农民土地产权贫困与农地产权保护

摘要：“农民真穷，农村真穷，农业真危险”的根源是农民的权利贫困，农民土地产权贫困是权利贫困的核心。消除农民土地产权贫困，保护农地产权对于农村经济发展、激励农民增加投资、建立良好信用和建设农村和谐社会具有重要意义。消除农民土地产权贫困的根本出路在于实施三元农地所有权制度和农地承包权的物权化。?

关键词：农民土地产权贫困；农地产权保护；三元农地所有权制度；承包权物权化?

农村土地产权制度是目前研究的热点课题之一，而农民土地产权贫困是农村物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困的核心，完善农村土地产权制度改革的重要内容是消除农民土地产权贫困，切实保护农地产权。农民土地产权贫困是指农民由于使用土地、处分土地和收益土地权利遭到排斥和剥夺，使农民缺乏获取土地使用价值、处置资产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利。“农民真穷，农村真穷，农业真危险”的根源是农民的权利贫困，而权利贫困的重要因素之一，是农民的土地产权不断遭到来自政府、农村集体和各类经济组织的“合法”剥夺和非法侵犯。?

一、农民土地产权贫困?

在农村土地产权制度安排中，土地使用权是农地产权的基础，土地处分权是农地产权的象征，土地收益权是农地产权的实质，农民土地产权贫困主要表现为使用权、收益权和处分权的贫困。?

（一）农地使用贫困?

从法律和理论上讲，农民拥有土地的承包权和使用权，但在现实生活中，农民的土地承包权和使用权常常被侵犯。?

1、妇女的承包权常常遭到歧视和剥夺?

目前，农村妇女不仅在土地承包数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，当妇女出嫁，她们的承包地往往遭到没收。中国妇联妇女研究所的研究表明，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配这四大权益是农民立身存命的根本，但农村妇女却往往难以享受。尤其是适龄未嫁女、有女无儿户、外村娶来的媳妇和“农转非”的出嫁女等妇女阶层，是农村土地承包和调整中权益最容易遭到剥夺的群体[1]，一些地区在进行土地分配时，妇女只有分到男性50%-70%的土地[2]。中国经济改革研究院课题组的问卷调查显示，有7．2%的受访妇女目前没有土地，其主要原因分别是“出嫁后失地”（占45%），“国家征用后失地”（占17%），从未分配土地（占31%）。2001年中国农村大学农村发展学院对全国17个省22个村的19163人进行调查，无地妇女494人，占妇女人数的5%，无地男性196人，占男性的2%，无地妇女是男人的2．5倍[3]。全国妇联对全国1212个村的抽样调查发现，在没有土地的人中，妇女占70%，其中有26．3%的妇女从来没有分到过土地，有43．8%的妇女因结婚而失去了土地，有0．7%的妇女在离婚后失去土地[4]。另一项对湖南、江西4个县、12个村的400户农民的调查表明，在无地人群中，男性有50人，占男性的6．3%，无地妇女102人，占妇女的12．9%，高出男性1倍多[5]，2002年中国（海南）改革发展研究院对西部12省（区、市）农村作了综合调查，当问到妇女对包括土地使用权在内的财产继承权的理解时，有13．9%的受访者认为“女孩”、“妻子”不能继承土地使用权，而“男孩”和“丈夫”则可以继承[6]。?

2、对农地的变动实行行政强制，土地发包的程序不公正、不透明?

具体表现在：一是对外出打工的农民的承包地往往实行非法剥夺，抵顶欠款。同时，随意改变农民的承包土地现状，一些地方政府通过行政规定，农地几年调整一次，并经常利用承办人或负责人的职权变动，解除土地承包合同。二是国家规定第一轮承包合同期满后，一些地方在进行第二轮承包时拒绝落实土地承包期延长30年的政策，不发放土地承包权证书。三对农民土地承包权实行双重强制，一方面，强制收回农民承包地，搞土地流转，强制租赁农民承包地，强迫农民放弃或变更土地承包经营权，另一方面，又强力阻碍农民依法流转土地的承包经营权，人为设置多种行政障碍，不让农民的土地脱手。?

3、地方政府对农民的土地使用权保护不力，农民有冤无处伸?

一些地方行政、司法机关和村级组织对侵犯农民土地使用权和承包权的行为，实行“五不”政策。即一是基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼，二是农村土地承包仲裁管理机构不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，三是乡镇人民政府不受理农村土地承包纠纷调解，四是农业行政主管部门不受理农民有关农村土地承包纠纷的来信来访，五是村级组织不执行仲裁、司法结论，或者名义上执行，实际上拖延不办。?

4、农地制度改革过程中对农民土地承包权的侵犯?

目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。“土地股份合作制”的基本理念是农民将所承包的土地在相关企业中入股，长期分红。例如，自1996年起，四川省三圣乡红砂村采用土地入股方式，参与花卉公司的花卉种植；到2003年8月，红砂村将所有的1100亩土地以出租形式入股，农民的好处包括各大花卉公司每年支付村民每亩1500元的租金、村民将获得由土地承包权入股的保底分红，出租土地的农民还可以在花卉公司工作[7]。但实行“土地股份合作制”后，农民不再直接拥有土地财产权利，土地承包经营权转变为土地股份合作制企业中的股份。这样，建立在股份收益上的保障和过去建立在土地实物上的土地承包经营权的保障，有了很大差别。后者的保障相当于物权的保障，而前者的股份收益保障仅仅是一种债权保障，其保障程度取决于土地股份合作制企业的收益水平和股份分红，很不稳定。一旦土地股份合作制企业的效益不佳，股份分红很低，而农民又难以收回自己的土地，农民的土地财产权利必然受到侵害。即使土地股份合作制企业的效益很好，在“集体股”一股独大的情况下，企业内部很容易形成少数村干部“内部人”控制的局面，农民的土地财产权利也同样会受到侵害。?

（二）农地处分权贫困?

1、强迫农民进行土地流转?

按现行法规，农村土地归集体所有，土地发包方是村民委员会，一些基层干部就以土地所有者代表的身份，运用行政权力硬性强迫农民参加土地流转。例如，2003年6月，苏州市光福镇黄渠村村民正准备栽秧，村委会突然通告大家不要干了，因为稻田已被镇里租给了“太湖国家旅游度假区”，每亩地年租金为560元（含代交农业税60元），租期为25年。在村民的反对下，租金有所提高，但村民仍不答应。镇政府为了达到目的，2003年12月初派人到村小学，声称如果家长不在租地合同上签字，将不许其小孩到校上学。过了几天，镇村两级又出动100多人、6辆警车，带着电棍、手铐等，强行把煤渣填在稻田里。为此，村民不断到省市集体上访[1]。?

2、政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自?

越演越烈的政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自，成为造成农民贫困的一大根源，1990年以来，中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业，平均每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间失地农民数量至少达6500万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地2394．6万亩。按照《全国土地利用总体规划纲要》，至2010年全国共安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上为征用农村集体土地。按照目前人均耕地水平计算，将新增约1200多万被征地农民。国土资源部《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》研究课题也指出，在严格控制的前提下，2001-2030年的30年间我国年均建设占用耕地，将超过5450万亩，新增失地农民7800万人，如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的队伍还将大大增加[8]。?

3、农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品?

目前将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖，搞“捆绑式”的土地流转，不让农户与有关的公司或企业直接谈判，侵犯了农民的自由意志与参与权利，这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。在农民与公司的谈判过程中，任何彻底放弃土地承包权和使用权的合同都会伤害农民的根本利益。有专家指出：如果能够通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地，就应该尽量不实行土地租赁或土地转让；如果适宜与农民签订产品合约的，就应当尽量不签订土地要素合约；如果适宜短期土地租赁的，就尽量不签订长期土地租约[7]。但在许多情况下，公司与农民谈判时并不遵行这3条原则，经常损害农民的权益。中国农业部副部长齐景发也认为，正在兴起的“公司＋农户＋基地”的发展模式，将使这些“基地”上的农民从此演变为“基地”的依附，其产品的供销渠道完全由这些公司控制，农民将失去选择权和自，仅仅成为“基地”的生产工具。?

（三）农地收益权贫困?

1、作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程?

补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定。例如，《土地管理法》规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，但在现实中，多数村委会往往不经过任何民主程序就将土地转让，并将机动地长期用于对外发包，甚至故意泄露土地招标、承包标底的秘密，取悦于征地单位，从而让村委会的经办人获取不当利益。?

2、农民失去了被征用土地补偿决策的参与权利，其经济利益必然受损?

低价征地是当前损害农民利益的最突出问题。低价征地已成为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。来自江苏的调查表明，在全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60%-70%，农村集体经济组织得25%-30%，而农民只得5%-10%[9]。有人对我国35个城市计量分析，发现在我国土地征用-出让过程中，政府和农村集体的土地收益分配比例严重失调(约为17∶1)，农村集体潜在的经济福利严重损失[10]。3、征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地转让收益?

在土地转让过程中一般是对村民集体和农户这两方面实行补偿，许多征地补偿费经过村委会截留后，实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助国家权力对农民的土地财产进行不对等补偿的国家征用，直接损害了农民的利益。例如，湖北省襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4800元的10．4%．浙江省上虞市2000年土地出让收入为2．19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元，只占总数的2．7%．而且，征地补偿费还经常被层层克扣，湖北省襄荆高速公路征地补偿费下拨后，被省襄荆公路指挥部克扣837万元、被荆门市指挥部克扣1502万元、被荆门市东宝区克扣190万元、有关乡镇共克扣1192万元，这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45%[1]。?

4、有关部门还极力压低地价?

有关部门还极力压低地价，推行“廉地引商”政策，慷农民的血汗利益之慨，以“改善”所谓的投资环境。目前，不管是体现公共利益的国家重点工程，还是以营利为目的的房地产开发，一概都是由政府以较低的价格强制性征用农村的土地，土地的这种低价流转往往以低于正常水平的价格出租或发包，而农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这样做是不等价、不平等的土地产权交换，严重剥夺了农民的财产权利。同时，许多地区不惜牺牲农民利益，压低地价，以地引商，普遍以“优惠政策竞赛”来招商引资，他们只讲“为老板铺路”，不讲“为农民服务”，宁可得罪农民也不愿得罪投资商。?

二、 消除农民土地权贫困，保护农民土地产权的意义?

（一）有利于生产发展?

世界银行在《2005年世界发展报告》中指出：“权利越有保障，经济增长越快……即便产权的安全性只改进一点点，就能使年均经济增长率提高一个百分点”，就世界银行的研究来看，不管用什么样的措施来保障产权安全，其结果都是一样的，即产权安全与经济增长之间具有密切的关系。在泰国，农民在已经明确属于自己的土地上投资，耕作的产出量比在同样品质的但产权不明的土地上的产出高出14-25个百分点[11]。因此，要促进农村经济持续增长，必须消除农民土地产权贫困，切实保护农民土地产权。?

（二）有利于激励农民进行投资?

从世界银行的考察来看，在越南，拥有表明产权证明文件的农村家庭，会比那些没有明确产权文件的家庭多拿出7．5%的土地来种植，并且进行更多的投资，在秘鲁利马，有明确土地产权的人差不多有一半已经进行了投资，以改善自己的生活；相反，在没有明确土地产权的人中只有13%的人这样做[11]。从国内研究来看，也是这样，有保障的农地产权有利激励农民对土地进行投资，一是农地承包权的稳定性对与农地相关的投资具有正的影响。如那些只被部分调整农地的农户比那些被打乱重分的农户更愿意对农地进行投资；当农地实际使用权稳定时，资源稀缺的农户甚至把对其它固定资产的投资转移到对农地的投资上来。二是稳定的农地产权能够激励农民增加绿肥种植，以改善土地肥力[12]。三是稳定的农地产权能够刺激农民施用更多的农家肥，从而让土地肥力不断上升[13]。?

（三）有利于建立良好的信用?

从世界银行的考察来看，保证农民产权有利于信用制度的建立，从而为建设乡风文明的农村创造条件。例如，农村土地产权市场的有序发展应以信用为基础，而土地产权是信用价值的重要指标，农民拥有安全和有保障的产权，能够减少“欺诈的风险以及产权交易中的错误，因此买主、租赁人、出借人以及对土地或者其他产权有兴趣的人可以放心投资，因为他们对能最终得到已经协议好价的标的物充满信心”。[11]?

（四）有利于建设农村和谐社会?

农民土地产权贫困，使农民应有利益大量流失，农民生活更加困难，并由此引发了农民与农村基层党政组织、农村基层干部、农村企业等的纠纷不断上升，矛盾不断激化，是农村社会不和谐的制度根源。因此，必须消除农民土地产权贫困，建立长期有保障的农民土地产权制度，为建设农村和谐社会奠定良好基础。?

三、 消除农民土地产权贫困，保护农民土地产权的对策?

（一）实行三元农地所有权结构的制度安排?

就如何创新我国农地所有权制度来讲，其典型的思路有四：一是农地所有权国有；二是农地所有权私有；三是农地所有权集体所有；四是国家拥有农地社会所有权，农户拥有农地个人所有权的双重所有权结构。笔者的观点是实行三元农地所有权结构的制度安排[14]，即把农地所有权分割为终极所有权、集体所有权和农民个人所有权。这里,笔者把农地终极所有权称为农地所有权ⅰ、农地集体所有权称为农地所有权ⅱ、农地农民个人所有权称为农地所有权ⅲ。农地所有权ⅰ又称农地终极所有权或单纯的所有权或法律上的所有权，是指农地终极所有权主体把土地当做他自我意志支配领域而加以保持，排斥他人并得到社会公认的权利。笔者认为，农地所有权ⅰ应归农民个人所有，这一想法的法律依据是我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中关于农地属于社区农民集体所有的规定，其实践需要用法律法规界定现实生活中的所有权模糊性。要明晰所有权，就必须知道其主体并使其享有相应的权利，否则，法律法规的规定就会具有不可操作性，有关农地所有权的条款也会按比例黯然失色。按笔者理解，农地所有权ⅰ至少有这样几层含义：是农民要拥有农地所有权ⅰ，必须成为社区集体的一员，如果不是某社区集体的一员，不享有对该社区农地所有权ⅰ；二是社区集体成员无差别地或者说平等地享有对农地的所有权ⅰ，换言之，要是社区集体的成员，无论男女老幼、健康与否、也不管民族如何，应享有相同份额的农地所有权ⅰ；是农民享有对农地所有权ⅰ的转让权，当某一农民不想拥有农地所有权ⅰ或脱离某一社区集体时，可以把农地所有权ⅰ有偿或无偿地转让给他人；三是不管农地客体被谁人使用或流转到何人之手，农地所有权ⅰ的主体不转让所有权ⅰ,他仍享有对该农地的剩余索取权。农地所有权ⅰ是第一层次的所有权，对明晰农地所有权主体，消除妇女等土地产权贫困具有重要意义。?

农地所有权ⅱ是从现行法律规定的集体所有权分割出的第一层次、第三层次的所有权后剩余的部分，第二个层次的农地所有权。就农地所有权ⅱ来讲，一点是至关重要的，农村集体执行由全体农民投票后所决定的发包权、收取有关费用如集体提留的权利。农地所有权ⅲ是农地的农民个人所有权，是对农地集体所有权的分割，指在承包期内农民享有对农地的占有权、使用权、出租权、抵押权、收益权等权能，农地所有权ⅲ具有排他性。?

（二）加快土地承包权的物权化进程?

农民土地产权之所以经常受到各方面的侵犯，致使农民土地产权贫困，其中一个重的原因就在于土地承包权是一种债权，不能对农民土地产权进行有效保护。因此，应加快物权法的制定，推进农地承包权的物权化进程。土地承包权物权化，包括土地承包权的法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。所谓法定化，是指对农户土地承包权的规范、界定和保护，由主要依靠政策手段的做法过渡到依靠法律手段来规范的做法上来，通过完善我国的民法建设和农地制度立法，用具有严格物权法意义的农地使用权取代含糊不清的土地承包权，并最终将农户的土地权利法定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，是指实行“增人不增地、减人不减地”的政策，对土地不再做行政性调整，把土地承包权最终完全固定在具体的地块上。所谓长期化，是指农地使用权的期限应当符合农地利用和农业生产效率的要求，在一些地方或在适当的时候，不妨采用无期限的农地使用权。所谓可继承化，是指农地使用权可按照法定继承顺序让渡。所谓市场化，是指依靠农地使用权的流转，建立跨自然村、村和乡等行政区界的土地市场[15]。总之，只有最终实现具有上述意义的土地承包权物权化，才能消除农民土地产权贫困，建立安全和有保障的农地产权。?

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