政府与社会资本合作(PPP)模式探究

摘要：为推动政府职能转变，提高公共服务水平，促进民间投资，增强社会经济活力，近几年，PPP模式在全国各地如火如荼地开展，在快速推进的过程中，取得了很多成绩，但是其中也有一些问题需要认真探究和思考，如理念转变不到位、法律法规及政策体系不完善等，如何有效解决这些问题，并提出具有现实性和可操作性的对策建议是研究的重点。

关键词：PPP；对策；政府；合作

《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出，大力推进投融资体制改革，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。《国家“十三五”规划纲要》指出，创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供，使财政支出保持在合理水平；进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。在这样的政策背景之下，PPP模式在全国范围内迅速推广和发展。

PPP模式在快速推进的过程中，也存在一些问题，如理念转变不到位、法律法规及政策体系不完善、牵头部门的分工及职责划分不清晰、PPP项目操作流程和程序复杂繁琐、政府诚信意识及契约精神不够、容错纠错机制缺乏、专业机构及专业人员缺乏等问题。针对推广PPP模式的过程中存在的重点难点焦点问题，本文尝试提出如下对策建议：

1.转变理念，准确定位

政府要树立双赢或多赢理念；要充分认识到PPP项目的运作过程是融资金、融管理、融制度、融技术的过程；政府应以合作者而不是决策者的姿态参与到PPP中。

2.大力宣传，加强培训

开展PPP交流培训活动，使行业主管部门相关领导和业务科室人员熟练掌握PPP的概念、模式、具体操作流程等相关业务知识；省里统一编印PPP应用实务领导干部读本，印发全省处级领导干部学习；将PPP培训内容纳入辽宁省领导干部学习网学习课程。

3.完善政策，配套制度

建议省里研究制定实施PPP项目的统一法规，还应对PPP项目各环节如市场准入、项目招投标、融资方式等方面，给出明确的法律规定，为PPP项目的运作提供完整框架；省里应出台符合自身实际的管理办法及操作细则，建立健全运行机制和管理体系，实现PPP全生命周期的规范工作；应统一政策、统一标准、统一口径，确保政策上的相互制约。

4.理顺关系，各司其职，各尽其能

2016年8月22日国家发改委发文【发改投资[2016]1744号】，主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。2016年10月12日，财政部发文【财金[2016]90号】，主要阐明财政部门统筹负责公共服务领域的PPP改革工作。因很多基础设施就是提供公共服务的，未来需要进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，划清部门权责，逐步理顺政府各部门参与PPP项目的职能与分工，否则还是会给实际操作带来困难；成立高层级的PPP工作领导小组，全面统筹协调指导全省PPP工作；分行业、分地区、分领域进行顶层设计，推进PPP项目精细化管理。

5.规范流程，简化程序

实施PPP方案部门联审制度，各相关部门应组成联审小组，从PPP项目的策划、审批、采购、签约指导实施环节进行全程指导、服务、推进；制定并出台详细的PPP项目操作指南，指导并规范行业主管部门操作行为；规范项目操作模版，要根据不同行业、不同类别规划、简化操作模版，科学规范不同行业、企业回报率，降低行政风险；处理好准入渠道与退出机制的关系，对PPP的进入要严格把关，对PPP的退出要依法依规。

6.区域统筹，项目整合

综合各部门间的上报项目或谋划项目，进行项目整合，形成区域性、地区性的大项目，拉动一方经济发展，包括建立PPP信息对接平台，分类建立社会资本与PPP项目信息库，加快合作双方对接效率。

7.借力中介组织，组建专业团队

让专业的人干专业的事，引入综合人才团队（一般为咨询机构），培养发展一批理论过硬，实践过硬的PPP管理师和管理团队，利用专业机构在交易结构、产品定价、投融资、财务分析、风险分配等方面积累的经验优势，使项目方案设计更加科学严谨并不断优化。

8.建立容错纠错机制

解决新官不理旧事的问题，解决用现时政策标准衡量过去年度工作对错是非问题，给干部松绑，让会干、能干的干部敢干；在PPP项目建设和运营全过程中，PPP推进机构、PPP项目实施机构和有关部门要充分发挥监督作用，PPP实施方案要公开征求社会公众的意见和建议；相关部门应当依据国内外成功的PPP项目，挖掘典型，梳理样板，发挥示范工程的引领作用，降低试错风险；实现PPP项目规划系统化、管理科学化、决策透明化、参与大众化的机制。

9.树立\信形象，树立契约精神

兑现协议承诺，为项目平稳运行提供充分支持与配套保障措施，积极帮助项目公司解决难题，增强社会资本投资信心；严格按照合同行事，建立正确的决策机制，确保项目物有所值，完善风险分担机制，制定好收益分配规则，责任分担、收益分享、风险分摊。

作者简介：

孙莹（1981.08- ），女，满族，辽宁省沈阳市，辽宁行政学院，副教授，硕士，研究方向：公共管理。