“小产权房”违法之痛

涌动的“暗流”

关注土地问题的人们都知道，几年来中央决心实行“最严格的土地管理”政策，已经初见成效，城市新增建设用地被土地利用规划和用地计划严密的监控着，18亿亩红线有望能保持不被突破。

然而，人们同时也看到，农村建设用地数量剧增，乡镇政府、村级组织擅自占用农地建厂房出租、销售，以租，违法利用农地开发销售商品住宅房，大有愈演愈烈之势。以致于有关方面称之为“撬动土地控制闸门、违法提供建设用地的暗流”。其中，利用农地开发销售商品住宅更是引起社会的强烈关注。“小产权房”已成社会热议话题。

有调查显示，2006年，北京市65000宗乡村建设用地中，8000多宗由区县审批、3000多宗由乡镇“审批”，其余50000多宗则是村组自行“审批”，涉地488平方公里。无任何审批手续的3000多宗，涉地近50平方公里。被调查的其他省市的一些地方，上述现象更是“有过之而无不及”。

据“中大恒基”的报告显示，早在2004年，北京400多个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量的18％。按照每个项目平均10万方平米来计算，一共就有720万平方米，而当时北京可售房屋面积约为2157万平米，也就意味着小产权项目的面积相当于北京市可售房屋面积的1/3。

有资料显示，目前北京市已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，而北京市经济适用房和限价房未来三年的目标才是两个1000万平方米。

显然，如果说集体建设用地剧增是一股来势汹汹的“暗流”，那么，小产权房便是这股暗流的潮头。

合法化呼声的背后

对小产权现象最为兴奋的，首推一直主张农地入市的专家学者。北大教授周其仁就认为，小产权供市，与政府几年来稳定房价的调控目标是一致的。政府可以借助自发的产权演进力量，来减少房价越调控越高涨的尴尬。

《中国经济周刊》经济评论员叶檀也表示，小产权房的市场热销无意间挑开了高房价真相，只有增加土地与房屋供应、少收甚至不收税费，房价才有可能下降。

法律问题专家胡星斗似乎更希望小产权房现象能助推法律突破，以改变现有的国家垄断土地一级市场的局面。他认为，小产权处在法律的模糊地带，没有违背《宪法》，即使有什么问题，也可以突破。对于小产权房不可一概否定，应当引导其健康发展，适时予以合法化。即通过政府合理规划、有效管理，避免占用大量的集体土地而走向合法化。

小产权房当事人对利益的渴望。村民就认为，小产权房开发使他们走上了致富道路，生活水平有明显改善，所以，对于早已形成规模的小产权房，政府应该采取措施使其合法化。

相关村干部也认为，小产权房不仅解决了很多城市住房问题，为买不起高价商品房的人打造一个完美的居住环境，更重要的是带动了一方经济，是村里致富捷径。同时，土地既然归集体所有，那集体组织开发、售卖，获利归集体共同所有也是合理的。

购房者则认为，环境好，房价低，购买理所当然，既然政府部门没有明令禁止，有可能给小产权一个合法的名分。

显然，专家学者从产权改革、稳定房价、土地市场化进程等角度，对小产权现象寄予了较高的希望。相关当事人也从自身的利益出发，希望小产权合法化。然而，难以回避的事实是，小产权房的确违法占用了大量的农地，很可能导致新增建设用地总规模失控，影响粮食安全和宏观调控。所以，离开现行法律法规、无视小产权违法现实评价其合理与否似乎有些片面。

小产权房违法之痛

小产权，实质就是没产权。所谓“小产权房”，是指在农民集体土地上建设，未经规划、未缴纳土地出让金等费用，向集体组织之外居民销售的房屋。其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发。也就是说，小产权房占用的是集体土地，按照我国现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，它没有产权，更没有国家土地使用证和预售许可证，因此所谓小产权，实质就是没产权。

管理部门态度明朗。建设部有关负责人认为，小产权房不能办理房产证等合法手续。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护。目前，法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。

国家土地督察局副总督察甘藏春认为，根据我国现行的土地管理法，建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地；二是农村公共设施的用地；三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是依法使用农村集体用地担保，抵押权实现时；除此以外，都是现行法律不允许的。

也就是说，在政府出台的所有法律、法规中并没有所谓“小产权”或“乡产权”的概念。这些“小产权”房多是打着“新农村建设”、“农民新村”的旗号违法开发的。

一些专家学者也对小产权提出异议。北京师范大学经济与资源管理研究院副院长张琦认为，小产权房买卖是违法和欺诈行为，是一种偷换概念的说法。叫停有利于房地产市场规范化。同时。小产权房不利于从根本上抑制房地产价格上涨。抑制房价上涨的关键是整顿房地产交易和管理市场，而核心是规范交易行为、强化管理、维护市场秩序，重点是政府管理行为规范化、政府职能公开化和民主化，以及开发商行为的规范化。

北京市建委城建研究中心的专家认为，虽然《物权法》颁布，将极大地保障人们对于私有财产，特别是不动产的权利，但是不会保护不合法的财产。同时，由于小产权归农村集体所有，产权关系很难改变，如果在法律层面给予承认，将动摇我国现有的土地政策。因此，小产权房将是今后房地产市场整顿的对象。

一些知名房地产商也认为，小产权房实际上是在挑战国家法律。任志强认为，在两种土地管理制度的条件下，要把小产权房变成商品房，就只能服从房地产法规定的条件进行交易。假使推动小产权房，国家的耕地面积无法得到保证，国家的法律也得不到尊重。

我爱我家地产经济公司副总经理胡景晖也认为，小产权房实际上是在挑战国家的根本大法，包括《宪法》、《土地管理法》和《物权法》。

购买小产权房的都是中低收入阶层吗?

一些人认为，小产权房之所以受人青睐，是因为城市房价太高，很多人买不起房，不得不冒着风险去买小产权房，当前买小

产权房的人大都是城市拆迁户、中低收益阶层或外地进京人员。事实并非如此，据调查，在北京市除了通州区个别项目外，购买小产权房的人多是作为“第二居所”，甚至是为了住“别墅”。换句话说，在北京，购买小产权房的人多数不是“买不起房子的没钱人”，而是在城里有房、有车的“有钱、有闲人”。

调查显示，房山、怀柔、密云等区县的小产权房多数为别墅形态，其价格虽然低廉，但也不是低收入人群能买得起的。其他省市的情况也大都如此。事实上，大部分中低收入者要比专家估计的理性得多，他们不会将自己辛苦积攒的血汗钱随便投入无法取得产权的房屋。所以，资料显示，中低收入人群在郊区买房，主要是购买离城市较远、价格相对较低的有产权的商品房而不是小产权房。

负面影响大过正面效应

毋庸置疑，小产权房以其价格低廉、自然环境好等优势受到城市居民的青睐，并给当地带来了发展和利益实惠，但从全局看，它的负面影响也是显而易见的。

首先，它冲击了现行土地政策、干扰了宏观调控政策的实施。众所周知，近几年为保证粮食安全和农业生产的稳定，我国一直严控新增建设用地，当城市新增建设用地控制效果稍有起色之际，小产权房大量占用农地，势必使新增建设用地总规模难以控制，几年的宏观调控效果毁于一旦，18亿亩红线受到威胁，政治经济都将受到重大影响。

其次，小产权房严重违背了法律法规，干扰了国家法律法规的正常运作。与其说小产权房是对现行法律法规的突破，不如说是一种“倒逼”现象，加之社会舆论的推波助澜，俨然一副“你不给我合法化我就不罢休”的态势。如此，有关法律法规无法在社会经济运行中正常发挥作用。

例如，一些地方的小产权房开发者，利用新农村建设等旗号，以合法形式立项，将建立生态园作为旅游景点配套项目等名目，开发建设大量小产权房，给购房者一定年限(如50年或者更长时间)的租赁合同等。有的还发给购房者“荣誉村民证书”，以表明购买者对房子有永久居住权。这种租赁实际上是“以租代买”。种种行为违反了多个法律，给规范与治理也带来障碍。

再次，这些小产权房因其产权不清、租售不明、无法律保障等将扰乱房地产市场秩序。同时，小产权房一旦合法人市，将引致房地产投资规模进一步膨胀，房价上涨之势将波及到农村。

小产权房成灾谁之过?

是故意曲解法律，还是法律自身缺陷?现行《土地管理法》对建设用地有明确的限制性规定，但同时又都有“除外”。如：任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但兴办乡镇企业和村民住宅用地批准使用集体土地的除外；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或用于非农建设，但符合土地利用总体规划、并依法取得集体土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。这些“除外”，原本并无歧义，但却被乡镇、村级组织乃至村民曲解为占用农地、进行小产权开发等行为的依据。一些村民就以在宅基地上建房自住为由，建设小产权房出售或以租代售。

此外，按照现行有关法律法规，虽然宅基地属于集体所有，村民对宅基地只有使用权，但村民对宅基地上的房屋却有所有权。相关法律只是禁止城镇居民在农村购买宅基地，却没有禁止购买房屋。村民将其房屋出售给城市居民，是否违法违规，现行法律没有明确规定。从而造成小产权房在法律上的模棱两可，既助长购房者的侥幸心理，同时也给行政执法部门带来了困惑。

利益当头谁不动心?随着经济发展和收入的增加，居民对居住环境的要求越来越高，一些人不再满足于林立的高楼和拥挤的小区，开始到环境优雅、风景秀丽的郊区寻找安静、自然。由短期度假到长期租住农宅，再到购买农民住房、建房。这自然给当地农民带来可观的利益。

小产权房未经正式批准，不用交纳土地出让金和各种税费，故开发成本较为低廉，即使比城里的商品房价格低十几倍，也有利可图。村民为利益建房出售，村、乡镇以发展本地经济为名开发小产权房，或者支持开发，其实也是为了获得利益，合作开发商也可按比例分成。同时，购房者也能以较低的价格买到住房。多方的利益驱使，共同导演了小产权房的悲喜剧。

在北京市，上世纪90年代中期，小产权房就开始陆续出现。当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。由于当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意。从2003年开始，小产权房的性质开始发生了变化，很多人开始购买小产权房，甚至作为第一居所使用。2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为。

城市不断上涨的房价是助推器?城市房价的不断上涨，至少助推了两种情况：第一，不排除一些购房者无法承受城市高房价，而不得不选择相对低廉的小产权房，即使存在风险也在所不惜，从而促使小产权房产销两旺。第二。有钱人出于投资的需要和优化居住环境的需要。一些有钱人看到小产权房价格低廉且购销两旺，有很大的投资空间，就将资本由城市商品房投资转向乡镇小产权房。另一些人看到，花几十万在城市连普通住房都买不到，在乡镇却可以买到别墅或高档住房。所以，便通过购买小产权房提升居住质量。

因此，从某种意义上讲，如果不解决房价快速上涨问题，即使堵住了小产权房这个口子，市场还会出现其他形式的房屋。

新户型政策的负面影响。众所周知，建设部出台了“套型建筑面积90平方米以下的新建住房面积，占年度住房开发总面积70％以上”的政策，即“70/90”政策。其目的是通过面积控制价格，以使大众能买的起房，但其负面影响也是很大的。

短期看，“70/90”政策，使得许多房产项目因为调整规划而推迟了人市时间，造成了暂时的商品房供应短缺，刺激了房价的上涨，推动了购房者把目光转向小产权房。长期看，“70/90”政策不能满足人们改善住房条件的需求和愿望，而小产权房100平米以上的面积，20万元～30万元的低价，为购房者提供了提升居住质量的机会，也为小产权房提供了时机和市场空间。

违法事物岂能任其蔓延，坚决制止没商量

应当说，小产权房现象背后有深刻的制度原因，甚至是产权问题、土地制度问题以及现行利益分配格局矛盾的综合反映。彻底的解决有赖于经济、政治体制改革的不断深化。但任何事物都有其纬度和边界，在现行法律层面上，小产权房与乱占农地建立厂房向社会出租、以租一样，都属于违法占地、擅自扩大新增建设用地规模。所以，应当采取严厉措施，遏制小产权房的蔓延之势。

从立法层面解决法律上的缺陷。现有法律对农村宅基地上房屋的管理，缺乏明确的规定。从《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等都没有明确规定农民能否像城市的居民一样，可以有权自由处理自己的房产。如今小产权房的优势还在，需求也大，规模不断扩大，粮食安全、18亿亩耕地的红线如何保障等严峻形势，压力越来越大。面对新的土地违法形式，建议完善有关法律规定，避免曲解和规避法律，并在相关法律上增加“破坏土地资源罪”，加大对违法用地的处罚力度。

另一方面，小产权房的开发销售涉及供需两个方面，所以，在依法制止建设开发的同时，也应在法律上进一步明确严禁城镇居民、单位购买农村小产权房或租用农民集体土地进行房地产开发，并对购买、开发行为施以相应的处罚。

严格土地用途管制制度，制止擅自改变土地用途行为。用途管制是我国现行土地管理制度的核心，土地利用总体规划确定的土地用途，体现了国家一定时期的整体发展思路和方向，擅自改变土地用途是一种违背国家大政方针、冲击国家整体发展计划的行为。小产权房就属于擅自改变《土地管理法》确定的土地用途，破坏了整体的土地规划，所以应予以制止，并对大量占用耕地者追究责任。

同时，严格推行一户一宅制度，明确规定农民住宅的面积。对以住宅名义进行小产权开发，或将自己住宅出售后再次申请宅基地的，有关部门应严格把关，不予审批。

依法处理已建、已售小产权房。除了停建停售小产权房项目外，在制止新的小产权房项目出现的同时，要对过去的小产权房、乡产权房予以处理，才能显示法律的公平性。已经建成的小产权房，在责令开发商和购房人补交相应的税费的同时，还要对违法开发商和乡镇、村组织有关负责人给予行政处罚，并没收非法所得。