农村土地流转与产权管制浅议

[提要] 我国土地制度是政治制度、非正式制度的约束下的均田制。土地不是简单的经济效益工具，社会维稳、社区主义、人情关系等都会对土地流转产生影响，土地集体所有权、经营承包权的双层分权模式，使得政府低成本的维持土地制度稳定。本文调研发现，农地流转中“非粮化”倾向严重，流向企业，导致土地种植经济作物趋势增加。

关键词：制度安排；土地流转；产权管制

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

原标题：制度供给层面的农村土地流转与产权管制

收录日期：2016年4月6日

土地作为农村社会嵌入式生产资料，在土地流转促进地方社会迁徙中发挥着重要作用。土地并不是单纯的农户私有财产，政府的干预导致土地流转成为不清晰产权的迁移。政府是否通过不清晰产权的干预阻碍了土地流转？是否政府干预的中国农村土地流转市场不能有效配置资源？本文通过制度层面进行分析。

一、政府干预、非正式制度参与下的土地流转

土地制度的创新必须考虑政治生态，政府对农户最低保障的维稳偏好，赋予了土地就业、生存、社会保障等社会功能和经济功能，土地不再是简单的提高经济效益的工具。政府的有限理性和科层官僚体系会阻碍土地完全市场化，土地仍然没有完全脱离集体式政府的控制，既得利益集团也加大了土地制度创新的障碍和成本。

胡亮（2012）认为脱离地方政府制度，脱离产权运作的社会环境，单纯的产权制度供给不足以保证土地流转，难以解释土地流转的现实地方差异。科斯定理认为只要产权清晰，权利的配置并不影响资源的有效配置。但是在我国产权界定不清晰，并没有完全的市场化，土地的流转由于制度供给的不同导致土地流转的差异。Nee等人认为我国农村经济隐藏私有化的特点，家庭联产承包责任制是产权分离的典型，有一定的私有化。Walder等人则认为地方政府界定产权，设定良好的制度范式，就可能有效率，私有化并不是一定采用。

我国土地交易源自产权的竞争性，土地私人占有经营权进行流转加强了这种产权的竞争性。而且政府部门干预也成为土地流转的重要因素。例如，2006年平罗农村信用社的建立，政府作为政治性任务将土地流转作为村委会的任务去完成。政府的诱使性制度安排，出于土地实现流转的目标，并带动土地规模经济，村委会也会得到干预性管理绩效。

政治参与、社会关系网络化和经济绩效是目前我国农村土地存在的三个明显特征。这样的特征导致我国农村非正式产权特征比较明显。产权私有化观点并没有看到我国农村土地的正式制度与非正式制度特征。例如农村土地流转的合同，并不是完全契约，而是嵌入人格化、人情关系等因素，受到地方制度和非正式制度影响。胡亮（2012）认为闽南的土地财产权制度更多的嵌入家族等社会关系网络，而苏南则是嵌入了地方官僚的权利网络中，两个地区受制于地方制度诱使，形成了不同的模式。在我国普遍政治参与、人情关系密集编织下，土地流转并不是西方科斯定理所说的产权界定清晰就能实现高效率。

在熟人人情社会，社区主义强势的影响下，即使是完全契约下土地的市场流转也会受到制约，村干部通过村委会设立土地信用社，推动土地规模经营，通过政治影响、说服部分不愿意流转的农户，这种地方性人情加政治的非正式制度成为流转中介（土地信用社）解决信息交流的一种方式。我国土地所有权属于集体，基层村委会和乡村干部往往处于自身利益的需要，对土地流转进行干预，选择寻租等方式促进村集体的收益，农户往往处于不利的弱势地位。Hann认为产权私有化或者界定清晰产权成为衡量标准是一种偏见，与西方自由竞争经济不同，其他社会的历史传统必须进行融合，从而自由竞争、产权清晰的模式未必然适合一些传统国家。

我国乡村社会，地方化的村落共同体和家族主义比较明显。Schurmann认为，中国传统的土地财产性观念难以促进土地私有化及自由转让，中国土地流转模式要充分考虑家族主义，突破家族主义阻力需要很大的成本。中国农户，家庭父母子女传承的财产文化，难以有效地实现土地产权流转，只能阶段性地进行租赁。人与人之间的关系与市场关系难以有明确的界限，不同地区人与人的关系可以取代市场关系。土地流转打破了农户之间的土地传承文化，影响生存空间，土地流转已经不是单纯的经济问题，而是重要的社会问题。我国土地流转模式更需要考虑乡村社会中的社会问题，而不是单纯的经济问题。因此，在考察目前土地流转模式中，更要综合考虑政治生态、农户的养老、子女传承、家族、土地传统文化、人情世俗等正式制度和非正式制度因素。

二、土地产权制度供给、农户生存与土地流转问题

土地制度的变革从20世纪80年代初期逐步的演变为保留集体所有权、经营权承包的双层分权模式，国家对农村经济的介入与控制中退出，通过低廉的税收和低成本的监管稳定农户对政府的支持。

反映均等化收入、反贫困的家庭承包责任制实际是一种“均田制”。均田制解决农户的安身问题，但是当前农户的问题更多的是迁徙、人口流动、土地细碎化、均等化、规模不经济等问题成为农业的难题。均田承包制度不能适应大规模农业经济，在人口流动中，均田制的经营方式必须随之变动，土地流转将成为解决土地制度不稳定性、分散性的重要方式。家庭承包经营制度标志着农村市场化的开始，但是家庭承包制只是均田制，是农户的最低生活保障和生存底线。

土地作为生产性要素，更是一种财产性要素，要素市场的改革往往滞后于产品市场。促进土地流转必须在土地制度上进行土地界定和农户地权的保护。家庭联产承包责任制没有完全解决农地经营效率问题，土地细碎化经营，无法实现土地的分工、专业化和规模化。而且土地所有权和经营权分离，产权不完备导致巨量的土地资源被封闭和凝固，无法实现资产的增值和资源的有效配置。我国土地目前设置了所有权、承包权、收益权、经营权、有限处置权，是不完备的产权，而且土地继承权没有得到法律的认可。

土地产权不完备是否造成了土地流转效率损失，目前还存在争议，张照新（2002）分析认为土地产权不完备并没有构成土地流转障碍。骆友生（1995）认为土地产权造成了效率损失。曾祥炎（2004）分析台湾地区第二次，认为土地私有制并不影响农地流转机制。产权流转是当前土地制度创新的新逻辑。

在20世纪90年代开始的城镇化浪潮中，土地承包经营权稳定，但是随之而来的是土地流转运动，通过租赁、土地入股、转包、反租倒包等模式改变土地细碎化、不规模等小农经济，但是土地流转运动碰到的实质性问题还是农民问题。城镇化二元户籍、农业兼业、农户生存底线等问题是土地不能改变承包经营权的实质。

农村非农产业、农业兼业化现象普遍。兼业化的农户弱化了劳动力的流动，导致农地流转滞后于劳动力流转，我国兼业化农户2000年为187.98户/村，2009年上升为245.93户/村。土地成了农户防止失业的最后保障，土地担负的失业保障、养老保障功能导致土地流转存在障碍。而土地集中规模化要求土地流转模式进行变革。农民兼业化现象的普及，经济收入差异，导致不同职业的农户在土地流转中偏好不同。许恒周分析发现农民职业分化导致不同的产权偏好，农业收入为主的阶层更注重承包权的稳定和继承，以非农收入为主的阶层更看重土地的转让权。

农户受教育程度等因素影响，农户非农就业存在不稳定性，土地流转后，农户失地机会成本将增加，这将限制农户进行土地流转。在土地流转缺乏效用、缺乏生存保障的情况下，农户会进行风险规避。土地流转必须解决好农户的社会保障问题、经济问题、就业问题等。缺乏政府维系的社会保障，农地流转租金低弱化土地保障功能，非农就业机会少，都会对土地流转产生消极影响。二元户籍制度隔离了城市和乡村，农户劳动力的流动无法取得城市的社会保障等福利待遇，造成农户劳动力暂时性、阶段性的游走在城乡之间，弱化了土地流转。

我国农村土地流转规模化经营应由自发形成。大规模倡导土地流转，伴随土地兼并，强势社会群体掠夺农户土地，失地农户将会没有生存空间，目前以资本取代劳动力在农村还不是迫切。农地流转不简单是经济问题，还是一个比较棘手的社会问题，土地流转目前在进行适度规模经营，不是集中搞规模经营。主要目标是解决农户生存等社会问题，防止资本兼并土地。Lichtenberg认为中国耕地保护政策阻碍了土地资源的合理利用，经济增长的政绩考核体制下，耕地非农化的诱使，地方政府没有动力保护耕地。非粮食化经济作物的耕地流转更是促进了土地流转，土地流转的自发型契约合同正是在对经济利益的追逐下进行，粮食耕地的缩小将成为土地流转的一个重要威胁。对土地非农利用可以采取直接控制，对流转耕地为经济作物应该进行政策干预或者是产权保护。

三、农地产权管制的利弊

政府应当对产权进行管制，使一部分私人权利失去权能，从而削弱产权。Densetz（1985）认为，产权出现管制时，人们会替代调整行为，维护自己的利益，而调整行为依赖于交易费用的大小。

按照这种观点，我国农地产权管制，私人权能受到约束，农地流转必须通过交易费用最小的方式实现产权交换。政府管制产权影响了私人契约结构，从而影响社会的财富分配和整体福利水平。产权管制，导致契约一方的权能被剥夺，Cheung认为，除非被剥夺的权能被授予另一个人，否则转移的租金将趋于耗散。农地转让权放松，减少农地剩余索取权，从而加速农地流转，但是我国在农地流转中，村集体仍然管制着农地的所有权，农地流转更多的回避所有权，从而更多地表现为租赁。

政府的产权管制使农户失去了资源的排他性权利，被排斥的权利转换为公共领域里的“租”。租的存在会诱使行为体攫取租金，导致租金耗散。产权管制越多，公共领域越多，租越多，参与竞争公共领域的行为主体就越多，租金耗散的越厉害。

另一方面，农地资源具有资产专用性，不能随便的转移到其他用途上，从而产生沉没成本，导致产权的激励和外部性内部化等弱化。而且资产专用性在土地流转中，导致产生要挟，没有替代可选的交易方案，会导致租地户压低租金。产权分割性和交易性越弱，交易的代价越高。土地流转还伴随着风险，为了防范风险，信息必须加强，信息成本上升，从而交易费用提高，阻碍交易进行。农地的规模性也对交易产生影响，规模会通过产权的排他性发挥作用，导致交易减少，难度增加。

因此，政府如果放松产权管制，将导致市场交易竞争性增强，公共领域减少，租金减少。另一方面，农地流转的规模将受到产权管制放松的影响，交易成本大幅度减少，改善资源配置效率。农地产权管制放松，土地耗费的“租”减少，交易双方的净租金降低，有利于专业分工和规模经济效益。

四、2014年银北地区农户参与土地流转形式分析

本研究对银北地区开展了调研，采用了447份问卷。图1中，按照流转的流出方向，分为：1、流转给企业；2、流转给家庭农场经营者；3、流转给种粮大户；4、加入专业合作社；5、其他；6、若不清楚则填写租种人的姓名。流转给企业的占到了34%，主要流向龙源农业公司、中粮集团、中储粮、金稻米业、维维乳业、瑞农农业有限公司、金竹林种业公司。转入土地群体的多样化，给农户土地流转带来了便捷。杨立、郝晋民调研发现，参与土地流转的工商企业以种养业和农产品深加工为主，休闲观光和农场市场化成为土地流转的发展方向。2014年调查样本中，流转给企业的农户占到了34%，有153户农户。农户流转给家庭农场经营者，一般是在血缘关系、亲缘关系、地缘关系的基础上，流转通过明确的合同，具体的形式更多地表现为代耕、出租、转包等方式，一般流转规模小，随机性强，流转达成方式简单。样本中，流转给家庭农场的经营者有30户，占到了7%。农户流转给专业合作社，流转的合作社具有一定的资金实力和机械化耕作条件，土地使用权通过流转交由合作社统一进行经营管理。流转给专业合作社的占6%。流转给种粮大户的有161户，占36%。从流入的组织看，农户土地主要流转给了企业、种粮大户。在合作社不发达、股份制没有普及的情况下，土地主要流向了具有灵活性的企业和种粮大户。（图1）