政府与社会资本合作(PPP)模式的思考

【摘要】随着PPP项目规模化发展、加速落地，执行过程中也出现了立法不明确、税收政策不完善、社会资本方和地方政府积极性有限等问题。本文通过分析PPP模式出现的问题，分别从国家立法、政府推进、社会资本方参与、银行支持等角度提出了政策建议。

【关键词】投资融资 PPP 商业银行

政府和社会资本合作（PPP）模式作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，以及促进大众创业万众创新、增加公共产品公共服务的“双引擎”，越来越受到各级政府、各类参与方的高度重视。随着PPP项目加速落地，PPP模式对基建投资的拉动作用将越来越明显，与此同时规模化发展过程中也出现一些新的问题。

一、PPP模式方兴未艾

目前，财政部、发改委PPP项目库规模分别达到12万亿元和4.2万亿元。此前财政部已公布两批示范项目，金额分别为1800亿元、6589亿元，目前正联合20个部委开展第三批PPP示范项目评审工作，总投资金额预计将进一步增长到1万亿元。

全PPP综合信息平台项目库显示，7月末全国PPP综合信息平台入库项目10170个，总投资金额超过12万亿元。进入执行阶段的示范项目数量也呈增多趋势，在2016年1月、3月、6月底各时点的比例分别为28%、32%、45%。支持PPP项目发展相关政策的效果不断显现，年初的项目签约率、开工率双底局面大有所改观。

随着PPP逐步推广落地，地方PPP项目需求不断加大，未来几年PPP进入集中释放期，据测算地方财政所能承受的PPP项目约在20万亿以上，市场空间巨大。

二、PPP项目推进尚有一定障碍

自2013年底推进PPP改革以来，财政部已初步建立了“法律+政策+指引合同标准”三位一体的制度体系，并将PPP应用领域扩大到包括能源、交通、市政等在内的19个领域。但截止7月底项目库中已落地的投资额仅1万亿元，落地率不足10%。究其原因主要有以下几个方面：

（一）PPP立法需进一步明确

PPP领域立法的各部委意见冲突一直存在，主要集中于PPP和特许经营的定义和范围、项目操作的流程和主管部门、项目合同性质和争议解决，以及社会资本的选择等方面，而上述领域正是PPP项目落地的关键因素。而在实际操作过程中，PPP模式与招标投标法、政府采购法、土地管理法、行政诉讼法、仲裁法、合同法、担保法、预算法等都有摩擦，存在法律上的模糊地带。

（二）税收支持政策有待进一步完善和落实

PPP模式涉及所得税、增值税、耕地占用税、土地使用税、契税等多个方面，但缺乏系统、专门的税收支持政策，存在税收优惠力度不足、地方政府对税收优惠执行不到位、税收政策与其他政策工具协调、配合程度不够等情况。

（三）社会资本参与积极性受限

一是中标难。现阶段PPP领域多为投资金额大、回报周期长的基础设施类项目，最有竞争优势的是实力雄厚、资信良好的央企和地方国企，生命周期较短、要求短期回报的民营企业很难参与。从全国看，上市公司、国企PPP项目中标率为90%，非上市民营企业很难中标，特别是一些回报较高的优质项目。二是融资难。PPP项目自身一般没有可供抵押的土地或房产，往往需要社会资本方提供额外的抵押担保进行融资。一些项目在中标后，因社会资本方在出资、担保等方面的问题而徘徊不前，导致项目融资困难、开工率不高。

（四）各地政府对PPP的认识和推进态度不一

从PPP项目入库情况看，各地政府对PPP需求迫切，各地政府也在逐步建立一些由政府主导推进的PPP发展基金，但是从有效促成PPP项目落地角度分析，政府方对PPP模式的推动还有待深化。具体表现为对PPP在改善民生、拉动经济的功能认识不足，推进PPP模式的决心不够坚定，对推进PPP模式的专业技能、项目谈判能力有待进一步提高，部门间的协调推进效率尚待提升，政府的履约能力还有待市场检验。

三、推进PPP模式发展的对策

推广PPP模式作为新一轮改革中体制创新的重要内容，能够激发社会资本公的活力，有效提高政府投资效率。为进一步发挥PPP促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的作用，提出如下建议。

（一）完善PPP模式立法和政策支持

一是加快PPP领域立法进展，明确的立法有利于协调好发改和财政的分歧，避免政出多门，并通过顶层设计协调法条冲突，避免实操中灰色地带风险，同时给社会资本以稳定的预期和强烈信心。二是进一步完善PPP税收优惠政策，对涉及资产转让移交、亏损弥补、化解存量债务等方面的PPP项目完善税收政策，并予以一定的税收优惠。三是加强政策宣传，引导政府方、社会资本方、项目公司熟练掌握、灵活运用各类政策，发挥PPP模式在节能节水、养老医疗等民生领域的撬动效应。

（二）提高地方政府执行力

PPP模式对我国行业主管部门的专业素质和管理体制都提出了更高的要求。各级政府部门应充分认识PPP的体制机制优势，强化履约责任，在源头上把准PPP模式发展的大方向，避免单纯为了解决资金压力而引进PPP；加强内部的协同合作，理顺行政流程，提高执行效率和实际操作能力；公开公正选择社会资本，定期公开财政承受能力指标，及时、充分披露PPP项目情况、监管信息等，提高社会资本参与的积极性。

（三）强化社会资本方核心能力建设

PPP模式涉及项目运作权流程，需要较高的运作能力，从而对社会资本方也提出了更高要求。一是加强自身技术建设，并通过技术整合，发展和提升核心专业技术，增加项目中标机率、运营效率；二是加大专业人才的培养与引进，提高对项目的策划能力、资源整合能力、专业运作能力；三是强化协同合作，通过多方组成联合体模式，发挥各自的资源、资质优势，分散、降低经营风险，共同合作、共享收益，提高项目整体质量和各方效益。

（四）加强金融支持力度

PPP模式的发展为商业银行提供了新的业务机遇，商业银行特别是大型国有商业银行也以其充足的信贷资源、成熟的风险评估和调查体系、丰富的项目评估审批运作经验，为PPP项目提供了有力支持。未来，商业银行一方面应加强项目融资、并购贷款、银团贷款、理财资管业务、投行咨询等金融服务在PPP领域的具体应用，满足PPP项目的个性化特点，另一方面还要积极创新。例如探索PPP项目资产证券化业务，用表外资金购买PPP资产证券化产品，利用PPP项目的安全性、长期性等特点，调节银行理财产品或资管计划的风险和久期，还可参与PPP项目资产证券化的设计产品和承销。