改革农村土地产权制度

提要本文从我国城镇化建设土地利用中的矛盾出发，揭示我国现存农村土地产权制度的弊端，以及对深化改革农村土地产权制度的必要性；最后提出农村土地产权制度改革的相应措施。

一、现阶段我国城镇化建设土地利用中的问题

（一）城镇化建设与耕地保护矛盾。一方面人多地少是中国土地资源的特征及资源禀赋的基本情况。中国人口多，人均耕地少，土地是农业最基本地生产资料，也是农民最可靠的社会保障。而城镇化和非农产业的发展都在不断地减少耕地，人地矛盾日益突出；另一方面由于我国的城市化主要表现为“摊煎饼”式的外延扩张，而且城镇规划贪大求全，导致我国的城镇化在快速发展的同时也带来了耕地面积迅速递减、土地资源极大浪费的问题。

（二）城镇化过程中大量征地，农民失地现象严重，征地拆迁引发各类社会矛盾。目前，全国每年新增征地大约300万亩左右，每年有200～300万农民失去赖以生存的土地。而大部分的农民没有专长、文化知识层次低，土地是他们赖以生存的根本，土地一旦被征用，他们就面临失地、失业的危机。因此，土地被征用已经成为农民利益流失最严重的一条途径，征地引发的一系列问题已经影响到国家的安定和团结。

（三）土地收益分配不合理，损害了农民利益。土地转让产生了巨大的收益，但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者―农民的利益。据调查显示：土地增值部分的收益分配，有20%～30%留在乡以下。其中，农民的补偿款占5%～10%；城市政府拿走土地增值20%～30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占40%～50%。

（四）土地管理者的缺位造成土地抛荒或土地利用价值降低。政府为控制土地一级市场，保障城镇化建设统一规划而大量征用土地，将农村土地纳入政府控制之中，实行土地储备制度。于是，许多没有项目、没有规划的征用土地就不可避免地出现征用后仍在耕种甚至抛荒的景象。而当政府急于推出土地开发，廉价出让给开发商时，有些开发商并没有及时投资，或者稍稍开发以表样子，结果出现了大量空置土地，这可能是开发商资金不够，也可能是等待地价上涨再转让以赚取暴利。

二、我国农村土地产权制度现状

（一）集体土地产权主体不清与产权残缺。第一，土地所有权主体模糊。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都明确规定：农村土地归农民集体所有。这里的“集体”既可理解为村民小组，也可理解为村委会，甚至可以理解为乡（镇）“集体”。这种不明确的土地所有权主体界定，使多元的所有权代表对土地物权、财产权模糊不清，影响农村土地产权关系明晰化和土地流转。第二，土地所有权主体与使用权主体之间“责、权、利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营权，但他们无法拒绝各级所有权主体代表对其土地使用权行政的、政治的干预，这必然会侵蚀农民的承包经营收益。第三，集体土地所有制存在产权残缺。目前的土地承包经营权仅仅是一种在土地上耕作的权利，并非真正意义上的地权，除了承包土地的行为权利明确属于农民外，有关转包、租赁、抵押、转让等其他土地权利均未进行设定，土地的使用权、收益权、处置权等的行为主体也未明确。

（二）现行农村土地产权制度阻碍了农村劳动力的流动。土地流转机制的不健全，使土地的福利和社会保障功能日益加强。土地作为农业生产中最重要的基础要素不能自由流动，必然影响农民向非农业生产转变，从而增强农民对农业和土地的依附感，降低农民非农业就业的积极性和阻碍农村剩余劳动力从农业部门向非农业部门的自由转移，并最终影响我国的城镇化建设。

（三）现行农村土地产权中蕴涵过多的行政权力。土地产权应该是单纯的经济权利，而不包括超经济的行政等权利。随着我国城镇化步伐加快，尤其是地方政府和乡村组织自身利益的迅速膨胀，计划经济体制下形成的行政权大于土地所有权的习惯性势力有增无减，造成各地非法“圈地运动”愈演愈烈。截至目前，《农村土地承包法》颁布实施有一年多了，但从各地执行的效果上看很不理想，我国的行政权大于土地所有权的习惯性势力仍然广泛存在。

三、深化改革我国农村土地产权制度，促进城镇化建设健康发展

（一）实行农村土地集体所有向国家所有转化

首先，农村土地“集体所有”已经不适应我国城镇化和工业化发展。实行土地国有化，符合社会主义公有制传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争执，相对降低了改革的政治成本；同时也强化了国家对土地的宏观调控权，可更加有效地遏止土地产权市场化改革后可能出现的诸如土地兼并等社会问题。

其次，实行土地国有化有利于稳定现行家庭联产承包制度。2002年11月4日，新华社全文播发了《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》，强调为稳定农村基本经营制度，要纠正当前农村土地流转中存在的一些问题，如随意改变土地承包关系，强行将农户的承包地长时间、大面积地转租给企业经营，借土地流转之名，随意改变土地农业用途等。我们可以看出，如果不彻底斩断基层政府或集体伸向农民承包地的“黑手”，《农村土地承包法》中稳定家庭承包经营制度、保护农民利益的立法本意就未必能够实现。

再次，农村土地国有化有利于理顺国家、集体、个人三者关系。实行土地国有化后，国家面对的农村“集体”包括两类，一类是社区性的村民自治组织；另一类是农民在新的土地关系下组建的“农业集体经济组织”。国家与村民自治组织不再发生经济交易，村委会纯粹为社区公共事业和社区公共管理而存在，同时，国家把“农业集体经济组织”视同“企业”。农民和村委会的关系在村民自治的原则下以《村民委员会组织法》等法规来规范，农民和“农业集体经济组织”的关系则以《公司法》、《企业法》或仿照《公司法》、《企业法》来规范。最后再把“国家和农民”的关系“升格”为“国家和公民”的关系。这样，在农村土地流转中，国家、集体、个人的关系就明朗化了。

（二）确定国家所有权主体属性，强化所有权职能。应当在法律法规上明确国家土地所有权主体代表的身份，使其具有独立完整财产权利的法人实体，赋予其在法律规定范围内对土地占有、使用、收益、分配和处置权，通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现土地使用权再配置。

（三）明确农民承包土地使用权主体及其法律地位，赋予农民土地使用物权。法律确认农民土地使用物权，从层次上说，使将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括承包期内继承、转让、转包、入股、交换、出租、联合经营等处分权在内的使用权上升为法律，使“农民土地使用物权”符合“法定主义”原则；从内容上说，就是赋予农民土地使用权的抵押权。有关专家和学者认为，给予农民承包土地抵押权能充分扩大农村内需市场，鼓励农民积极拓展非农业生产，对于实现工业化和城镇化健康发展的战略任务有极为重要的意义。

（四）健全土地使用权市场体系，对农地征用实行市场化运作。（1）加强土地的资产和价值双重管理，使土地取得价值形式，成为有价商品。（2）实行土地交易（包括国家征用）的市场化，提高农民放弃土地的收入，实现“以农村土地换取城市生活保障”。要把现在村集体的土地出让权利和收益享有权利完全拿掉，以后但凡土地（或土地使用权）转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易，真正体现农民对自己承包的土地的相关权益。（3）合理界定土地使用权流转收益，着重考虑农民利益。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地做交易，中饱私囊，是侵害农民利益、导致各种矛盾的根本原因。

（五）强化土地产权管理，完善产权管理制度。在明确农村土地产权代表的基础上，还应该建立相应的管理制度，保证土地产权制度的实施，杜绝不规范行为。（1）建立和完善土地登记制度。土地登记是土地产权的内容，是土地部门对土地市场进行规范管理的重要手段，没有土地登记就谈不上土地管理；（2）建立和完善地籍档案资料，是土地市场运行的基础，没有地籍档案就谈不上依法、科学管理；（3）依据土地登记和低级档案资料，规范土地市场行为，使小城镇的土地交易规范化和依法进行。