我国农村土地产权述评

内容摘要:建国以来,我国农村土地产权制度经历了从私有到公有,最后演化为集体所有基础上的家庭承包经营。我国学术界对农村土地所有制问题的探索一直持续着,针对现行农村土地产权所存在的问题,分别提出了旨在解决农村土地问题的几种改革模式。

关键词:农地产权;制度变迁;集体土地

中图分类号:F301.0

文献标识码:A

作为土地制度核心内容的土地产权,一直是学界关注的重点,并取得了重要的成就。其中代表性的成果有:孔永松的《中国共产党土地政策演变史》、郭德宏的《中国近现代农民土地问题研究》、赵俪生的《中国土地制度》、叶剑平的《中国农村土地产权制度研究》、王琢、许滨的《中国农村土地产权制度论》等。以上著作基本上从经济史,主要是从土地关系史的角度出发,对土地制度变革进行分析。土地关系史研究的著作虽然揭示的是土地关系的面貌,考察的是各个时代的生产及其制度机制的运行、生产关系形态及其变迁等,但有助于我们对同一时期土地产权关系的认识和理解。

海外学者对中国农村土地产权的研究,因研究方法和观察视觉的创新,给人耳目一新之感。经济学不仅关心不同制度下对不同的决策单位不同的选择集的界定,同时也把注意力集中在制度变迁的研究上。在一个社会中,经济学关注制度变迁主要集中在制度变迁的动因分析,被广泛接受的制度变迁理论有三种:制度变迁的产权观、诱致性变迁理论和新历史学派的制度变迁观。同时也分析认为这三种制度变迁理论,都受到产权理论的影响。这三种制度变迁理论对中国农村土地产权制度变迁的原因诠释得非常清晰,深刻。在西方学者的影响下,中国学者也开始运用新的视觉研究农村土地产权制度,林毅夫完善了诱致性制度变迁理论和强迫性制度变迁理论,赵阳的《共有与私用:中国农地产权制度的经济学分析》运用制度经济学的理论,借用计量经济学做分析工具,对农地问题进行了历史和现实分析,阐释了产权特征和及对现实经济生活的影响。

改革开放后学者们的研究集中在对我国现行农村土地产权制度的缺陷和存在的问题进行研究。贾生华的《论我国农村集体土地产权制度的整体配套改革》、张红宇的《中国农村土地产权政策:持续创新一对农地使用制度变革的重新评判》等对我国农村产权制度的缺陷研究的观点基本一致。

首先,农村土地所有权制度存在缺陷。集体土地所有权的权属不明,对于农村集体土地所有权的代表究竟是谁,立法和实践中都不明确。农村土地所有权权能残缺,产权缺乏排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权。产权关系不明确。其次,农村土地使用制度存在缺陷。农户承包使用土地预期不对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制,影响土地产出效益,土地使用权不充分,无法在更大范围内实现土地的流转,影响资源配置的效率。再次,地方政府滥用“公益用地征地权”,农村集体经济组织利益受损。

20世纪80年代中后期学术界关于我国农村土地产权的研究主要集中在对未来农村土地所有制和经营制的设计上。代表性观点主要有四种:一是主张农地国有化,实行国有农用、永佃经营;二是主张农地私有化;三是主张坚持和完善农村土地集体所有制,实行集体所有、家庭经营;四是主张农地复合所有制,除此之外,还有些学者提出了股份所有租赁使用制度、农地资产经营模式等不同的观点。

关于农村土地集体所有制的问题,主流观点是必须坚持土地农民集体所有制,而坚持土地集体所有制并不防碍农村发展社会主义经济,其关键在于找到农村集体所有制与市场经济的结合。在坚持土地集体所有制的前提下,完善土地产权关系和土地使用经营制度,建立和健全土地有偿使用和合理流动机制,使土地资源实行优化配置,并加强和完善土地管理制度。

在农村土地集体所有制改革问题上,主张实行国有化的学者认为,我国农村土地的法律所有权与实际所有权是不一致的,农村土地所有权的真正主体是国家,乡、村集体只是国家所有权的基层人。农户直接向国家租赁土地,既可以避免集体负责人对农户承包经营权的侵犯,又能在更大范围内实现社会公平,还可以明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。因此,只能实行土地的国家所有,由国家将土地的使用权出让给农民,在国家获得所有权的同时赋予农民的永佃权,以确保农民获得长期而稳定的土地权利。国有化观点存在这样几个问题:第一,我国农业社会化程度不高,过早的实行农地国有化,不仅违背生产关系一定要适合生产力发展规律原理,而且还会混同国家所有和集体所有的界限,最终必然破坏生产力。第二,农业的发展并不是以国有化为前提的,即使生产社会化程度高的国家,也不完全实行国有化。至于土地国有化有利于国家对土地统一规划和管理的见解显然不得要领,它混淆了国家作为社会管理者的职能与所有者的职能。第三,从我国实际情况看,农地国有化后,国家能否提供与现在社区集体等效的服务是令人怀疑的,即使土地国有化后仍由原来的集体组织来管理土地,在社区集体已没有所有权的情况下,很难保证它比现在做得更好。第四,即使不考虑上述因素,在具体实施国有化的进程中也会困难重重。如果采取无偿剥夺会引起农民强烈不满,如果通过购买实现土地国有化,国家财政也难以承受。

农村土地集体所有制实行私有化有学者认为,我国承包经营责任制的主要弊端是土地使用期短,农民不可能进行长期的、大规模的投资。如果实行土地私有制,农户对自己的土地产生长期稳定的预期,可以有效地克服上述弊端,有利于土地使用效率的提高。主张农村土地私有化的主要理由:第一,只有土地所有权主体明确,才有可能提高土地经营的长期效率,充分发挥市场对土地资源的调节作用。第二,只有明确的产权才能稳定农民对长期投资的预期。第三,私有制有利于农村土地流转。而私有化观点存在以下问题:首先,农地私有制度不是唯一明晰产权的形式。其次,私有制不一定能提高农地利用效率。不能否认产权对提高农地利用效率的重要作用,但不是唯一的决定因素。第三,农地私有制有可能阻碍农地流转。在农村,农地不仅作为获取收入的生产资料,还承担着社会保障功能。

在几十年的研究中,国内绕我国农村集体土地产权制度进行的研究中,分别从历史、经济、制度、法律等方面系统地考察分析了我国农村产权制度的历史变迁及绩效。对农村集体土地产权制度中的一系列重要理论进行了广泛深入的探索和研究。但仍然存在一些不足之处,学者们比较注重宏观研究,较少有人对地方区域进行考察。