浅论PPP模式中政府应尽的义务

摘要：PPP模式是政府吸引多元化资金参与基础设施建设的一种手段，为吸引和鼓励社会资本积极参与PPP项目，政府应为项目实施提供必须的法律保障，为企业盈利提供必要担保，提高项目信息透明度，并与企业合理分担各种风险。为保证政府义务能够切实得以履行，应该尽快建立失信问责机制，政府和企业风险共担机制，提高价格的动态可调节性等措施。

关键词：政府义务PPP模式法律保障风险分担

一、引言

随着我国城市化进程的推进，基础设施需求旺盛和供给不足的矛盾日益显现，仅靠政府有限的财力已不能满足城市化进程对基础设施在数量和质量等方面的需求。为吸引多元化资金投入城镇化建设，减轻基础设施建设的资金压力，PPP模式开始受到多方的重视，并成为基础设施建设的一种重要模式。PPP模式的是通过政府和社会资本之间的合作进行基础设施建设或者为社会提供某种公共服务。在合作中政府和企业分别扮演两个不同的角色，其中政府扮演的是PPP项目主要发起者的角色，而企业是PPP项目的主要执行方。由于在这种合作中政府处于强势地位，企业出于对资金盈利性和安全性的需要，对政府在合作中的信誉状况和分险分担等方面的情况异常关注。因此，分析在政府和社会资本合作过程中应尽的责任，并探寻承担这种责任的实现途径，对推进PPP项目的成功开展具有重要的现实意义

二、政府在PPP模式中应尽的义务

（一）为项目实施提供法律保障

完善的法律法规是不同经济主体得以进行交易的基础和保障，吸引社会资本参与基础设施建设，推进PPP模式加速推广，同样需要适当的法律法规保驾护航。但目前有关PPP模式的专门性的法律法规还比较欠缺，在合作中政府和企业各自应负的责任也没有完全划清，对项目评估论证的主体责任没有明确界定，对合作中一旦出现合同履约和变更应该怎样进行处置也缺乏说明。对PPP项目中可能出现的一系列有可能导致纠纷和引致损失的事项未做明确的法律界定，必然会引起社会资本参与的犹豫。因此，要吸引社会资本积极参与PPP项目，就需要政府督促立法机关为企业参与PPP项目制定专门的法律法规，为企业参与PPP项目提供法律保障。在目前正在实施的一些PPP项目中，存在政府审批程序繁杂效率低下的现象，耗费了合作方的大量时间。审批效率低下大大延缓了PPP项目的进程，一方面延长了项目的建设周期，另一方面埋下了更多的风险隐患。为此政府部门应制定相应的审批制度，为加速项目审批提供制度保障，形成良好的PPP实施环境。

（二）为企业盈利提供必要担保

企业是一个以营利为目的的经济组织，获取一定的投资回报率是企业参与PPP项目的目的和关键。在目前缺乏稳定预期的情况下，要想吸引社会资本参与PPP项目，就需要在利率、价格、购买、补偿以及收益等方面提供政府担保，为社会资本一个较为稳定的安全和盈利预期。在这方面，北京地铁四号线项目提供了一个很好的例证。在这个项目中，政府给企业在票价方面一个承诺：若企业实际得到的票务收入低于协议测算的水平，出于弥补企业损失的需要，政府将给PPP项目合作方以差额补偿，保证企业达到预期收益；若PPP项目公司实际得到的票务收入超过测算票务收入水平，那么需要将超出部分的70%转移给政府。在PPP项目合作中制定的这类带有担保性的条款具有重要的意义，它一方面有利于保障企业的收益，另一方面又能够保障公众利益。

为了进一步保障参与企业的利益调动企业参与的积极性，基于PPP项目建设运营周期长的特点，除了盈利性担保外，还需要政府提供项目的唯一性担保，既为了保证企业长期利益，要求政府承诺在特定一段时期内不再安排同类项目。

（三）提高项目信息透明度

任何一种合作关系都要求参与各方向合作提供真实可靠的信息，通过信息的公开透明密切双方合作关系，消除可能的出现的误解，以促进双方共同目标的顺利实现。PPP项目是一种基于政府和社会资本之间的多主体之间的合作，其中政府在这种合作关系中处于主体和强势地位，这更加要求作为项目主导方的政府，必须向合作方及时提供与项目相关的所有信息，以供合作方及时做出相应决策。从当前的实践看，政府一方公开的信息量比较有限，许多关键的信息甚至未能披露或者披露的不全面不及时，这种现象必然会导致企业方产生疑虑情绪，很大程度上挫伤或者阻碍社会资本参与的积极性和主动性。为了消除信息披露方面存在的种种问题，政府必须对此予以充分重视，并采取措施保证向社会资本提供及时和全面的信息。总体来看，政府制定契约和遵守契约的行为在目前的PPP项目实践中表现不够理想，这对吸引企业参与也是一个严重的障碍。因为在政府与企业双方合作的过程中企业通常处于相对弱势的一方，往往扮演受损者的角色。在这种条件下，假设政府在合作过程中操作不够规范甚至出现违规行为，企业的合法权益很有可能受到损害，从而挫伤企业参与的积极性。

（四）与企业合理分担各种风险

和一般的项目不同，PPP项目大多为基础设施项目，工程量较大建设周期比较长，这预示着在项目建设过程中有可能发生更多给企业造成巨大损失的不可预见的风险。若这些潜在的风险出现后产生的损失完全由企业承担，作为理智的经济人出于规避风险的需要，其参与PPP项目的意愿必然大打折扣，甚至可能不参与这类项目。PPP模式的本质是一种项目融资，作为参与方政府不能把风险完全留给合作企业，而应针对不同性质的风险设置一个合理分担的机制。例如，对于土地政策风险、法律变更风险和汇率变动风险等系统性风险，其造成的损失理应由政府部门主动承担。一个基本的原则就是风险造成的损失应由合作双方中最具控制力的一方来承担，同时要遵循风险与收益对等的原则来确定风险承担方。

三、基于政府承担义务应采取的措施

（一）建立失信问责机制

PPP模式能否得到推广在很大程度上决定于政府自身的信用情况。众所周知，PPP项目周期较长，可能需要经历若干届政府才能得以结束，但每一届官员因面临的社会经济条件及其拥有经济发展倾向不同，制定和采取的经济发展战略也有较大差距。如果后期当政的政府官员为了获取更大的政绩而出现违约行为时，很可能会导致PPP项目遭致失败。为了最大限度保障项目得以顺利进行，就需要建立有效的政府投资信用约束机制和对政府官员违约的问责机制。为了全面保障PPP项目顺利开展，还需要建立维护公平、公开信息、外部监督等一系列长效机制，如搭建上级对下级政府的监督体系，构建PPP项目综合服务平台，建立项目信息公开办法，制定公众参监督的激励机制，对政府官员的失信行为进行严肃追究等。

（二）积极履行风险共担责任

政府和企业是PPP项目实施过程中两个平等的主体，双方的关系平等的合作伙伴关系，政府合理分担可能出现的各类风险是鼓励企业参与PPP项目的有效手段，也是政府作为项目伙伴应予承担的义务，更是促进PPP项目能够顺利进行的前提条件。双方诚实守信，共担风险是实施PPP项目的内在要求，政府在合作过程中应本着遵循风险收益对等的原则，根据不同风险的内在属性，制定相应的风险分担调整机制，针对各类风险提出合理的风险调控方案，发挥主导作用将风险控制职责安排给最有利于控制风险发生的一方。在整个风险控制工作中要依据自身优势及项目的情况，勇于面对风险主动承担己方的风险。

（三）提高价格的动态可调节性

价格是调整企业和社会公众利益的杠杆，我国大部分PPP项目属于政府价格监管，目前的价格监管体系不完善，价格的动态调整性差，价格的变化缺乏可预见性，导致项目的收益难以保障，企业投资者不敢贸然参与PPP项目。政府应采取不同的定价方式，设计价格动态调节机制，减少企业因通货膨胀、需求缩减、利息升高而承担的风险，同时设立上限价格，保证社会公众与企业利益的均衡，实现物有所值或物超所值。政府还应该制定财政补偿机制，通过价格补贴、税收优惠等弥补市场机制的不足，保障项目的持续运营。

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（祁海福，青海民族大学。）