人的离、退休制度，从而将自1958年起干部和工人实行的统一退休退职办法重新分成两个不同的制度；1980年10月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年4月颁布的《关于老干部离职休养的几项规定》共同构建了老干部离休制度；1993年8月，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》对国家机关事业单位人员的退休养老制度做了较大修改和调整，公务员不需要为养老缴纳任何费用。

机关、事业单位社会养老保险制度的基本特点是：（1）养老保险金固定。一般以退休前最后一个月的工资为基数按一定比例计发；（2）保障水平高。无论是名义替代率还是实际替代率都高于企业；（3）个人不承担缴费义务完全由财政负担。该制度存在的主要问题为：由于没有统一的政策和法规相配套，各地区根据自身的财政收入状况自行其是，致使机关事业单位的养老保险待遇与企业职工的养老保险制度不相衔接，而且事业单位彼此之间差距明显。

四、农村养老保险制度的特点

农村养老保险制度先后经历了初步探索与试点推广（1982―1994）、逐步发展（1994―1997）、衰退停滞（1998―2008）以及崭新发展（2008年至今）四个阶段。

自新中国成立至改革开放前，中国并没有严格意义上的农村养老保险制度。1982年，全国11个省市3 547个生产队实行养老金制度，养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付[3] ； 1987年3月，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》[4]；1991年，国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。此阶段农村养老保险的主要特点是：（1）在养老保险金的筹集渠道上，集体经济承担了主要义务，资金的多少受集体经济效益的影响，来源不稳定，个人不承担缴费义务；（2）在养老金的计发上，没有科学严格的计算；（3）养老金的管理上，以村镇企业或乡镇为单位，缺乏监督和约束机制，资金安全性差，流失严重。

1994―1997年，劳动和社会保障部先后提出整顿方案：继续在有条件的地区进行农村社会养老保险的探索。在此基础上，针对进城农民工、城镇农转非人员和农村劳动者研究设计标准不同、可互相转变的养老保险办法。2008年10月，党的十七届三中全会指出要建立新型农村社会养老保险制度；2009年9月国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标；在筹资模式上，采用统账结合的制度模式；在基金管理上，新农保基金要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。新农保制度模式的主要特点为：（1）基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主的原则；（2）实行储备积累，建立个人账户，个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短；（3）农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动；（4）采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。该制度存在的主要问题是：参保比例较小，保险水平偏低；政府没有补贴农村养老保险费；养老基金难以实现保值增值等等。

五、中国社会养老保险制度的主要缺陷及对策

中国社会养老保险制度的首要缺陷表现在条块分割的养老保险体制。目前的体制按照人口类型可分为城镇企业养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险三大部分。这种条块分割的社会养老保险体制一方面造成社会成员间的不公平，不利于社会的健康稳定发展，另一方面又会阻碍要素的合理流动，影响全社会的资源配置效率。中国社会养老保险制度的最终目标应该是建立城乡一体化的多层次统一模式，最终实现城乡之间的公平和效率。

中国社会养老保险制度的另一个主要缺陷是社会保障立法晚，法律单一，法律体系不健全，加上没有统一的养老金标准以及统一的管理部门和基金运作方式，致使政策的实施带有行政性和随意性，制度运行成本较高。《中华人民共和国社会保险法》自2011年7月1日起正式施行。但是，有关基本养老保险部分，城镇职工、无雇工的个体工商户、国有企业和事业单位职工、公务员的养老保险以及新型农村社会养老保险的待遇还是被明显区分开来。可喜的是，法律规定，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。可以预见，随着法律制度和政策体系的不断完善，中国的社会养老保险制度将会朝着公平与效率统一的方向迈进。

参考文献：

[1]葛延风.中国机关事业单位养老金制度改革研究[M].北京.外文出版社，2003:151-153.

[2]焦凯平.养老保险[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2004:40.

[3]安增龙.中国农村社会养老保险制度研究[D].西安:西北农林科技大学，2004.

[4]中国经济改革研究基金会，中国经济体制改革研究会联合专家组.中国社会养老保险体制改革[M].上海:上海远东出版社，

2006:39-96.