PPP模式下的政府违约监管研究

【摘要】政府违约不仅影响民企参与PPP项目的积极性，也是阻碍PPP模式顺利实施的一个重要因素。如何规制政府违约一直是政府和学术界努力的方向，当前政府违约救济的主要途径是仲裁，本文从政府监管的角度简要论述了PPP模式下政府违约的问题。

【关键词】PPP 政府违约 政府监管

一、提出问题

当前PPP模式在我国的发展可谓是如火如荼，涉及众多关乎国民生计的领域。PPP模式的应用缓解了政府在提供公共物品方面的困境，激发了社会资本的活力，一定程度上带动了我国经济的发展。与实践相适应的是关于PPP模式规制的发展，我国针对PPP模式颁布了一系列的规章制度，但这些大多是针对社会资本的规制，而对于政府行为的规制多是原则性的、笼统性的规定，不具备可操作性。

在PPP实践中，可以发现PPP项目中参与的主要主体多是国有企业或者国有控股企业，而民企资本对PPP项目参与度并不高。民企对于PPP存观望状态，民企的参与热情低于预期。造成这种现象的很重要的一个原因就是民企对政府信用的担忧。民企的这一担忧并不是没有道理的！与政府目的不同，企业参与PPP项目的目的是为了追求利益最大化，民企不如国企拥有强大的国家作为支持，而PPP项目的投资额又很大，故而，民企会充分考虑衡量各种因素。政府信用是民企衡量的重要因素之一。在PPP发展史上，PPP项目能够顺利实施的概率并不如预期，政府违约失信是造成PPP项目失败的原因之一。

政府违约，是指在PPP项目实施过程中，政府部门不履行合同约定的行为。在PPP模式下，政府不仅是合同的相对方，也是合同的起草方、规划者，更是PPP项目的监管者。政府的多重身份容易引致政府为了部门利益或者政府官员的私人利益而违约失信。比如，鑫远闽江四桥项目中，福州市政府允诺，九年之内从福州难免进出福州市的车辆都会经过收费站，特殊情况不能保障项目的实际收益的，政府负责偿还私人部门的投资，同时还给与外商每年18%的补偿。但此后，由于另一条交通线路的开通，严重影响项目的收益，私人部门的投资无法收回，而政府拒绝履行回购经营权的约定，项目纠纷最终通过仲裁解决。再比如杭州湾大桥项目，该项目前期利润还是很不错的，后来在项目运营五年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道相继建成通车，对杭州湾大桥形成较强的冲击，导致项目利润降低，社会资本退出。

除此之外，引起政府违约的原因还在于缺乏独立的第三方监督。政府部门在PPP项目中占据独特的优势，政府在对待私人部门时具有任意性，需要时就找你，不需要你时，就一脚踢开。或者政府单方面改变政策，迫使私人资本主动离开。而针对政府行为，缺乏必要的独立的监督，政府部门无所顾忌，最终损害PPP项目的实施并损害私人资本的利益。

二、完善政府违约监管

PPP项目涉及多个参与方，是个高风险的项目，其运作过程也很复杂。PPP项目就是合理利用各方资源，实现优势互补，降低项目风险，达到风险和收益的平衡。政府在PPP项目中具有独特的优势，因此，对政府的监管在PPP监管制度中显得尤为重要。

当前，我国对政府失信行为进行规制的法律文件仅有国务院在2016年11月4日了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，该文件第七条规定了“完善政府守信践诺机制”，这在法律上是一个很明显的进步，该条法律明确禁止政府以“换届、领导人员更替等”理由违约毁约，完善了救济渠道，建立政务失信记录以及责任追究制度和责任倒查机制。该条规定是对政府违约失信行为进行规制的，一定程度上可以对政府失信行为进行限制，但该条规定过于原则化，缺乏可操作性。比如，“对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道”，但如何救济？救济渠道是什么？这些都没有涉及。总体而言，对于政府违约失信行为的规制还需进一步完善。

当前针对政府违约的救济途径主要是仲裁。其次，《政府与社会资本法（征求意见稿）》中提出，针对PPP项目中的纠纷可以提起民事诉讼。然而，该规定与我国目前的法律制度并不兼容。PPP合同到底能不能诉讼，一个最重要的问题就是PPP合同的定性问题，PPP合同到底是民事合同还是行政合同，但是该问题目前并没有得到解决。若将PPP合同定性为民事合同，则可以提起民事诉讼，若将PPP合同定义为行政合同，则不可提起民事合同。

除此之外，针对该问题还有有学者提出设立PPP政府担保专项基金，用于担保政府违约后对社会资本的补偿。财政部积极研究上级财政对下级财政的结算扣款机制，以此来加大地方政府的违约成本，保障PPP项目的顺利实施。

笔者认为，PPP政府担保专项基金和财政结算扣款机制都能够对政府违约行为起到一定的制约作用。首先，政府担保专项基金以政府交纳的保障金为基金来源，当出现政府违约时，以专项基金给与社会资本补偿，而基金缺口则由违约政府补齐。该项措施对于消除社会资本的顾虑，吸引社会资本的参与起到很大的作用，同时，也是对政府违约的制约。其次，关于财政扣款机制的作用与政府担保专项基金的作用相似，不同的是，财政扣款具有强制性，具有惩罚性质。最后，可以将政府违约失信行为计入地方政府的政绩考核之中，以此督促政府守约诚信。

三、结论

当然，政府违约问题并不只是监管就能解决的，因为它不仅仅是一个法律问题，还是一个政治问题和社会问题。若要完善政府守信践诺机制，首先应当建立一个廉洁清明的政治环境和公民守法重诺的社会环境。当人人守法重诺成为社会常态，自然就能一定程度上督促政府遵守承诺，降低违约的发生。

⒖嘉南祝

[1]张淑敏.我国城市基础设施建设PPP模式中政府职责研究[D].山东财经大学，2016.

[2]沈光.PPP项目中的政府违约风险分析与防范[J].门窗，2016，（04）.

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