基层审计机关审计质量管理分析

一、基层审计机关审计质量管理现状

（一）审计质量水平还有很大的提升空间 据2008年10月以浙江省宁波市各区（县）审计局的单位负责人、中层领导和审计人员为调查对象的一次问卷调查显示：在问卷调查中，被调查者认为审计质量水平一般的占48.28%，很差的占5.75%。说明总体审计质量水平有很大的提升空间，全面提高审计质量是当前审计质量管理的主要目标和任务。

（二）审计质量管理缺乏严密的控制体系在上述问卷调查中，97.70%的被调查者认为政府审计质量管理缺乏科学、严密的控制体系。截止目前，我国颁布了一系列相关准则和制度，如《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》、《审计机关审计处理处罚的规定》、《审计署优秀审计项目评选办法》等。但是，这些准则和制度的出台与实施仍然有待完善，只有做到从实际出发，形成系统的、严密的控制体系，才能有效提升审计质量。

（三）审计机关独立性较差在上述问卷调查中，82.53%的被调查者认为审计机关在目前的领导体制下缺乏独立性。我国的审计体制实行审计机关直接受本级人民政府行政首长领导、审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导。在实际工作中，双重领导体制对基层审计机关的工作造成了诸多不利影响。

（四）审计人员素质亟待提高在上述问卷调查中，91.46%的被调查者认为基层审计机关普遍存在审计人员素质不高的问题。审计目标能否实现，其关键因素在于审计人员的敬业精神和专业素质；审计事业能否长远发展，也取决于审计队伍的整体素质。因此，全面提高基层审计工作者的素质成为加强审计质量管理的一个重要方面。

（五）审计结果不透明在上述问卷调查中，89.65%的被调查者认为审计机关审计结果封闭。审计机关成立以来，政府审计的审计计划、审计实施、审计处理处罚都是处于封闭运行状态。审计系统一直是处于非开放状态，审计项目由各部门在封闭状况下自行确定；审计实施由各部门在封闭状况下自行实施；审计报告和审计决定，被审计单位和审计部门只有个别人知道情况。公众知情度、透明度严重缺乏，虽然近两年来审计结果有所公告，但数量比例还是十分有限。

审计质量管理水平不高，已经成为制约基层审计机关质量提高的瓶颈因素。要想从根本上解决这些薄弱环节，更好的发挥国家审计在国民经济运行中的免疫系统的作用，各基层审计机关应加强审计管理，确立质量意识，同时导入先进的科学管理理念、方法，大胆创新，科学把握国家审计的发展趋势，将审计质量管理水平提升到新的台阶。

二、审计质量管理控制中存在问题的原因

（一）审计领导体制影响 我国《宪法》规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”基层审计机关在这种双重领导机制下，实际上是在当地党委政府直接领导下，业务受上级审计机关指导开展审计工作。由于审计机关的人、财物受当地政府直接管理，实际上已演变为政府“自己监督自己”的单边体制，这种审计体制格局决定了审计监督的职责不能够充分有效地发挥。

（二）行业内部法律法规制约改革开放以来，我国的立法工作取得了突飞猛进的发展，但随着社会主义市场经济进程的加快，法律的修订、完善相对滞后，各部门出台的法规不统一。这种状况导致了审计评价、审计定性、审计处理处罚在一定程度的随意性，直接影响了审计质量，造成审计事项支配余地大。审计人员在具体执行审计过程中对问题的定性、处理、处罚可调控的余地较大，“人情审计”在所难免。审计准则不够细化，审计署颁布的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》部分规定与实际有差距，如审计风险、重要性评估流于形式，与现场审计相脱节；对于一些小项目，一些县级审计机关要完全按照《控制办法》和审计准则的要求来执行，从人力、物力、时间上来说，难以承受。

（三）审计队伍素质影响审计质量当前，基层审计机关在审计队伍建设上，普遍存在着四个方面的困难和不足。一是审计任务繁重与审计力量相对不足的矛盾仍较突出，而且县市区之间及不平衡。以湖北荆州市为例，最多的县（市）级审计机关，审计干部72人；最少的县（区）级审计机关，审计干部12人。二是审计干部的年龄结构、专业结构以及综合素质与审计事业发展的需要不相适应的问题仍较明显。如荆州市、县两级9个审计机关中，会计、审计、经济类专业人员占69%，工程类专业人员占2%，计算机类专业人员占1%，其中高级审计师以上人员占比仅2.9%。既具有查核能力，又具备分析能力、协调沟通能力的一专多能的复合型人才更为缺乏。三是人员构成不太合理。一线审计专业人员少，非业务人员多。仍以荆州市为例，8个基层审计机关中，一线审计人员仅占全体审计干部的48%。审计干部最少的一个县，其一线审计人员仅3人。由于一线审计人员少，审计人员长期处于超负荷工作状态，给审计事业的发展带来了一些不利影响。四是缺乏必要的激励机制和内部监督机制。审计人员的进取精神、责任意识、作风建设有待进一步加强。审计机关目前虽已建立审前公示、警示和审后回访制度，但对于审计人员执行审计规范和审计纪律的真实状况仍难以掌握。

（四）审计成果利用不充分 在现实工作中存在一些审计项目开展得轰轰烈烈，而最终效果平平的问题，除了计划不当和工作不深入外，一个重要的原因就是对取得的审计结果分析不透和审计成果利用不够，只揭露处理问题，不研究分析并提出解决办法，问题得不到整改，建议没有被采纳，体现不出审计的价值，没有实现审计的高层次。另外，当前各级审计机关审计力量不足，加上明确界定经济责任的难度和工作量较大，直接影响经济责任审计成果运用，也影响到审计成果质量。

三、基层审计机关应采取的措施

（一）通过领导体制创新，提高各级审计机关的独立性 独立性是审计的灵魂，审计机关的独立性对于审计质量的提高意义重大，只有确保审计机关工作不受外部环境的干扰，才能有效的提高审计工作质量。按照当前情况，“双轨制”改革是一条较为可行的改革途径。“双轨制”主要是指在新的审计环境下，一方面强化人大预算监督职能，加强对权力的制约；同时又继续保持现行政府审计在政府经济监管中的优势和作用，根据审计的职责和目标的不同，在人大和政府分别建立履行不同的审计组织。根据目前预算执行审计的实践，可以探索在人大建立一套专门从事预算审计的审计系统，审计经费由人大直接支付，保证预算执行审计不受地方政府的干扰；现有审计机关主要负责金融、外资、经济责任审计等除预算执行审计的各项审计监督任务。通过这种改革，对于政府的审计监督成果直接上报人大，有效的提高审计机关的独立性，进而提高审计工作质量。

（二）提高各级审计人员素质，充实审计资源 （1）人才队伍培养的创新。现在，基层审计机关因为审计任务繁重，普遍存在重业务，轻培训的现象。对人才队伍的培养更缺乏长远规划和系统培养。对人才的培养应该突破现在的条条框框，对每一位审计人员的成长应该建立“台帐式”的管理，详细记录每位审计人员在审计机关中所接受的各种形式的培训、参加的审计项目、撰写的报告、所取得的成果等。只有这样，对人才的培养做到目标明确，脉络清晰，才能使审计人员在持续的培养中进步，在不断地进步中推动审计事业的发展。（2）建立有效的激励机制。尽管目前各基层单位已存在着各种各样的激励和考核机制，但总的说来，在审计系统尚未形成一套行之有效、既科学又合理、既高效有有序的考核激励机制。一方面是由于审计工作成果的灵活多样性决定了很难科学的量化地考核审计人员的工作业绩，另一方面由于经费的紧缺使审计机关无法采用物质奖励的方式刺激审计人员的工作积极性。但是，没有竞争的团队就缺乏斗志，没有激励的管理就缺乏活力。尽管激励的手段有限，审计机关和机关负责人还是应该积极采取措施，创建行之有效的激励机制。

（三）建立全面质量管理体系 （1）审计质量评估标准体系。审计质量评估标准是衡量审计活动及其结果优劣程度的尺度。审计质量标准包括审计工作质量标准和审计项目质量标准。审计工作质量标准是衡量审计组织工作总效果的尺度，主要从维护国家财经法纪，帮助被审计单位加强管理，提高经济效益，以及发挥审计宏观调控作用角度提出要求。在实践中，审计工作质量往往由审计项目质量来体现，因此审计工作质量标准与审计项目质量标准有着密不可分的关系。审计项目质量标准，是对审计项目质量的规范，其主要内容包括：项目计划质量标准，审计通知书的质量标准，审计工作方案质量标准，审计工作底稿的质量标准，审计取证的质量标准，审计报告的质量标准，审计意见书和审计处理决定质量标准，审计档案质量标准，审计回访质量标准、复审及申诉案件质量标准等。

（2）“PDCA工作循环”制度。PDCA循环是一个关于质量持续改进的模型，它包括持续改进与不断学习的四个循环反复的步骤，即计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check/Study）、处理（Act），在审计质量管理中，计划阶段主要是总结以前工作状况，找出质量方面存在的问题及原因，制定出改进计划。执行阶段就是组织实施改进计划。检查阶段就是把实施结果与预定目标对比，检查执行阶段存在问题。处理阶段指总结经验，把行之有效的方法措施标准化，以巩固成绩，把没有解决的遗留问题输入到下一个质量管理循环中去。如此，整个审计组织质量保证体系构成一个大循环，而各层次、各环节、各部门直至每个审计人员都要制订和实施自己的小循环。从而大循环带动小循环，小循环保证大循环，一环套一环，周而复始，螺旋式上升，以此推动整个审计组织的质量管理活动。

（3）审计质量管理责任制度。 《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》第四条规定：“审计机关实行审计项目质量责任评估和追究制度，依据有关审计法规、国家审计准则和本办法评估审计项目质量，追究有关人员对审计项目质量应承担的责任。”审计质量管理责任通常要在任务分配、人员调整、岗位转换时及时加以明确。责任制的内容，主要是依照“谁主管谁负责”的原则，赋予各类审计人员权限，明确各自审计质量责任。确定责任制的方法，一般是把审计质量的相关性、客观性、及时性、清晰性、重要性和全面性这个大目标划分为审计质量教育效果、审计工作质量检查、违章违纪控制等小指标，并根据逐级管理的原理，层层落实到每一个人，形成封闭的审计质量管理网络。

（四）采取审计结果公告制度 （1）实行审计项目审前公告计划制度。可以每年分阶段把即将实施的审计计划在媒体上或网络上公布，目前杭州市审计局已经出台了审前计划公告制度，对每一个审计项目实行审前公告并接受监督，更多的基层审计机关也可以采纳该方法，逐步试行审前项目公告。

（2）科学选择审计结果公告项目。在公告项目的选择上，尽量选择审计人员熟悉的行业和掌握相关资料相对充分的行业作为公告的目标，把其作为选择审计结果公告项目的一个条件，所选择项目审计结果公告后要有利于维护社会的稳定，有利于促进地方经济的发展，有利于纠正问题促进管理，同时，要提早为结果公开做准备。

（3）全面提高审计结果公告项目审计质量。特别是要注重审计结果公告信息反馈情况，在这点上，目前比较欠缺，部分项目只是以要公告而公告，至于公告以后产生的社会影响没有及时跟进，要通过各种渠道及时收集社会公众对公告的反映，要采用审计回访、审计项目抽查、审计结果公告考评等方法，定期收集、分析审计结果公告工作中存在的主要问题，并找出产生的原因和关键控制点，及时反馈给决策者。

（4）选择合适的公告形式。审计公告可以采取以下主要渠道和方式进行：一是广播、电视、报刊、杂志、网络等公共媒体。如每年在新闻媒体上刊发预算执行审计工作报告，或通过新闻媒体进行某些专项审计的公告。这是目前审计公告最常见的形式。二是审计公报。审计机关应建立审计公报制度，对外发行独立的审计公报。从发展的角度，审计公报将是审计公告最为规范、最为主要的形式。三是审计情况通报会。定期或不定期地在一定层面举办审计综合或专题情况通报会，通报审计工作成果。

参考文献：

［1］陈思维、王会金、裴文英：《审计学》，清华大学出版社2005年版。

［2］孙宝厚：《关于全面审计质量控制若干关键问题的思考》，《审计研究》2008年第2期。