中国地方政府规模控制努力程度研究

摘要：政府规模是否适度，需要依据科学的标准去衡量。为此，需要从多学科视野进行立体透视，分析影响政府规模的主要因素，发现它们之间的内在联系和发展规律，提出衡量适度政府规模的标准，对中国各地区政府规模控制的努力程度予以评估，以期对编制部门决策提供理论支持。根据影响政府规模的经济发展水平、人口规模、人口密度、城镇化水平等因素建立模型，发现对政府规模影响最大的是人口规模，其后依次是人口密度、经济发展水平和城镇化水平。由此提出适度政府规模的衡量标准并计算中国各地区政府规模控制努力程度，结果显示：各地区的政府规模控制努力程度存在一定的差异，从主观角度看，未能真正认识到控制地方政府规模的重要性.导致一些地方政府规模过大。

关键词：地方政府；政府规模；政府规模控制；人口规模；人口密度；经济发展水平；城镇化水平

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1007－5194(2010)05－0055－06

造成地区间政府规模差距的原因很多，从客观角度看，主要有不同地区人口规模、人口密度、城镇化水平、区域面积、经济发展水平的差异等，从主观角度看，主要是未能真正认识到控制地方政府规模的重要性，导致一些地方政府规模过大，或者说对政府规模控制努力程度不够。本文依据当前中国各地区财政供养人口的规模，运用计量经济学的研究方法对中国各地区政府规模控制的努力程度予以评估，以期对编制部门决策提供理论支持。

一、研究回顾：政府规模及其影响因素

(一)政府规模的定义

一般来说，衡量政府规模的指标主要有如下几种：(1)财政供养人口的规模。一般用财政供养人口或财政供养人口占总人口的比重来衡量。(2)政府消费占GDP的比重。本文采用财政供养人口来衡量政府规模。这是基于如下的考虑：官员(包括县乡两级的核心政府机构中的具有公务员编制的人员)的规模(机构数、人员数)都由上级政府乃至中央编制委员会规定，地方政府相关决定权的弹性空间较小。此外，在政府工作人员中还包括大量的事业单位编制人员和参照公务员管理的人员，如工、青、妇等社会团体，检察院、法院等司法系统，还有财政供养的各类事业单位(如教育部门)人员、党政机关聘用人员、工勤人员，他们的规模和编制基本上由地方政府决定。所以，财政供养人口规模更能反映出实际的地方政府规模。

(二)政府规模影响因素的理论分析

朱光磊教授等提出影响政府规模的因素主要有：(1)经济因素，如经济体制选择、经济发展水平、市场成熟度、政府对税收以及市场的监管程度等；(2)政治因素，如政体结构、政府职能定位、政府能力，甚至政局稳定与否等；(3)社会因素：如人口结构、就业结构、城市化水平、第三部门发育及社会自我组织能力、人文观念和价值取向等。王玉明指出决定政府规模的主要因素有：环境因素(包括政治因素、经济环境和行政客体的基本状况)、组织因素(组织角色、组织结构和组织运作)和人员因素(包括行政人员的数量与素质)。潘卫杰认为影响政府规模的因素有经济发展水平、经济体制(市场化指数)、民族因素、人口规模与区域面积等。本文拟从经济发展水平、人口规模、人口密度、城镇化水平等几个方面来探讨。

1.经济发展水平对政府规模的影响

关于经济增长对政府规模的影响，一部分学者认为经济增长会导致政府规模的扩大。19世纪德国经济学家瓦格纳最早发现，在社会进入工业化以后，经济生活中的公共部分在数量上和比重上都会随经济发展呈不断扩大的趋势，经济学家将这种公共支出不断增长的现象总结为“瓦格纳法则”。英国学者皮考克和维斯曼用英国1890－1995年公共支出的统计资料验证“瓦格纳法则”在现代经济条件下仍然有效。Rubinson根据相当多的跨国样本得到两者具有正相关性的结论。Ram利用115个国家在20世纪60、70年代的数据，对政府服务(消费)大小和经济增长关系进行计量分析，发现两者的相关系数为正且至少在1％水平上显著，而且这种正效应在低收入国家更强。

另一部分学者的研究认为经济增长会导致政府规模缩小。Landau曾经选取了几组不同时间段的不同跨国样本对政府规模与经济平均增长率进行回归，发现人均GDP增长与政府消费占GDP比重显著负相关。Tullock利用24个OECD(经济合作和发展组织)国家1951－1980年和其他89个国家1961－1980年的数据进行回归分析，发现政府规模与经济增长显著负相关。中国部分学者如曹阳、陈健、胡家勇进行的实证分析也支持这种观点。

2.人口规模对政府规模的影响

现代政府的主要职责是提供公共服务，由于公共服务是劳动密集型的产品，人口的增长被看作是促使政府规模增长的一个重要因素。人口规模与政府规模间的关系取决于提供的公共品的性质。对于纯公共品而言，人口规模的增长并不需要政府规模的增加，因为纯公共品的边际成本为零。这里所述的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，例如增加一个电视观众并不会导致发射成本的增加。但是政府提供的公共产品中纯公共产品只占很小的一部分，绝大部分是准公共品，例如义务教育，随着学龄儿童数量增加，在其他条件不变的情况下，从事教育的教师以及用于教育的其他投入品也得增加。因为在一个班级内，随着学生人数的增加，需要的课桌椅也相应增加，老师批改作业和课外辅导的负担也在加重，增加边际人数的教育成本并不为零，若学校的在校生超过某一限度，学校还必须进一步增加班级数和教师编制，成本会进一步增加。像教育这样具有一定程度的消费竞争性的公共服务被称为准公共品。所以从总体上看，总人口规模越大，社会事务越多，政府及公共部门需要的劳动力越多，政府规模与人口规模应该呈正相关关系。

3.人口密度对政府规模的影响

从经济发展的角度来说，人口密度的提高导致分工和专业化，城市的经济发展比农村要好，就是因为城市的人口密度比农村要高。地广人稀的农村，市场规模太小，缺乏现代经济发展所必需的分工和专业化。为什么会出现城市，科斯的研究认为，企业是为了降低交易成本而形成的一种经济组织。借用科斯的理论，城市的出现亦是为了降低交易成本而形成的一种组织。其实，所有组织包括政治组织的出现，都是为了降低交易成本。城市降低经济发展的交易成本就在于，电力、自来水、道路、通讯、学校、医院、警署、法院这些公共产品被密度足够大的城市人口享用时，其使用的边际成本是逐渐降低的。

政府等公共组织是否也存在这种随着人口密度增大，其单位成本逐渐降低的现象呢?关于地方政府规模与人口密度问题，美国房地产研究协会在其开创的新研究中发现，缺乏规划、地域人口密度的蔓延式城市发展模式相对于高人口密度的紧凑型发展模式，明显增加了政府开支。Burchell等人(2002) 的研究也发现，高人口密度城市能够节约13.4％的道路成本和约3％的其他基础设施建设成本。be和Williams(2008)的研究显示，人口规模不同的城市，人口密度的提高对不同公共支出的影响存在差异。有研究认为，在人口规模不变条件下，政府公共支出成本的差异是辖区面积的函数(RERC，1974)。还有学者认为，面积广阔、人口稀少的地区，难以有足够的税收来负担教育、道路、自来水、下水道等公共设施及其运行成本，而由于区域面积大，警察、消防和医疗救护等紧急性公共服务的反应时间就比较长，使居民安全面临风险；因此要保持标准水平的公共服务，单位成本及人均成本就比较高(Esseks等，1999；Sorenson和Esseks，1999)，人口密度低的地区政府规模往往要大些。

4.城镇化水平对政府规模的影响

首先，一般来说，农业人口(乡村人口)多的国家，政府官员规模通常较小；反之，政府官员规模则较大。以2000年政府官员规模较大的西方七国即英、美、德、加、法、日、意为例，农业人口比例分别为1.8％、2.2％、2.5％、2.6％、3.4％、3.9％、5.3％；而政府规模较小的中国、印度和埃及，乡村人口比例分别为66.6％、53.7％、36.6％(国际统计年鉴，2002)，大大高于西方七国。乡村人口多的国家和地区，经济通常不发达，财力有限，政府因此无力对该地区投入足够的人力、物力进行社会管理和服务，农村人口也多以自给自足的生活方式为主。在中国，农村实行基层自治，大多数农村管理人员(村干部)属于“两栖人”，不算在政府官员之列，这大大降低了“官民比”。如果将中国农村干部转为政府官员系列，估计政府官员规模至少增长50％。目前中国平均每万人的警力配备为12人，是西方国家的三分之一；在农村地区，数万人的乡(镇)只设一个派出所，警力多则十几人，少的只有几人。其次，中国是一个城乡二元的社会，城乡间基本公共服务不均等，国家为城镇居民提供的基本公共服务较多，而对农村提供的基本公共服务较少，这就造成城镇化水平高的地区政府规模相对要大些。此外，城镇化水平提高使人口密度增加，引发外部性和拥挤现象，进而需要政府加以干预。

二、地方政府规模控制努力程度模型的构建

在进行地方政府规模控制努力程度的实证分析之前，首先需要明确地方政府规模控制努力程度这一概念所要解释的经济现象。现实中地方政府规模主观上主要受当地政府对政府规模控制努力程度的影响，客观上主要受到不同地区人口规模、人口密度、城镇化水平、经济发展水平的差异的影响。本文主要研究地方政府规模控制的主观因素，即地方政府规模控制的努力程度，拟用各地区适度政府规模这一概念替代经济发展水平、人口规模、人口密度、城镇化水平等因素对地方政府规模的影响。适度政府规模是指政府提供基本的公共服务需要的规模，包括由财政供养的行政机关和事业单位人员，所以各地区政府规模控制努力程度=各地区适度政府规模／各地区实际的政府规模。该系数越高，表明该地区政府规模控制努力程度越高，反之越低。

中国地方政府规模之间存在一定的可比性，主要是由于地方政府之间存在“职责同构”。“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。即上级政府设置了什么机构，下级政府也必须设置相应的机构。最典型的是从中央到县各级政府，一律设有党委、政府、人大、政协和纪委五套班子，外加工会、共青团、妇联、派。地方政府规模可比性的存在使得我们可以通过分析影响政府规模的主要因素，发现它们之间的内在联系和发展规律，并提出衡量适度政府规模的标准。关于适度政府规模的研究，很多学者都从政府规模与经济增长的角度来衡量，以马拴友的研究为代表，认为政府规模对经济增长的影响从根本上取决于其对总产出的边际效应。本文认为适度的政府规模是由影响政府规模的多个因素决定的，为此构建如下模型：

Ingmi＝c＋c(1)×Inrki＋c(2)×lnmdi＋c(3)×lnczi＋c(4)×lngdpi＋ε…………(Ⅰ)

Ingmi＝c＋c(1)×Inrki＋c(2)×lnmdi+c(3)×lnczi＋ε…………(Ⅱ)

Ingmi＝c＋c(1)×Inrki+c(2)×lnmdi+c(3)×lngdpi＋ε…………(Ⅲ)

其中，gmi、rki、czi、mdi、gdpi分别代表各地区财政供养人口规模、总人口、人口密度、城镇化水平、人均GDP，其中各地区财政供养人口的数据来源于相应年份财政部预算司的《地方财政运行分析》，各地区总人口、人口密度、城镇化水平的数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》，将2004－2008年的数据分别代入模型(Ⅰ)、(Ⅱ)和(Ⅲ)，用EVIEWS6.0进行回归，可以得到以下的回归结果(见表1、表2、表3)：(Ⅱ)在五次回归中，F值都达到了拒斥零假设的水平，而且t检验值都非常高，拟合程度都在95％以上，从单个影响因素看，人口规模、人口密度和城镇化水平对政府规模的影响都非常显著。模型(Ⅲ)在五次回归中，F值都达到了拒斥零假设的水平，而且t检验值都非常高，拟合程度都在95％以上，从单个影响因素看，人口规模、人口密度、经济发展水平对政府规模的影响都非常显著。根据模型(Ⅱ)、(Ⅲ)，可以对本文考察的诸变量在影响政府规模上的作用进行排序，人口规模对政府规模影响最大，人口密度次之，经济发展水平再次，城镇化水平对政府规模的影响最小。这里需要指出的是，经济发展水平与城镇化水平其实是两个相关程度较高的变量，2008年各地区人均GDP与城镇化水平的相关性达0.934(见表4)。

从三个模型的比较来看，模型(Ⅲ)是最优的，我们认为完全可以根据模型(Ⅲ)来测算各地区适度政府规模。将各地区适度政府规模与实际的政府规模相比较，可以得到各地区政府规模控制努力程度(见表5)。

评估的结果表明：

第一，2004－2008年间88.39％的地方政府规模控制努力程度在80％－120％之间，说明模型设计是科学合理的。

第二，2004－2008年间中国各地方政府规模控制努力程度有一定的差异，最低的只有80.44％，最高的为156.70％，最高的是最低的1.95倍。

三、主要结论

本文对学界普遍认同的影响政府规模的经济发展水平、人口因素、人口密度、城镇化水平等因素进行考量，发现人口规模对政府规模影响最大，人口密度次之，经济发展水平再次，城镇化水平对政府规模的影响最小；经济发展水平与中国各地区政府规模呈正相关，说明“瓦格纳法则”适用于现阶段的中国。在此基础上提出适度政府规模的衡量标准并计算各地区政府规模控制努力程度，结果显示各地区在政府规模控制努力程度上存在一定的差异，例如安徽省的政府规模控制努力程度一直很高，这与张光的研究结果类似，安徽的“官民比”远远低于许多省份、特别是北方省份。

政府规模问题是一个古老的命题，迄今尚无定论。政府规模是否适度，需要依据科学的标准去衡量。为此，需要从多学科视野进行立体透视，分析影响政府规模的主要因素，发现它们之间的内在联系和发展规律，提出衡量适度政府规模的标准，对中国各地区政府规模控制的努力程度予以评估，以期对编制部门决策提供理论支持。