政府信息公开条例范文

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政府信息公开条例

政府信息公开条例篇1

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⑤《中国表现让西方“无话可说”》,新华社《国际先驱导报》2008年5月20日;《从CNN事件看中国的进步》,人民网5月21日

⑥Lee,Suman.(2005). A Theoretical Model of National Image Processing and International Public Relations.2005. International Communication Association; 2005 Annual Meeting, New York, NY, p1-46

(陈力丹系中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授,于庆浩系该校新闻学院研究生)

政府信息公开条例篇2

【关键词】政府信息公开 价值目标 民主政治

如大多数立法,《政府信息公开条例》在第一条开宗明义地规定价值目标:“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和 经济 社会活动的服务作用,制定本条例。”由于政府信息公开是提高政府工作的透明度的一项必要的内容,[1]这一条实际上表明政府信息公开有三项目标:保障民众获取政府信息的权利、促进依法行政和发挥政府信息的服务功能。

这三项目标当然应该是政府信息公开的价值追求。但仅仅规定这三者是不够的,政府信息公开最核心的价值追求应该是强化民主政治,条例提到的三项目标应该只是附隶于这个核心的价值目标。对于核心价值观的遗忘,使得《政府信息公开条例》在根本基调上出现严重问题,这势必对政府信息公开的实践造成消极的影响。Www.133229.Com[2]下面分节阐述条例存在的价值缺陷。

一、民主政治与获取政府信息的权利

获取政府信息应该包括两项内容:获得政府已经公开的信息和要求政府公开其拥有的信息,我这里分别称之为消极的获得政府信息和积极的获得政府信息。消极的获得政府信息的权利对政府设置的主要是消极的不干涉义务,而积极的获得政府信息的权利则要求政府采取积极的措施公开信息并保证民众对这些信息的获取。政府信息公开涉及的是积极的获得政府信息的权利。

《政府信息公开条例》规定是的保障民众“依法获得政府信息”。民众积极的获得政府信息的权利究竟是一种法定的权利还是一种高于法定权利的宪法权利、或者说是超法定权利?[3]条例没有直白的规定。但从条例对民众获取政府信息的诸多限制性规定可以看出,积极获得政府信息的权利是被作为一种 法律 规定的权利来看待的。其实,“依法获得政府信息”的措辞并不妥当,因为宪法才是民众获得政府信息的权利之源。

事实上,民主政治的追求,使得积极地获得政府信息的权利从一般的法定权利变成不可动摇的宪法权利。

(一)作为法定权利的获取政府信息的权利

现今法学界广泛的共识是,获得信息的权利属于表达自由子权利,因而应该归类为基本的宪法权利。《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款(“人人应有表达自由的权利:此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取 艺术 形式的,或通过其所选择的任何其他媒介。”)就明白地将“寻求各种信息的自由”归为表达自由的当然内容。这其中的理由在于,表达自由着力实现的是思想和意见的自由的表达,而思想和意见的自由表达必须以思想和意见的自由的形成为前提,在信息被封闭的场域所形成的意见和思想必然是有局限的,笼中之鸟的叽叽喳喳不能称之为自由的歌唱。

但寻求信息的权利是否意味着政府必须公开其拥有的信息,却存在争议。按照诺瓦克的解说,在《公民权利和政治权利国际公约》的层面上,“毫无疑问,寻求信息自由的消极方面至少意味着个人在可普遍地获得的信息方面受到保护以对抗国家机关的干预。……但是更难以回答的问题是,寻求信息的权利是否使缔约国有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有的信息的权利,或者信息本身能够被获取。”[4]这 自然 是指出还没有就公民获得政府信息的积极知情权是否属于基本人权达成共识。但诺瓦克紧接着表示:

“尽管这一被告知的主体性权利(注:这种权利即政府有义务在某些情况中以积极措施保障获得国家或私有信息的权利、或者使信息本身能够获取,这无疑包括公民对政府信息的获取)在很大程度上仍未被案例法所承认,但是 现代 和通讯社会的迅速 发展 在许多国家正在导致逐渐进展的、提供信息的法定义务,特别是在公共行政方面。”[5]

《公民权利和政治权利国际公约》文本中的寻求信息的自由,在原义上不应该包括政府主动公开信息,这点应该是可以确认的。虽然在二战之后,在价值层面上原本非常具有争议、或者说更多地带有负面色彩的民主的观念变为世界各国在宣传和舆论上的一致追求,但这种观念尚未普遍地落实到各主要国家的具体的法律制度。比如,美国的情报自由法固然是和《公约》在同一年制定的,但欧洲各国及日本制定相关的政府信息公开法的时间则晚得多,这时候认定政府信息公开是公民宪法权利的必须的内容显得不近情理。所以,从源头上看,民众积极地获得政府信息的权利最初应该只是一种法定的权利。

(二)民主政治与获得政府信息权

虽然在本源上,表达自由并不包括积极地获得政府信息的权利,或者说政府并不负有在原则上公开政府信息的宪法义务,但随着民主观念的日益深入人心、加之信息和通讯社会的迅速发展,将积极获取政府信息的权利融入一般的获取信息的自由,从而解释为表达自由的当然内容,就成为合情合理的事情了。

民主最核心的意义在于自治,对于民众个体来说,民主意味着从附庸地位到负责任的公民的政治解放,在于民意对于政府机关的最大限度的控制,政府必须摆脱与民众相疏离的神秘形象而变为接受民众最大程度的监督的仆人。在这种前提下,向民众公开所拥有的信息就成为政府当然的义务,而积极获取政府信息也成为民众的理所当然的基本权利。经由民主政治的中介,积极获取政府信息权就从原初的法定权利变为坚实的宪法权利。这里所谓宪法权利,在某种程度上应该就是可以从国家体制本身所推演出来的公民的基本权利。

不管《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国坚持什么样的态度,社会主义国家的意识形态必然要求保障公民、至少是工人阶级和农民阶级获得政府信息。作为资本主义国家的替代,社会主义国家的价值在于能够使人民获得真正的自由(资本主义国家所保证的自由不过是局限于形式的虚假自由),而“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”,人民自由的程度取决于“把‘国家的自由’限制到什么程度”,[6]因此,社会主义的国家本身不存在任何的自由,政府在原则上当然也就没有任何理由不为人民提供其制作或者获取的任何信息。

因此,政府信息公开对于社会主义国家是国家体制内在包含的要求,秘密政府和黑箱操作是与这种国家体制的价值准则有着根本冲突的。事实上,这一点也适用于现代所有国家的基本价值准则,因为不管现代国家是否在事实上保证公民的基本自由,至少在宣扬的意识形态上都极力坚持公民基本自由是国家的立国之本。从这一点上,公民的积极知情权—主要是公民获得政府信息的权利,在某些情况下也包括获得私人信息的权利—就应该归为基本的宪法权利。

二、从 历史 的观念再论民主政治与政府信息公开

从历史发展的视角看问题,也许能更清楚地显示政府信息公开和民主政治之间的关系。

虽然马克思早就声称“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”,但最初的立宪政治并未提出公开政府信息的要求。最初的立宪政治强调的是从外部控制国家机构特别是行政机关的权力,因此更多地强调权力分立和对消极意义上的人权保障。这不仅反应在洛克和孟德斯鸠的宪政理论中,也反映在英美法等国的宪政实践之中。在法国大革命失败之后,为对抗大革命过程中激烈的群众参与,贡斯当极力强调消极自由,也即不受政府的干涉的自由的观念,认为这才是自由的真正含义,当代的诸多理论家(最有名的是哈耶克和以赛亚·伯林)也强调为由消极自由才是真正的自由,在他们那里,自由的政治制度只是要求政府不于预个人获取信息,而并不要求政府积极地向公民提供信息。在根本上来说,这些理论全都建基于资本主义的经济秩序和资产阶级的利益:关注于保证不受干扰的资本主义市场以便利于资产阶级获得超额利益或者说剩余价值,物质性的需求在这里成为首要的价值,健全的政治生活和人的自我统治这些源于雅典社会的崇高理想则了无踪迹。

这些对于消极自由的观念的强调,其中的根源在于对于人民参政的恐惧:大众总是被理解为无知的、冲动而盲目的、易受蛊惑的一群,现实的能保证个体自由的政治体制永远只能定位于精英政治,大众政治体制意味着个人自由的覆灭。与哈耶克和伯林的观点相呼应的是熊彼特的精英民主观,在熊彼特那里,真正的民主制度只表示人民对于统治精英的挑选,人民的直接参政意味着痴人说梦。

像哈耶克和熊彼特这样的理论家并不会旗帜鲜明地反对政府信息公开,但由于他们更多地关注公民的个体自由和政府消极的不干预义务,而并不是为提高公民参政积极性而出谋划策,政府信息公开自然不会是这些理论家关注的重心。只有坚持扩大民主参政的理想才能强有力地推动政府信息公开的发展,而政府信息公开的实践又能够为更多的民众积极参与政治生活提供条件。

当然,哈耶克、熊彼特和伯林的观点全是对上世纪前半期群众运动的回应,这一点同贡斯当是对法国大革命的反应相对应。风起云涌的群众运动、追求所谓的实质性自由(相对于形式自由的社会经济文化权利)和真正的民主(将民主视为某种物质福利的实现,强调超经验的正确思想指导,最终演变成寄望于某种特定的组织抑或个人领导的“民主建设”),产生出最悖谬和最血腥的实践后果:希特勒的纳粹德国和斯大林的极权统治。自由的积极含义遭到贬抑,而民主的本来含义—民众的自我统治也即自治—被视为不可能实现的乌托邦。

但理论之树总是灰色的。哈耶克、熊彼特和伯林们的理论一出现就被宣告已经过时,虽然这些理论对消极自由的不容忽视、对于代议制在现代社会的核心意义、以及对于不受控制的民主所可能引发的弊端的强调能时时给人以警醒的作用。完全孤立性质的个体的自由是不存在的,缺乏物质性基础的消极自由根本不能自存,而缺乏大众积极参与的精英式民主,则只可能迅速堕入寡头统治。政府与个人、政府与社会不应该是分立的关系,社会必须时时融入政府之中,对政府保持强大的影响力。消极的个人自由和民众参与意义上的民主可以做到相互支持而不是相互排斥:只有民主的制度才能保证个人消极自由的实现,而抹杀个人的消极自由的民主虽然可以导致大众一时的扬眉吐气,但大多数人的专制必然会过渡到极度的个人专制,大众由此最终被牢牢套在更沉重的锁链之中。二战以后,先进国家的民主建设—强调大众有序参与的民主建设——稳步前进,自由和民主这两项价值已然密不可分。

最初的立宪政治不强调政府信息公开,是因为最初的立宪理论强调的是消极自由的理论,公民参与意义上的民主的价值并没有得到普遍的认可。但在人民的同意与支持成为政府合法性的唯一理由的情形下,政府信息公开就成为宪政建设的一个重点。拒绝公开政府信息意味着政府保持对社会的距离,意味着政府的特殊地位,也意味着拒绝民众参与政治事务,政治信息公开则意味着政府对于社会的完全臣服,意味着民众有可能真正成为政治生活的主人。只有在一个原则上奉行政府信息公开的国度,人民才有可能形成健全的参政知识和政治态度,新闻媒体也才有可能展开对于政府活动的有效监督。

除了政府信息公开,公法中的特别权力关系概念的废除也能说明民主建设的发展。特别权力关系指在特定的领域 中国 家和公民之间的关系,这种关系可能是依靠自愿的进入(如学校、公务员序列)也可能是靠强制的方式(如义务服兵役的兵役关系、监狱中的管理关系)建立。特别权力关系的最基本的特征是这种关系内的具体关系不存在基本权利的保障,在德国,特别权力关系还不受法律优先和法律保留原则的制约。虽然特别权力关系属于德国公法学的概念,特别权力关系的实践—即现实的某种与政府直接相关的特定人员不受一般性法律保护的制度—却通行于世界的其他国家。随着民主政治的发展,保护特别权力关系的制度在各个先进国家都遭到了决定性的打击。

三、政府信息公开不是立足于个体权利的保护

政府信息公开能够保证公民的基本权利—积极的知情权—的实现,而积极知情权的实现有助于充分发展个性和建立一种基于公民身份的尊荣和自豪感,但政府信息公开不是建立在这种个体权利的视角之上的,它强调的是一种宏观的政治体制—民主政治体制—的运作。保证公民的积极知情权这一点,也是应该为这种宏观的目标服务的。下面的两段被引用得过于频繁的文字表达的并不是什么新鲜的见解,而是现代民主社会的一种共识:

第一段来自约翰逊总统在签署美国情报自由法的声明的:

“这个法律发源于我们所信仰的一个重要原则:在国家安全许可的范围内,人民能够得到全部信息时,民主政治才能更好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……。”[7] 第二段则来自美国司法部长克拉克在介绍情报自由法的主要内容时的陈词:

“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众满意了解情况,所谓自治,所谓公众最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理,我们怎么能够管理自己呢?在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时候更为重要。”[8]

强化民主政治的制度和保障个人的基本权利的实现当然是紧密结合的,对民主政治的强化很大程度上也是靠着人民对于个人基本权利的维护得以实现,但究竟是更多地从个体权利保护的视角还是更多地从建构和保障宏观的制度的视角,对于立法和法律的执行仍然产生影响。如果只是更多地着眼于保障个体的权利,立法就会更多地强调公权力机关对于具体的公民个人的责任,而如果更多地着眼于制度性建构,立法就会更多地强调公权力机关对于所有的被管理者的责任,并将相关的权益赋予更为宽泛的主体,在公共利益和个体权益发生冲突时,也会更多地偏向于公共利益的考虑。比如宪法中规定的人身自由权,虽然意味着这种权利要求国家建立某种系统的保证个体的人身自由的制度,但立法仍然应该更多地偏向于对具体个人的人身自由的保护,而积极的知情权和对政府之公开信息义务的规定,更多地在于保障整体的民主政治的完善,以此,如同美国《情报自由法》的规定,新闻媒体甚至比个人拥有更多的取得政府信息的便利,因为新闻媒体与大众舆论的关系最为紧密。

立法究竟是偏重于微观的个人权益的保护还是偏重于保障宏观制度的运行,在行政诉讼理论中也有反应。法国行政法学、特别是波尔多学派推崇一种客观的行政诉讼和主观的行政诉讼的分类,“这个分类的出发点是区别客观的法律规则、法律地位,以及主观的法律规则、法律地位。”[9]具体而言,主观的行政诉讼着眼于保护原告的个体的权利和利益,在这种场合,个体的权益更为重要,而公共利益只有间接的重要性;相应地,客观的行政诉讼着眼于保护行政活动的依法运行,着重于对于行政权的控制和规范。个体的权益在客观的行政诉讼中固然也能得到保护,但这种保护是对于行政权的控制和规范的附带的效果,而不是司法审查人员在行政诉讼中主要追求的目标。

如果采纳主观行政诉讼和客观行政诉讼的分类法,因政府信息公开所引发的诉讼,无疑义地应该归之于客观的行政诉讼。

四、依法行政、服务行政与政府信息公开

这一部分讨论条例规定的另外两个目标:促进依法行政和发挥政府信息的服务功能。依法行政和防止行政腐败密切相关,广义上的腐败是指脱离规定的、正常的道路,依法行政和腐败行政在这里可以划上等号。

(一)防止行政腐败是附属于强化民主政治的附属目标

王名扬归纳出美国情报自由法的两个目标:

“为什么要制定情报自由法?概括的回答是:情报自由法的主要宗旨是公开行政程序,供新闻界及公众检查。主要达到两个目的:强化民主政治和防止行政腐败。[10]

除了强化民主政治之外,王名扬还提到防止行政腐败的目的。事实上,在政府信息公开的制度中,防止行政腐败只能附属于强化民主政治这一目的,而且在现代民主政治体制下,行政公开—包括政府信息公开—也是防止行政腐败的必然措施。简单的结论是,在民主社会,只能通过加强民主政治的方式来防止行政腐败,而不是通过防止腐败来强化民主建设,民主政治永远处于决定性的地位。

不管采取哪一种政治体制,防止行政腐败都是统治者追求的目标,专制政体防止腐败采取的是其他的方式,而不是公开政府信息。比如中国传统政治制度中繁复的监察系统、以及朱元璋式的对腐败行为的严刑重责,而且这些措施都能在某种程度上达到减弱行政腐败的目标。新中国初期的借助于群众运动的治理方式—这种方式并无系统的行政公开制度,反倒是坚持政府行为的秘密性[11]—在相当程度上能够遏制腐败、至少是遏制下层政府的腐败的发生,但这种方式是以对于公民、包括行政官员的基本人权的践踏作为代价的,这一点自然和现代民主政治体制的基本要求相冲突。不光如此,如果没有现代民主体制作为支撑,行政公开—包括政府信息公开—未必能够起到遏制行政腐败的作用:专制政体下的行政腐败长期是以赤裸裸的面目示人的,公众的愤激往往只是招来更悲惨的命运而丝毫无助于腐败的遏制,中国的二十五史的几乎每一章节都可以为这一点提供注解。

所以,人们长期所说的“阳光是最好的消毒剂,一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的”这类语言,只是在民主体制的范围内才能真正有效。即使从字面上看,这类语言也有逻辑上的问题:阳光有时候能催生大量的细菌,而如果只有阴暗角落才发生见不得人的事情,那就没有光天化日一说了。

为什么行政公开—包括政府信息公开—能在民主体制下发生遏制行政腐败的作用?因为民主体制的根本标志是民意能够决定政府的产生和更迭,有时候民众的意志甚至能够直接形成具有强制力的、行政官员必须服从的决定,因此腐败一旦公之于众,腐败者就会受到相应的惩罚,相反,在非民主体制或者民主体制不健全的国家,民意对政府并不产生决定性的影响,腐败的曝光有时只能增加公众的羞辱感和挫败感、或者使人民产生腐败是任何政府活动的应有之义从而为腐败提供支持性理由和同情,行政腐败有可能在信息公开之后更加猖撅。为什么民主政治必然要求以政府信息公开的措施来遏制腐败?因为民主政治要求一种法治的治理机制,而不能求助于专制政府的对行政官员的严刑重责和滥施淫威,不能完全寄希望于自上而下的政府监督,只有民众的压力才能为政府的依法行政提供最有效的动力。

(二)服务行政不应该是政府信息公开的基本价值追求

对此并不需要做过多的说明。服务行政的目标是为公民提供物质性福利,其基本的标志是 经济 、社会和文化权利,而在国家形态层面上则表现为 现代 的福利国家;政府信息公开主要是为着公民的 政治 性权利的实现,谋求的是社会和公民在政治层面上的自治。福利国家强调的是政府作为一种外在的力量对于公民生活的关照,政府信息公开所依据的基本政治预设是公民和社会意见对于政治生活的影响。事实上,服务行政或者说为公民提供福利的国家政策的始作俑者是俾斯麦时期的德意志帝国,那时候根本没有行政公开和政府信息公开的概念。

当然,服务行政和包括政府信息公开的行政公开有着紧密的联系。任何的政治生活和政治权利的实现都必须以基本的物质条件为基础,而政府信息公开能够促进民主政治的建设,在民主政治的体制下国家的力量将更多地倾斜于为普通民众谋取福利,而不是让官僚阶层将国家财富中饱私囊,或者建立山寨白宫之类的面子工程。但对于政府信息公开来说,强化民主政治才是最基本的价值追求,而满足民众对政府信息的具有特殊效益的利用,只不过是政府信息公开的一个次要的和附属的效果。

五、以民主价值审视政府信息公开条例

虽然不乏对《政府信息公开条例》的吹嘘性舆论,但稍加审视就可以发现,这个条例在实质性问题上实际上处处给与政府以特权,条例体现的是政府对于民众的特殊性和高高在上,而不是将政府视为必须完全服从于社会的机关。

(一)对于应予公开的信息的范围的严格限制

首先是条例拒绝规定“信息公开是原则、不公开是例外”这一政府信息公开的应有之义,如果不规定这样的原则,政府就可以利用所有的模糊性语言拒绝公开信息。事实上,条例中的模糊性语言几乎随处可见,如第七条的“行政机关政府信息依照国家有关规定需要批准的,未经批准不得”之“国家有关规定”(国家有关规定是哪些规定)),第八条的“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”(何谓国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定?谁来判断?),第九条的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”(何谓切身利益?)、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”(衡量需要广泛知晓或者参与的标准在哪里?)。美国1966年的《情报自由法》相对于1946年的《行政程序法》的一大贡献就是废除了行政程序法之行政机关可以依照“公共利益”和“正当理由”拒绝公开信息的规定,这使得行政机关再不能躲在模糊的“公共利益“和”正当理由“的托词后面行秘密行政之实。我国《政府信息公开条例》所规定的模糊性语言,却还比美国旧的行政程序法规定的更多。

除了条例本身的模糊性语言,政府信息公开还必须受《保密法》的节制,而《保密法》对于何为国家秘密完全缺乏客观的标准。《保密法》第二条规定“国家秘密是关系到国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”,而第八条还规定“政党的秘密事项中符合本法第二条规定的,属于国家秘密”,但对于确定为国家秘密的法定程序到底是什么,确定某项信息为国家秘密应该受到什么样的限制,《保密法》全然不置一词。对保密机关确认为国家秘密的确认行为,也根本没有任何的司法审查的途径。这其中的逻辑后果就是,某项信息是否属于国家秘密,完全系之于国家保密机关的主观判断,对此持异议者不能缺乏任何的救济途径。

政府信息公开还必须服从《保密法》以外的所谓其他保密规范的节制。条例第十四条规定,“行政机关在公布政府信息前,应当依照《中华人民共和国保密法》以及其他 法律 、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”、“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”,这其中不但有保密法之外的法律、法规,而且还有看不见摸不着而又无所不包的“国家有关规定”。乡政府作出的决定算不算“国家有关规定”?逻辑上评判,中央政府代表国家,地方政府也代表国家,乡政府的决定当然也是国家有关规定。

(二)对申请获得政府信息所设置的高门槛

政府信息公开的基本价值追求在于强化民主政治,因此应该尽可能地将政府信息公之于大众,对有权申请获得政府信息的资格限制也应该尽可能放宽,即除了涉及到为隐私权法的特别范围外,所有的民众都有权利申请获得政府信息,另外,通过申请方式获得政府信息的途径应该尽可能简捷,如果涉及到收费,费用也应该尽可能低廉。不光如此,民主政治之下的法律总会给予新闻媒体以更优越的获取信息的地位,因为新闻媒体是民意的制造者,而民意在民主政治中又具有最压倒性的意义。

正因为政府信息公开所蕴含的强化民主政治的价值追求,美国的情报自由法才规定行政机关对任何人申请政府文件,不问其出于什么样的动机和目的,只要文件不属于免除公开的范围,都必须提供。不光如此,在申请获得政府信息的收费上,也处处体现强化民主政治的目的。王名扬这样叙述美国情报自由法对于收费的规定:

“行政机关可以征收三种服务费用:检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应对删除部分的服务费。这三种费用不是对一切申请人同样适用,对不同的人适用不同的收费项目。三种费用在适用上虽有不同,在 计算 上合收取上遵守共同的原则:只能收取直接的费用,不能收取间接的费用。……对为商业使用目的而申请文件,行政机关同时收取检索费、复制费和审查费。与商业的使用无关为科研目的而申请文件时,行政机关只收复制费,不收其他费用。新闻记者也只收复制费,不收其他两种费用。除这两项目的以外,为其他目的而申请文件时,行政机关同时征收检索费和复制费。……如果文件的公开可以促进公共利益,不是为了商业利益时,申请人可以提出减费或者免费的请求。申请人在提出减免收费的请求时,必须证明:(1)文件的公开能够促进公共利益;(2)申请人有能力对公众散布上述文件。由于这项规定,新闻记者几乎都能免费得到政府文件。”[12]

从上面的叙述可以看出,普遍民众依申请获得政府信息最多只收取检索费用和复制费用,而且事涉公共利益的还可以减免,新闻媒体则享有更优越的地位:只能征收复制费,而且由于其独特的职业特征而几乎都能免费获得政府信息。事实上,美国的情报自由法对于收费还有更多的优惠措施:

“如果行政机关收取费用所花费的代价等于或则大于申请人应缴纳的费用时,法律规定行政机关必须免除收费。因此,行政机关对小额的费用都不征收。法律还规定,申请人要求提供文件的目的不是为了商业使用时,行政机关必须免收最初两小时的检索费和最初100页的复制费。”[13]

在资产阶级的美国《情报自由法》颁布四十多年之后,我国最高行政机关制定的《政府信息公开条例》对申请政府公开信息设置的门槛简直让人望洋兴叹。条例第十三条规定:

“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关信息。”

对美国的情报自由法而言,政府公布信息是一项普遍性的义务,我国的条例则将政府对于申请人公布信息规定为一项特殊服务:只有具备特殊需要者才有权申请获取政府信息。特殊需要的标准在哪里,条例又不置一词。无疑地,这肯定是对有义务政府信息的政府机关、而不是对需要获得政府信息的申请人有利。新闻媒体要求获取政府信息是否属于为着满足新闻媒体的“特殊需求”?在实质意义上应该这样理解,因为民主社会的新闻媒体的天职在于为公众提供尽可能多的信息,获取政府信息正是新闻媒体的职业需求。但在实践中行政机关十有八九会采取相反的理解方式。这样,新闻媒体就被整个地抛弃在获取政府信息的申请人的行列之外了。

将新闻媒体排除出—或者依照条例的文字新闻媒体可能被排除出—获取政府信息的申请人的行列,无疑与民主政治的基本原则相背离。不管对信息公开施加什么样的限制,如果还有一丝民主政治的价值观念,条例也应该明确规定新闻媒体有权申请获得政府信息。

相对于美国情报自由法对于申请获取政府信息的繁复的限制政府收费的规定,我国的政府信息公开条例仅仅简单地规定行政机关依申请提供政府信息只收取成本费、成本费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定,以及对确有经济可能的公民,经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意,可以减免相关费用,而没有硬性的约束收费的实质性规定。这一点当然不是出于国家财政的紧张,毕竟,我国目前拥有世界上最多的外汇储备,国库也前所未有地丰裕。

(三)司法救济机制的缺失

有效的司法救济机制是所有法治建设的根本,但司法救济方面的缺失在我国还显得很突出。事实上,没有政治体制的根本变革,有效的司法救济制度根本不可能出现。

虽然条例在第三十三条规定了关于政府信息公开的救济机制:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开主管部门举报。收到举报的机关应该予以调查处理。”(第一款)“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

但 中国 式的举报之后能否产生积极的后果,还有待考察。由于对应予公开的信息的范围的严格控制、对申请获得政府信息所设置的高门槛,民众又几乎不能依据司法救济的途径达到政府信息公开的目的。以中国目前司法机构的令人窘迫的现状,即便政府机关赤裸裸地违反最明确的信息公开的义务,人民也很难通过政府信息公开方面的诉讼来达到促进民主政治的建设的目标。因所谓的正龙拍虎事件引发的郝劲松状告陕西省林业厅和国家林业局公开政府信息的案件,其结局并不能让人破涕为笑。

六、结语

《政府信息公开条例》的缺陷是否完全地不可救药?理论上看并不能这样下结论。正是因为所采用的诸多模糊的语言,条例在很多方面不过是一个粗线条的纲领,如果能够得到锐意进取的解释,条例也许能够为真正意义上的政府信息公开提供基本的支点。按照恩格斯评价哥达纲领时的语言—“一般来说,一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。’,[14]—政府信息公开的实践本身应该要比条例的原则性规定重要得多。不过,政府信息公开的实践能否为条例提供一种锐意进取的解释,我完全看不到抱乐观态度的理由。由难以寄予厚望的官僚系统执行基本价值存在偏差的法律规范,这在实践中会导致什么样的后果,是并不需要多少超常的智慧就可以推知的。

恩格斯在上面引用的那句话之后接着说:“但是,一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜,而外界就是根据它来判断这个党。”[15]我们也可以说,毕竟,《政府信息公开条例》是我国政府对政府信息公开问题所树立的一面旗帜,我们有理由根据这个条例的文字来做出评价。虽然本文对条例的态度主要是负面的,但我认为这是条例应该得到的评判。

注释:

[1]提高政府工作的透明度即行政公开,而行政公开除了要求公开作为物质结果的信息,还要求行政过程本身的公开。美国的行政公开法除了规定政府信息公开的《情报自由法》之外,还包括规定行政过程本身的公开的《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》,规定保护个人隐私的《隐私权法》 自然 也涉及到行政公开的内容。

[2]最近大多数的社会热点问题都直指政府的黑箱操作、对信息的专横垄断和公布信息过程中所表现的木讷、荒唐与进退失据:陕西的正龙拍虎和喝凉水案、湖北的邓玉娇案和石首事件、杭州谭卓被撞案闹出的欺实马(七十码)鉴定和政府对"假胡斌"质疑的应对、云南的躲猫猫事件和少女卖淫案、河南杞县的核泄露传闻引发的县城民众大迁徙等等都不只是令人拍案惊奇。这些事件全发生在《政府信息公开条例》颁布之后,事件所造成的恶劣影响统统都可以追溯到政府在公开信息上存在的问题。这说明《条例》在这些事件中根本没有发挥任何规制力,反而完全地沦为一种笑柄。条例令人难以乐观的实践,不可能不与体例本身的价值缺陷无关。

[3]法定权利抑或宪法权利的归类往往至关重要:如果是法定权利或者说权利是立法所赋予的,立法自然可以剥夺;如果积极地获取政府信息属于宪法权利,立法和执法部门就只能尽力保障而不能自行决定民众获得政府信息的内容甚至基本方式,公开所拥有的信息就成为政府的一项基本的宪法义务,

[4][奥]曼弗雷德·诺瓦克:《民权公约评注》(上),毕小青、孙世彦译,三联出版社2003年版,第340-341页。manfred nowak. ccpr commentary[m].chiefly translated by bi xiaoqing, sun shiyan. beijing. sdx joint publishingcompany, 340-341 (2003).

[5][奥]曼弗雷德·诺瓦克:《民权公约评注》(上),毕小青、孙世彦主译,三联出版社2003年版,第341页。manfred nowak. ccpr commentary[ m ].chiefly translated by bi xiaoqing, sun shiyan. beijing: sdx joint publishingcompany,341 (2003).

[6]《马克思恩格斯选集》(第三卷),第20页。很明显,马克思这里的自由概念绝不限于免于干涉的消极自由。marx engels selected works[ c ] ( vol. 3 ) :20.

政府信息公开条例篇3

据《人民日报》报道,国务院公布了《政府信息公开条例》。条例明确,制定这一条例旨在“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度”。

评论:政府受人民委托管理社会公共事务,享有各种各样的权力。但是一些政府机构超越人民控制与监督,其中一个常见手法就是不让民众了解政府所掌握的信息。把“信息公开”作为政府的一个法定义务,为公民行使知情权提供了有效的制度保障,对于推进政府活动的法治化以及政务透明、公开具有深远意义。但是,保障公民对政府活动的知情权是一个系统工程,要将保障公众的知情权落到实处,还需要尽快出善的配套制度。

如何保证房价数据的权威性

据新华社报道,广州市国土房管局公布广州一手房均价每平方米比上月降了700元,之前的2月份,广州市市长张广宁就强调广州中小户型房价一定要降。但此后不久,国家统计局、发改委又称广州3月份新建商品住房销售价格同比上涨8.6%。记者调查发现,出现房价数据“打架”的主要原因,竟然是政府部门所说的“统计方法不同”。

评论:由于对数据认知混乱,使有些人胡里胡涂地相信了“市长一言降价”的效果,进而以为一个复杂的经济问题,只需要政策者的决心就可以解决。可见房地产数据的重要性,在当下如何强调都不为过。目前房地产贷款数额、交易的准确数量、成交金额等在银行与房管部门都有准确的数据,也完全可以实行联网,通过权威部门统一。因此,统计部门作为数据的权威机构,应该对目前的房地产市场作出一个即时的、准确的统计。如此,方能解决数出多门、各自解读的弊病,方能为制订正确的宏观调控政策提供科学依据。

虚假广告理应从重从严处罚

据《中国青年报》报道,美国强力止痛药奥施康定(Oxycontin)制造公司向美国法庭承认,他们在奥施康定有高度上瘾风险的问题上“误导”公众有罪,并同意支付巨额罚金。帮助制造商宣传销售的珀杜药业公司在宣传奥施康定时,声称它比其它止痛药更不易上瘾,因而被指控“错误引导”公众,也被处以3450万美元罚金。

评论:我国医药虚假广告在社会上造成的危害有目共睹。究其原因,就是违规成本远远低于牟取的不法利益,轻描淡写的处理方法不仅阻止不了虚假药品广告的泛滥,在某种意义上反而会刺激一些虚假广告的产生。美国强力止痛药奥施康定一案的最终结果,已经给出了我们如何治理虚假广告的答案。

政府非税收入不应游离于公众监督之外

据《中国财经报》报道,国家税务总局副局长宋兰接受中国政府网专访时表示,中国的税收收入已占财政收入的95%左右,是财政收入最主要的来源。根据财政部提交全国人大的预算报告,2006年政府财政收入总额大约是3.9万亿元,5%就是2000亿,这就是纳入政府财政的非税收入总额。

政府信息公开条例篇4

一、国家档案馆政府信息查阅场所的建设

《条例》规定,各级人民政府应当在国家档案馆设置政府信息查阅场所,行政机关应当及时向国家档案馆提供主动公开的政府信息。这为国家档案馆开展政府信息查阅服务提供了法律依据和资源保障。在当前各地国家档案馆已成立现行文件阅览中心,实际履行着政府信息查阅场所部分职能的情况下,普遍做法是将现行文件阅览中心转化成为政府信息查阅中心,但很多地方只是简单地改换名称而已,导致工作质量难以提高,作用难以有效发挥。笔者认为,国家档案馆要建设高质量的政府信息查阅中心,必须做好拓展中心职能、扩展中心收集范围和强化服务手段等工作。

1.拓展职能。随着现行文件阅览中心发展成为政府信息查阅中心,将有更多正在发挥效用的现行文件和其他政府信息向档案馆移交,档案馆的性质与功能已经扩展为既是档案的保管与利用基地,又是政府信息的法定查阅场所和保管基地。为适应这一转变,档案馆应当拓展职能,争取成为政府信息报送工作的督导与审查者、政府信息资源的开发服务者。

档案馆如果将自己的角色定位为仅仅是政府信息的查阅场所,那么它就只是政府信息公开的服务主体,而非政府信息的公开主体,各行政机关是否报送、何时报送、报送什么样的政府信息,档案馆根本无法进行监督与管理,从而无法从源头上掌控政府信息公开查阅中心工作的正常开展,所以档案馆必须争取政府授予对各行政机关报送政府信息工作的监督 权、指导权与审查权。

档案馆还必须争取将政府信息列入本馆“收集档案资料范围”,取得政府信息的处置与开发利用权。如果采用目前模式,档案馆职能与政府信息公开职能是两套体制,两种管理办法,完完全全两张皮。只有争取将政府信息列入本馆“收集档案资料范围”,档案馆才会具有政府信息的处置权,才可能以具有管理公共事务职能的文化事业机构的身份,适用《条例》第36条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例”的规定,将自己收集的政府信息进行自主处置和开发。也只有这样,才能实现政府信息查阅服务职能与档案馆原有职能的融合。

2.扩展收集范围。政府信息公开查阅中心建立后,必须调整原现行文件服务中心的收集范围,将收集的来源扩展到所有有责任公开自身政府信息的组织,将收集的对象扩展到所有应公开的政府信息,力争做到应收尽收。

3.强化服务手段。《条例》实施后,不少地方的现行文件阅览中心一度出现门可罗雀现象,究其原因,一是各地各单位都在通过各种方式对自身范围内的政府信息进行公开,公众获得信息的渠道增加,分流了查阅者,二是现行文件阅览中心由于条件所限,信息化程度不高,设施设备不到位,服务方式单调,难以满足日益增长的公众需求。因此,发展后的政府信息查阅中心应该适应形势,加强设施设备建设,实现信息的数字化查询,进一步简化手续,强化服务手段,重树形象,以优质的服务、丰富的资源来吸引公众。

二、机关内设档案工作机构保管档案中政府信息公开工作的督导

1.加强宣传与解释,澄清机关档案工作机构保管档案是否属于政府信息公开范围的模糊认识。对于机关档案工作机构保管档案中政府信息是否属于《条例》规定的公开范围存在很多争议,目前社会上占上风的观点认为是不属于,理由是,机关档案工作机构的保管对象属于档案,国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》([2008]36号)规定“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”,而中共中央办公厅、国务院办公厅制发的《机关档案工作条例》明确规定机关档案部门保管的档案,是现行档案,主要供本机关和上级主管机关使用,不属于开放范围;《档案法实施办法》也规定,未移交档案馆档案的利用,须经档案保存单位同意。实践中,有些行政机关往往就以政府文件已经归档为由,拒绝提供查阅档案中的政府信息。典型案例有上海市公民曹某诉某区人民政府案①。

其实,这是一个认识上的误区,档案部门要从以下几个方面来加强宣传与解释,澄清社会上的模糊认识,使大家自觉地按照《条例》规定公开和查阅相关政府信息。

首先,按照国务院办公厅文件精神,机关档案工作机构保管档案中的政府信息应该予以公开。国务院办公厅《关于做好施行准备工作的通知》([2007]54号)要求,行政机关为了做好信息公开工作,方便公众依法获取政府信息,要“按照由近及远的原则,重点对本届政府以来的政府信息……进行全面清理,……凡属于应当公开的必须按规定纳入公开目录。”如果机械理解相关条款,只公开《条例》施行后形成的、而且是还未归档的政府信息,那么就用不着“清理”,也谈不上“由近及远”。正如中国档案2009年第4期赵嘉庆《政府信息公开:以上海市档案馆为例》文中所说,“政府信息公开工作没有溯及力……但政府信息是有溯及力的,即2008年5月1日以前产生的政府信息,应该主动公开和依法申请公开的,仍然需要公开。溯及的上限时间不定。”

其次,从政府信息与机关档案的关系分析,机关档案工作机构保管档案中政府信息也应该按照《条例》规定公开。机关档案是经过系统整理并集中保管起来的文件,归档工作仅仅是对政府信息进行了排列组合,并没有对实质内容进行改变。文件及文件中的政府信息转化成档案及档案信息的过程是一个量变而不是质变的过程,没有必要也不应该采取完全不同的两种管理体制与管理办法。一条政府信息,如果在制发出来的时候应该向社会公开,而到第二年归档后却由于成为了档案不能公开的话,绝对是一个笑话。

第三,法律的滞后或不协调不能成为规避政府信息公开的借口。当前,《档案法》与《条例》的相关规定是有一些矛盾与冲突的地方,但在相关法律法规修改之前,我们不能过分渲染与 强调矛盾与冲突,更不能以此为借口,规避应公开政府信息的公开,而应该大胆创新,探索出有效的解决办法来。现行文件阅览中心刚刚出现的时候,档案法律法规没有相关规定、档案理论没有相关论述,不是就有人认为不妥,而事实证明其对发展档案事业起到巨大的推动作用吗?

2.加强对机关档案工作机构保管档案中政府信息公开工作的监督与指导。档案部门虽然不是政府信息公开工作的行政管理机关,但机关档案工作机构对自身保管档案中的政府信息实行公开,是档案信息资源开发利用工作的重要组成部分,毫无疑问属于档案部门的监督管理范围。档案部门可以采取经常性上门指导监督、定期与不定期考核检查、接受举报督办等方式对各机关档案工作机构的政府信息公开工作进行监督,并且要从制度层面上,赋予机关档案工作机构收集、积累、公布本机关政府信息的职权和本机关向档案馆报送政府信息的执行者的角色。

3.扶持建立志愿者队伍,培育同盟军。政府信息公开是一项政府“自我革命”式的制度,仅靠政府部门的推动和自我约束是远远不够的,而档案部门对机关档案工作机构政府信息公开工作的监督与指导有时也存在不少困难,因此,要鼓励和培育社会力量来进行推动和监督。在目前公众的社会组织化程度低,很难形成较大影响力的情况下,最切实可行的办法就是扶持、引导热心政府信息公开工作和档案事业的人士建立“政府信息公开工作志愿者”队伍,通过志愿者主动去查找、阅览已经公开的政府信息,去申请公开那些依法应该公开的政府信息,去围观那些已经公开的不合理信息,去曝光那些申请公开信息但得不到答复的不合理现象。这样既可以对行政机关形成一定的监督与压力,又可以唤起公民摆正“主人”心态,树立权利意识,积极参与到政府信息公开工作之中,成为政府信息公开的永恒推动力。

三、国家档案馆馆藏档案中政府信息的开发利用

解决了机关档案工作机构保存档案中政府信息公开问题,国家档案馆所藏档案中政府信息是否应该公开也已经不成问题。国家档案馆应该将政府信息公开工作作为当前档案信息资源开发利用的重要内容来抓,以不断满足社会需求,提升档案部门的社会影响力。

1.加强对未开放档案中政府信息的公开与提供利用。要明确未开放档案中政府信息公开与提供利用的原则,即遵照政府信息公开的原则,以公开为原则,不公开为例外。在档案利用审查时,改变一份文件或一卷档案中有部分不宜公开就控制整个文件甚至整卷档案不予提供利用的传统做法,实行该公开的及时、准确地公开。即使要查询的信息内容只有极小部分可以公开提供利用,也要采取措施将这部分公开提供利用。要明确未开放档案中政府信息公开与提供利用的内容鉴定标准。应参照政府信息公开办法,对控制利用档案与非控制利用档案、保密(包括国家秘密、工作秘密和个人隐私秘密等)档案和非保密档案进行合理的分类,根据内容明确区分哪些可以公开,哪些不能公开,哪些可对有关权益人开放。要制定详细的公开内容和利用程序规定,进行科学的鉴定与审核,从而使实际操作人员有章可循,准确地对政府信息实行公开与提供利用。要总结与探索未开放档案中政府信息公开与提供利用的方式方法。根据政府信息公开工作的要求,结合档案工作实践经验,采取灵活多样的方式方法。一般来说,未开放档案中政府信息以依申请公开为主,档案馆可以开设依申请查阅未开放档案中政府信息的服务项目,把那些不宜向所有公众开放,但可以向相关权益人提供的档案文件提供给申请人查阅;可以依托档案部门网站受理公众查询未开放档案中政府信息公开的申请,向公众提供可公开政府信息的远程利用服务;还可以发挥自身传统优势,主动跟踪社会需求,编制档案专题目录和全文汇编,公开向社会提供利用。等等。

2.加快档案开放步伐。从政府信息公开制度实施现状考虑,现行《档案法》对涉及历史遗留等敏感信息的保管和开放规定仍有一定的适用价值。但是政府信息公开工作已经极大地冲击了档案部门原有的保守观念,档案馆应在实践中紧密依托政府信息公开工作,加大档案开放力度,加快开放步伐,将已经到期的档案及时进行鉴定、开放,以满足日益增长的社会需求。

参考文献:

①李广宇.政府信息公开诉讼――理念、方法与案例.法律出版社. 2009年5月第一版.

政府信息公开条例篇5

论文摘要:档案馆是政府文件的归口管理单位和主要聚集地,而《政府信息公开条例》的颁布赋予其一种新的身份,即政府现行文件的法定公开场所。新身份的确立为档案工作带来机遇,也将带来诸如理论建设、管理机制等方面的新挑战。

从1999年中国社会科学院成立专门机构就政府信息公开的立法问题着手进行调研,到2007年4月5日国务院第492号令的颁布,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)前后历经八年时间终于问世了。众所周知,我国信息资源80%由政府掌握且多数不向公众开放,如今《条例》的问世,被各界人士视为中国建立阳光、透明政府的重要里程碑。而对于承担法定公开责任的单位——各级档案部门而言,《条例》的颁布既可以说是促其实现为民所知、为民所用,真正发挥信息服务职能的机遇,但同时也给这一机构在传统理论内涵、工作方法以及管理机制等方面带来新的挑战。

一、《条例》的颁布给档案工作带来机遇

1.《条例》为档案工作中现行文件的公开利用提供重要法律依据。据有关方面的统计,中国信息资源约80%由政府掌控,这80%的信息资源中又有80%未被利用。毫无疑问,这一状况无论对于经济社会的发展还是科学研究,都是一种巨大的损失。究其原因,很大程度上是由于缺乏信息公开方面的相关法律依据。

《条例》第二条指出,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,明确了现行文件公开的客体;第十六条指出,行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息,各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。《条例》明确了现行文件的公开是档案馆的一项重要业务,也就是说,在档案馆(室)施行现行文件公开是有法可依的;同时,从行政机关角度予以规定,也在一定程度上保障了公开工作的顺利开展。因此,《条例》不但为档案信息开发利用提供了坚强的法律后盾,实现了我国档案信息管理水平与世界的接轨,而且也为现行文件公开利用提供了重要法律依据。

2.《条例》促使档案馆更好地提供“文化服务”并展示“人文关怀”。一个国家档案工作水平和档案事业发达程囊的标志之一就是档案的开放程度。过去,利用档案大多是政府行为,人们的档案利用意识也相对较弱。《条例》的颁布促使档案馆提升了文化服务性、公共性和亲民性,充分展示自身的“人文关怀”,并极大地提高了档案的开放程度。

在国外,政府信息公开的立法只是规定了不公开的内容,他们认为不公开之外的都应该公开,即所谓以公开为原则、以不公开为例外的原则。相比之下,我国也从两方面体现了这一原则,而且更具中国特色:一方面,《条例》规定了主动公开的基本要求和公开的内容、各级政府主动公开政府信息的重点内容及公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息;另一方面,也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开,除此之外,都可以公开。这样,第~,可以防止行政机关把一些重要的信息不予公布,或随意公布,或由于认识差异对本应公布的而未公布,在增加政府信息公开的主动陛、时效性和针对性的同时,刺激了相关历史档案的开放和文件归档后的及时开放利用。第二,把群众关注的社会热点问题,及时地予以公布,可以方便群众知晓政府信息,迎合群众进行“文化休闲”活动的趋势。目前,许多档案馆在节假日也开馆服务,正成为公众一种新兴的时尚休闲场所,还在固定的时间、地点发班车,往返接送利用者,充分发扬了档案馆作为文化部门的“人文关怀”精神。档案馆已不再是让人敬而远之的圣地,取而代之的必将是亲民、开放的公共服务机构的形象。

3.《条例》促进档案馆信息资源的建设与共享。在我国推行电子政务的背景下,不仅有行政机关主动提供的纸质文件,更有大量的电子文件以网络传输或通过拷贝的方式传人档案馆内。《条例》明确规定各级人民政府应当向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的信息,设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。由于事物的联系性和继承性,研究一些现行文件必然需要档案的支持,为此档案馆就可乘着现行文件的“东风”,在做好本职工作的同时,加强信息资原网络建设。例如,加强档案资源的整理、促进档案的数字化、与政府网站联网、与国内外优秀档案网站联网等,使利用者可以在任何时候、任何地点方便地获得所需售皂,促进信息资源的建设与共享。

二、《条例》的颁布给档案工作带来的挑战及对策

1.档案基本理论需要“与时俱进”。《条例》的颁布,从法律角度保障了档案馆公开现行文件的合法性,但关于现行文件公开的实践,仍需要学术界重新思考一系列与之有关的档案学理论问题。

(1)文件生命周期理论需要补充、完善和发展。文件生命周期理论认为,文件一般先由形成者产生、保管和利用,然后是半现行期在机关档案室中度过,非现行时期在档案馆中保存。然而,根据《条例》规定,政府必须将主动公开的政府信息(一般都是现行文件)及时提供给档案馆等部门,为公众提供利用服务,从而使文件运动阶段与保存地点之间原始的对应关系被打破,文件生命周期理论受到挑战。对于此现象,我们不能简单地认为文件生命周期理论已经过时、失效,必须对其存在意义持肯定态度,从文件运动开始就对如何同时发挥文件的第一和第二价值进行研究。

20世纪90年代,澳大利亚档案学者弗兰克·厄普沃德提出的文件连续体理论,构建了一个由文件形成者轴、业务活动轴、价值表现轴和文件保管形式轴组成的坐标体系,用以描述文件生成、管理、保存中的各种要素及其相互影响。其连续保管模型能更好地说明文件各阶段的相互关联、相互影响以及相互转化的可能性,提示文件、档案工作者以整体的、联系的观念管理文件。因此,用文件连续体理论及实践对文件进行补充、完善和发展才是出路。

(2)回归原著并从哲学角度重新把握档案价值理论。我国档案价值理论认为,档案的第一价值(档案对于形成者所具有的价值)与第二价值(档案对社会即除档案形成者之外的其他利用者所具有的价值)间呈现继承性的线性关系,即随着第一价值的逐渐消失,第二价值才显现。这显然与政府信息公开所呈现的现实情况是矛盾的。《条例》中对政府现行文件公开的规定,除了能实现其第一价值外,更加体现其对于公众的社会价值,即第二价值,第一价值与第二价值在文件形成之初就同时发挥作用,档案价值的作用扩展期由过去的几十年时间缩短到几周或者更短时间,且文件价值并j乍墟i着时间的推移而增大,相反可能是呈减小的趋势。对于这个问题,也许我们应该回归到谢伦伯格关于文件双重价值理论的原著中去寻求解决方法。原著中关于第一价值和第二价值的原文是“drimary value"和“secondary value”,即主要价值和从属价值。在哲学中,矛盾的主要方面和次要方面是同时存在的,并且在一定条件下可以相互转化。同样,主要价值和从属价值属于价值的两个方面,同时存在于某一阶段和在各阶段中相互转化都是合理的。

(3)全面、准确地把握档案开放问题,并注意优化馆藏建设。我们都知道,根据《档案法》的规定,一般自形成之日起满30年的非档案即可分期、分批向社会开放,却往往忽略了对于非的、与生活和经济建设密切相关的档案可以随时开放的规定,这对于现行文件归档后继续发挥作用具有重要意义。此外,根据相关规定,文件一般都是在形成后的第二年归档保存。为此,必须注意在档案馆公开的现行文件与文件归档后形成的档案相互重复问题。

一旦同内容的文件归档,则应随时对其进行处理,无论是电子文件还是纸质文件,以免造成馆藏重复,浪费资源。

2.档案管理机制与体制需要“与时俱进”。

(1)关于文档管理一体化的问题。《条例》的颁布对文档管理一体化实施的迫切性要求主要体现在两方面:首先是管理一体化,包括管理方法、管理手段、组织机构和管理体制的一体化,特别是组织机构、管理机制问题。在我国,文件是由国务院办公厅为首的政府系统负责保管的,而档案管理则由国家档案局进行统一规划、组织协调。档案馆开放现行文件,横跨文件管理和档案管理两个系统,必将面临管理体制的问题。因此,我们需要加强沟通和联系,整合资源,真正实现文档管理一体化。其次是信息利用的一体化,以往我们档案工作更多关注的是档案的利用,认为现行文件尚处于办理阶段不宜开放。但文件的管理最终是为了提供利用,只要现行文件不涉及国家、商业秘密和个人隐私,且现行文件和档案只是价值形态不同,内容和载体完全相同,我们有什么理由阻止文件作用的及时发挥呢!可见,文档管理一体化不仅适用于数字化的电子文件,对于传统的纸质文件同样有效,它必将加强文书工作和档案工作的联系,使其更好地服务于利用者。

(2)变“集中式”保管为“系统化”管理。随着电子政务的推行,大量电子文件应运而生,传统的“集中式”保管档案实体的制度逐渐显现出弊端。在实际工作中,“系统化”管理由于其共享性,往往采用逻辑归档,即不改变原存储方式和位置而只是将管理权限向档案部门移交,不再强调实体“集中”。同时,档案部门为了文件的准确、真实、可靠和馆藏的优化,也更加注重对文件实施前端控制和全程管理。因此,我们要变简单的“集中式”管理为“系统化”管理,使现行文件与档案、政府部门与档案部门、管理者和利用者都发挥各自最大的作用,达到系统最优,创建和谐的文档管理系统。

(3)关于开放与保密的1司题。中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华表示:《条例》的公布会带来牵一发而动全身的改革,必须关注法律文本背后的制度设计,完善、修改相关的法律法规,其中就包括《档案法》的完善。长久以来,我国《档案法》更注重于保密方面的规定,对国家机关、团体、企事业单位的文件和档案的信息公开1司题没有作出明确规定,造成重保密、轻开放的现实状态。而且,与《条例》中对公开日期的详细规定相比,《档案法》中相关规定耍显得笼统含糊得多,这是一个需要及时填补的法律空白。《档案法》立法机关、档案行政机关和各专业主管机关,应积极配合,开展此项工作的研究。

(4)信息公开过程中的安全问题。在工作实践中,电子版的现行文件公开比纸质现行文件的公开更具优势,但在黑客无孔不入的网络环境下,其带来的安全隐患也让人担忧。尽管通过电子文件的加密技术、数字签各技术、防火墙技术、数据库安全技术、防病毒技术和网络备份等等,对于信息的真实性、完整性、保密性、可控性和安全性有了一定的保证,但随着技术的发展,由于数字信息的不稳定性,新的安全1司题仍会不断出现。我们必须提高警惕,不断开发新的安全技术策略来加强其安全性。当然,只有将安全技术策略与相关法律紧密结合,才能最终解决数字化的安全问题。

政府信息公开条例篇6

关键字: 政府信息公开 不确定法律概念 行政裁量

abstract: government information publicity regulation of the people’s republic of china is an important mark approach to the country ruled by law,but,it is very hard to public absolutely.so,the theory of “uncertain legal concept”in german administrative law is very important for reference.

key words: government information publicity;uncertain legal concept;

administrative discretion

一、 缘起

案例一:2008年5月4日,北京市海淀区市民朱福祥、湛江就北京市海淀区四季青镇常青通达新村建设项目的环境影响评估报告情况、海淀区四季青镇门头村在建小区的环境评估报告等内容向北京市海淀区环境保护局、海淀区四季青镇政府依法申请相关的政府信息公开。经过政府工作人员查找,申请的大部分信息未能找到,政府部门也出具《政府信息不存在告知书》。2008年6月6日,朱福祥及湛江针对其中三份《政府信息不存在告知书》向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼,要求相应政府部门履行职责,依法公开信息。海淀区法院裁定本案不予受理。

案例二:2008年6月,北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份,向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息。最后,北京市发改委、北京市交通委告知首都机场高速公路的投资总额以及2004年至2007年的通行费收入,但对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息,两机关以“不存在”为由未予公开。

就法治发达国家的历史经验和现状而言,政府信息公开制度是法治原则,尤其是依法行政原则的题中之义,各国在制定行政法律规范时往往将信息公开制度作为一个重要的组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)于2008年5月1日的正式实施标志着我国在立法层面上确立了这一重要制度。但是在实施过程中,信息公开的落实暴露了严重的问题,如以上两个案例反映的,政府的信息不予公开是有很多理由的,尽管这些理由在实质上并不一定构成正当理由。其实,无论是在大陆法系还是英美法系,在法治发达国家还是宣称向法治迈进的国家,成文法的制定仅仅意味着开创一种制度的可能,过去的积弊显然不会因为一部制定法的颁布实施而在一夜之间被一扫而光。“有权利必有救济”这一话语虽是老生常谈,但在这话语背后仍需作为一种常识加以普及的是,在我国现行《宪法》与《行政诉讼法》既定司法框架之内,政府信息公开制度对应的终局性法律救济程序乃是行政诉讼制度,但是,行政诉讼的完善及取得公众信赖也不过是近几十年来的现象。但是,虽然我国司法权力较弱是不争的事实,可《条例》的实施并未使政府信息公开面临现实有效的司法压力,实施后出现的诸多案例表明行政机关仍旧按照原有的权力习惯面对相对人的合法诉求,法院也仍旧多半采取一种回避的态度。这样的矛盾急需在政制与法律规范的框架之内寻求一种方法论式的解答。基于我国法律制度本身的大陆法系色彩,本文将借德国行政法上的“不确定法律概念”以及相关理论探讨《条例》实施所面临的困境,力图为司法权与行政权勾勒出较为明晰的活动界限,尽可能提供有效的司法救济途径。

二、不确定法律概念——作为一个分析工具的理论

现已成为德国行政法理论和实践通说的“不确定法律概念”起源于奥地利,学者tezner针对当时的行政裁量学说与奥地利行政法院的判决,率先将“公益”视作法律概念,他认为“‘自由裁量’与‘不确定法律概念’不同,‘自由裁量’只有在法律使行政机关,对各种不同执行的可能性有‘选择之自由’才有意义”,法院对“自由裁量”不得审查,而对“公益”、“合目的性”、“必要性”等不确定法律概念有权进行审查。 虽然tezner的主张很快便被奥地利行政法院所接受,并且经德国学者o.bühler于1914年出版的《公权利与其在德国行政审判制度下所受之保护》一书的介绍,“受到普鲁士高等法院与后来的帝国行政法院之采纳” ,但在二战以前,德国学者对行政裁量问题的讨论多半纠缠于不确定法律概念的分类,热衷于分析某个不确定法律概念应当归属于羁束裁量而接受法院审查或是自由裁量而排除法院审查,未明确意识到不确定法律概念与裁量二者之间的本质区别。这一理论发展上的迟误直到二战后才有所改观。

依照德国法上的不确定法律概念通说,行政机关对具体案件的处理包括四个阶段,一般依次分别为事实认定、法律规范解释、将事实认定纳入法律规范解释的涵摄过程以及最后的行政决定。就法律规范的常识现象观察,不确定法律概念并非行政法学的特有现象,相反,由于自然语言的多义性以及立法技术的能力局限,这类法律概念普遍存在于法律规范当中。但不可否认的是,惟在行政法学领域,不确定法律概念方成为一个“问题”,形成不少纷繁复杂的学说,并造成司法实践中的诸多困境。对此,笔者认为根本原因在于前述提及的行政诉讼特殊性:在民事及刑事法律规范中同样存在大量的不确定法律概念,但法院基于司法权承载者地位,理所当然地拥有最终的解释权;而行政法律规范往往先由行政机关加以适用,法院的适用只是我们通常所说的“二次适用”,在该“二次适用”过程中不可避免地将触及与“第一次适用”的关系——一种本质上触及司法权与行政权界分的关系。随着法治由形而上的理念进入具体制度实践,观念的力量开始改造现实的生活,过去混沌的事物必然如创世纪时光明与黑暗开始分离那般走向明晰。正如主张对不确定法律概念进行无遗漏审查的德国学者罗伊斯(reuss)所言,不确定法律概念的历史既非发明史,也非概念构造变化史,而是一种“发现史” 。借助法治理念与原则对整个社会生活的日趋深入,二战前混淆不确定法律概念和行政裁量的学说逐渐被边缘化,一些看似细小但重要的差别日渐显现。这即是法律技术的进步,也是观念的进步。

综上可见,德国行政法上的不确定法律概念在二战之后的最大发展在于借法治原则深入整体社会生活的潮流逐渐从行政裁量中分化出来,并根据本国的司法实践发展出判断余地等理论学说,进一步厘清了司法权与行政权之间的界限,践行基本法第19条第4款的要求,为可能受到公权力侵害的公民提供更为完整的法律保护。另外,经过多年的发展,不确定法律概念的理论已经在世界各国得到广泛认同,还有不确定法律概念的理论作为一个研究对象具有更广义的应用价值,例如它可以应用到对单纯的不确定法律概念的分析,无论是在公法上还是私法上,更不用说对《条例》的分析。在这个意义上,不确定法律概念更多的像是一个理论分析工具。

三、不确定法律概念对《条例》的“涵摄”应用

《条例》施行一年以来,诸多案件所呈现的问题在《条例》颁布以前已经出现,例如法院仍然用“国家安全”、“社会稳定”、“内部信息”等作为推延塞责的理由。其实,《条例》所包含的“典型”不确定法律概念可能主要涉及如下条款:第8条、第9条及第14条关于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、需要广泛知晓或者参与、国家秘密、商业秘密以及个人隐私等不确定法律概念。就现实中的具体个案而言,针对某项信息,无论是通过主动公开的渠道还是正在被申请公开,其事实上只能处于一种非此即彼的逻辑状态。同时依据现行宪法确立的人民代表大会制定法律,法院依照法律规定独立行使审判权;以及《行政诉讼法》第2条、第3条确立的法院对行政案件独立行使审判权,审查行政机关的具体行政行为,我国法院在具体案件中应当对不确定法律概念的适用有最终判断权。

然而,现实的困境却来自于法律界对该问题的模糊化,这与德国学界和司法界在二战前不区分不确定法律概念与行政裁量的混沌认识相类似。固然,不确定法律概念的存在不意味着法院在全面审查的司法技术下就能够披上全知全能外衣,判断余地的存在具有很强的现实性和地域性,这使得人们常常将不确定法律概念与判断余地理论结合起来,作为分析相应问题的框架。但毫无疑问的是,判断余地属于例外情况,存在于法院事实能力的局限地带,多半以列举的方式呈现,如沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔认为判断余地仅仅存在于预测性决定和带评估性质的风险、根据个人印象所作出的关于个人品格的判断、高度属人性专业判断以及各方利益集团或社会代表组成的独立专家委员会四个领域。 然而在实践中,我国法院对相应问题的认识与判断远远未达到如此明晰化的程度,相反却偏好政治性而非法律化的思维模式,往往通过不予受理或驳回的方式拒绝介入对相关问题的审查判断。

司法权威及司法终极裁断的理念的确立无疑是最终解决问题的手段,我们现阶段的司法虽然难以承受这样的责任,但是我们独立而稳定的司法权力正在一步步的确定过程中。《条例》的实施或许正是未来发展的一个契机,它既在国家层面上确立了政府信息公开制度,又态度鲜明地在晦涩的行政诉讼制度中提供了诉讼救济的渠道。在它的法律规范结构中还不乏诸如“国家安全”、“社会稳定”等内涵外延均不明确的不确定法律概念,在宪法与社会主流观念均已确立“建设法治国家”目标的当下中国,法院有足够的合法性和正当性完整进入法律适用的领域,树立自身在不确定法律概念存在领域的权威,从规范出发,以法律的问题思维解决在道路尽头带有政治色彩的权力结构难题。

参考文献:

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[4] 林世钰、李国民、王伟宾.信息公开申请遭遇“开头难”[n].检察日报,2008年7月23日.

政府信息公开条例篇7

贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》是当前政府工作的一项重要内容,也是今年我市政务公开工作的重中之重。下面,我就如何全面推进我市的政府信息公开工作讲几点意见。

一、认清形势,增强施行《条例》的紧迫感和责任感

经过长期的准备和酝酿,《中华人民共和国政府信息公开条例》将于今年5月1日起正式实施。《条例》是继《行政许可法》实施之后政府的“又一次自我革命”,它把保障公民、法人和其他组织获取政府信息作为行政机关重要职责法定化,这必将对转变政府行政方式产生深远的影响。《条例》的实施是推进社会主义民主、完善社会主义法制的重要举措,是进一步深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的必然要求,是从源头预防和治理腐败的有效措施。

为做好施行《条例》的准备工作,全国政务公开领导小组多次召开了电视电话会议,部署有关工作并进行专题培训;国务院办公厅去年8月下发了《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》(〔20*〕54号),要求各级政府及其部门建立健全工作机制和制度规范,制定完善配套措施,尽快完成政府信息公开指南和公开目录编制修订工作。本月初,国家行政学院又专门就贯彻实施《条例》举办专题研讨班,辅导各省、区、市进一步了解《条例》、掌握《条例》的立法精神和主要内容。wjb总理最近指出:“各级政府及其部门要以此为契机,提高政府工作的透明度,确保权力在阳光下运行。”由此可见,深刻领会《条例》精神,准确把握《条例》规定,认真落实好《条例》实施的各项准备工作已经迫在眉睫、刻不容缓。

目前,北京、安徽等省市的政府信息公开工作已经走在全国的前列,北京市在20*年底完成了《指南》和《目录》编制工作并已经在政府网站上公示,安徽省为制作和格式统一的政府信息,专门开发了“政府信息公开系统软件”。一直以来,我市把政府信息公开作为政务公开的重要组成部分,各地各部门在积极探索政府信息公开中做了大量卓有成效的工作,为《条例》的正式实施打下了良好的基础。但是与国家的要求比,与先进省市的进度及成效比,我市政府信息公开工作还存在一定的差距,政府信息公开工作考核办法、政府信息公开责任追究办法等一系列制度还有待健全;有的单位政府信息公开工作机构和人员还没有落实;梳理政府公开信息还不够全面系统;编制《指南》和《目录》等基础性工作还不够扎实。按照国办要求,4月底前各级政府及其部门必须完成施行《条例》的各项准备并要进行自查。我市各地各部门务必要充分认识这项工作的重大意义,增强紧迫感和责任感,进一步加大工作力度,确保在《条例》施行前把各项准备工作做好做实。

二、理清思路,围绕全市总体部署做好实施方案

市委、市政府对做好施行《条例》的准备工作高度重视。在3月25日召开的国务院第一次廉政工作电视电话会议上,鸿举市长特别指出,我市要认真落实政务信息公开、重大事项社会公示等制度,把所有能够公开的办事原则、办事内容、办事程序、办事结果,及时地完整地向社会公开,保证权力在阳光下规范透明运行。在广泛征求和听取意见的基础上,今年年初,市政府下发了关于贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施意见,对做好施行《条例》准备工作进行了全面部署和具体安排,要求各地各部门加强宣传教育和培训,落实机构、人员和经费,建立健全信息公开、保密审查、内部考核、监督检查、新闻等制度,尽快完成政府信息的全面梳理和编制政府信息公开《指南》和《目录》工作。同时还要求,各区县(自治县)政府办公室作为政府信息公开工作的主管部门,要切实担负起推进、指导、协调、监督政府信息公开工作的职责;政府网站作为政府信息公开的第一平台,要强化支撑保障体系,加大电子政务建设力度,推进政府信息公开。

在这里,我还想强调一下有关公共企事业单位的信息公开工作。政府信息公开工作虽然更多的是各级政府和政府部门的工作职责,但是《条例》第三十七条明确规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、电信、移动、邮政等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务中制作、获取的信息公开,参照条例执行”。因此,公共企事业单位的信息公开工作也应当加快步伐。《条例》施行后,要从两方面入手,进一步建立和完善公共企事业单位信息公开制度:一方面,市政府有关主管部门要按照《条例》的要求,把公共企事业单位的信息公开纳入本部门信息公开工作的总体部署,抓紧制定有关公共企事业单位的信息公开实施办法,积极推动有关公共企事业单位的信息公开工作;另一方面,公共企事业单位也要履行自己的社会责任,将社会普遍关心和涉及社会公众利益的内容,作为公开的重点内容,切实做好公开工作。要创新公开形式,拓展公开渠道,全面提高公开水平。

三、明确任务,狠抓各项工作落实到位

全市政府信息公开的准备工作,时间紧、任务重、要求高,各地各部门一定要认真对待,抓好落实。

(一)扎实做好《条例》实施的保障工作。各地各部门要立足当前,着眼长远,建立健全政府信息公开的工作机制和制度保障。

一是学习保障。要求各区县、市级部门认真反复学习条例,熟知条例的各项规定,把贯彻落实条例作为贯彻科学发展观,依法行政的重要内容,迅速完成政务公开的各项基础工作,按法定程序制定工作流程,搞好公开平台建设,方便公民、法人、基层组织依法获取政府信息。确保人民群众的知情权、参与权得到有效行使,确保政府工作在阳光下运行,确保人民群众满意,确保政府信息工作不成为被告。

二是组织保障。还没有落实政府信息公开工作机构的单位,要尽快落实工作机构、明确分管领导及具体工作人员,确保政府信息公开工作有领导抓、有机构管、有专人办。

三是措施保障。在完善政府信息主动公开制度、依申请公开制度、政府信息保密审查制度和政府信息公开年度报告制度的基础上,加紧建立政府信息考核和责任追究制度等。

四是经费保障。要按照中央和市里的要求,把政府信息公开作为一项长期性任务,在年度财政预算中统筹考虑,切实保障政府信息公开工作所需的经费。

五是目标保障。要将政府信息公开工作纳入各地各部门年度工作目标管理。每年,各地各部门要制订出明确的目标任务,大力推进,确保完成。市政府办公厅要组织检查并定期通报工作的进展情况。

六是渠道保障。要明确信息公开索取场所和途径,以确保本地本部门公开信息的提供。档案馆、图书馆、行政服务窗口、政府网站、政府公报等要切实做好信息公开,并及时变更、增补政府信息,方便群众查阅。

(二)积极开展宣传培训工作。市政府法制办和各级普法教育部门要制订《条例》宣传教育方案,采取多种形式,引导群众了解《条例》、使用《条例》,使人民群众真正参与到政府信息公开工作中来,为他们正确行使这项权利,营造良好的社会氛围。市司法局要将《条例》列入“五五”普法内容。市人事局、*行政学院以及各级人事部门、公务员培训机构,要举办专题培训班,把《条例》列为领导干部和行政机关工作人员学习培训的重要内容,把《条例》的要求贯穿到业务工作中,提升工作的质量和水平。

(三)全面梳理政府信息。政府信息分散在政府工作流程的每一个环节中,全面梳理政府信息是政府信息公开的基础和关键。各地各部门务必要认真对待,要按照全市规范要求,紧密结合自身工作实际,将梳理任务分解细化,落实到人。在做好行政机关信息梳理的同时,还要做好指导本行业中法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、与群众利益密切相关的公共企事业单位的信息梳理工作。在梳理过程中,要把握“以公开为原则,不公开为例外”的要求。要着重梳理涉及人民群众切身利益,涉及政府部门职能、业务事项的信息。同时,要注意依据《保密法》和《条例》等规定,科学界定公开和不能公开,切实做到“该挡的要挡得住、该透的要透得出”。信息梳理工作具体来说可以从两方面入手,一方面对于20*年5月1日前的政府信息,可以分阶段、分步骤,由近及远,逐步向后梳理历年信息,此项工作必须在今明两年内全部完成。另一方面对于今年5月1日后的政府信息,要做到随时产生,及时公开,要把信息公开融入到业务流程中,形成一种长效机制。

(四)抓紧编制《指南》和《目录》。编制《指南》和《目录》,是做好施行《条例》最急迫最关键的工作,是施行《条例》的核心保障。公开《指南》和《目录》既可以解决政府信息公开随意性大的问题,又能方便公众按图索骥获取信息,同时对解决信息共享、资源整合的瓶颈问题将起到重要作用。

按照国家的要求,我市采用了统一规范的模式编制《指南》和《目录》,市一级的《指南》和《目录》已经基本完成。各地各部门要做好本地区本部门的《指南》和《目录》编制工作,并细化相关内容。同时要按照“谁公开,谁审核,谁负责”的原则,做好政府信息公开审核把关。整项工作必须在本月底前完成,并在政府网站和相关政府信息查阅场所公布。

(五)加快政府网站建设。政府信息公开,形式多种多样,相对于传统模式,政府网站最能保证传递信息的及时性、存储信息的丰富性、获取信息的便捷性、使用信息的广泛性。

各地各部门要按照中央和市里的统一要求,切实将政府网站作为政府信息公开的第一平台。一是要摒弃惯性思维,转变观念,更新思维方式和工作方法,采取有效措施,使网站上政府信息的权威性、准确性、及时性得到有力保证,使政府网站真正都成为政府信息公开的主渠道。二是要强化政府网站群的功能,形成以*公众信息网站为龙头,各区县(自治县)政府网站为区域中心的政府网站群,并深度整合部门网站,实现资源共享,使公众能通过政府网站了解所有需要公开的政府信息,充分享受到政府网站群所带来的快速查询和便捷服务。三是要加强网站内容建设。要以施行《条例》为契机,公开信息为基础,按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》(中办发﹝20*﹞12号)要求,积极探索建立网上办事咨询受理办法,逐步扩大网上审批、查询、交费、咨询、投诉、求助等服务项目的范围,努力实现“人性化、个性化、专业化”网上办事,为人民群众提供快捷、方便的服务。四是要深化公众参与功能。要充分利用政府网站与公众交流沟通的“桥梁”作用,认真了解、听取公众对政府信息公开的意见和建议,积极探索建立网上依申请公开办法、意见处理反馈办法,大力推行网上监督、网上评议等,扩大公民参政议政的范围,保障公民知情权、参与权、监督权。五是要认真做好监督监管工作。要加强网站信息公开制度建设,建立完善的网站管理机制,加强交流和检查,充分利用绩效评测的手段,推动网站建设。同时,要千方百计确保政府网站信息安全。

政府信息公开条例篇8

关键词:政府信息公开;免予公开;范围界定;公众知情权

中图分类号:D61 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2012)33-0251-03

国务院制定的《政府信息公开条例》自2008年5月实施至今已有三年多的时间了,条例实施后,递交信息公开申请的人数不断增多,各地法院也受理了大量的信息公开诉讼,相关争议多围绕着政府信息公开的范围界定问题,也就是政府拒绝公开信息的理由是否成立。政府信息公开的范围界定是政府信息公开制度的核心内容,本文拟结合《政府信息公开条例》的规定,分析政府信息免予公开的范围如何界定,并从这一角度探讨在中国如何建立与完善政府信息公开制度。

一、一般原则的规定

在政府信息公开方面,世界通行的一般原则是“以公开为原则,以不公开为例外”,也称为“推定公开”原则。如美国的《信息自由法》规定,除了九项法定免予公开的内容,联邦记录一律向任何人公开[1] 。中国的《政府信息公开条例》并未规定“推定公开”的原则,条例总则部分第1条规定了“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例”。这可以理解为此条例的立法宗旨是发挥信息公开的积极作用,而不是限制政府信息公开。总则部分还从正反两方面规定了政府信息公开的原则。条例第5条规定“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则”,条例第6条强调了“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。另外,条例第8条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,有人称之为“三安全一稳定”条款 [2]。这一条款是对政府信息公开范围的限制,但条例并未详细列明哪些事项属于此类被限制的范畴,由于缺乏明确的判断标准,赋予了行政机关极大的自由裁量权。在执法实践中应该避免行政机关滥用自由裁量权,行政机关要正确界定相关信息是否属于“三安全一稳定”的范畴,不得违反条例第5条、第6条的公正、公平、便民、及时、准确原则,不得擅自扩大不予公开的政府信息的范围。司法机关在信息争议案件的审理中,对行政机关以“三安全一稳定”为由拒绝公开相关信息的,应当要求被告行政机关对拒绝公开信息的根据举证。

二、法定不公开的政府信息

《政府信息公开条例》第14条明确规定了三种类别的信息免予公开:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。” 以下对法定不予公开的信息内容作简要分析。

(一)涉及国家秘密的政府信息

国家秘密可以称为绝对不公开的政府信息,即此类信息除非已经解密,任何情况下都不得公开。确定某项政府信息是否是国家秘密,在中国目前要依据全国人大常委会制定的《保守国家秘密法》及国家保密局制定的《保守国家秘密法实施办法》。《保守国家秘密法》第2条规定:“国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”具体来讲,要严格依照法定程序确定是否是国家秘密以及国家秘密的等级及保密期限,而确定国家秘密的标准就是相关信息的内容“关系国家的安全和利益”,这是一个比较抽象的概念,对是否涉及“国家的安全和利益”,政府的判断要接受法院的司法审查。关于对国家秘密的司法审查,国际惯例是法院一般只作程序审查,对于是否应当定密的问题,除非有证据证明行政机关有欺诈行为,法院基本上都尊重行政机关的决定 [3]。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(征求意见稿,以下简称《规定》)第7条规定:“被告能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的审查、确认结论,请求在诉讼中不提交该政府信息的,人民法院可以准许。”最高院的这一规定考虑了国家秘密的特殊性质,要保证涉及国家重大利益的秘密不在诉讼过程中泄漏,就要特殊的举证规则。当然,如果法院认为相关证据材料不充分,可以要求被告补充材料。

除了法律规定涉及国家秘密的政府信息以外,行政机关制定的规范性文件规定了国家秘密的具体范围,是对《保守国家秘密法》等上位法的具体化,这类规范性文件应以不违反上位法为基本原则,不能任意扩大上位法确定的国家秘密的范围。行政机关制定规范性文件的行为是一种抽象行政行为,除了行政机关的自我监督以外,法院对此类行为的监督权有限,行政诉讼法规定了抽象行政行为不在受案范围之内,法院能作的只是不适用其认为违法或不适当的规章或其他规范性文件,无权撤销或宣布其无效。目前,行政机关应积极履行其监督职责,及时审查并清理那些不适当的规范性文件,随着行政诉讼制度的改革与发展,应赋予法院审理并撤销违法或不当的保密性规范性文件的权力。

国家秘密有一定的保密期限,2010年10月1日施行了修订后的《保守国家秘密法》,修订后的保密法明确了国家秘密的保密期限,除另有规定外,绝密级不超过三十年,机密级不超过二十年,秘密级不超过十年,保密期限届满的,应当自行解密。除自动解密制度外,该法还规定了主动审查解密制度,要求政府机关、单位“定期审核”所确定的国家秘密,不需要继续保密的,应当及时解密,这一规定与公民申请政府信息公开密切相关。另外,国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》要求,对主要内容需要公众广泛知晓或参与的政府信息,应经法定程序解密并删除内容后,予以公开。

(二)涉及商业秘密及个人隐私的政府信息

相对于绝对不能公开的国家秘密,涉及商业秘密及个人隐私的政府信息可以看作是相对不公开的政府信息。《政府信息公开条例》规定了行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,“但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。” 也就是说,政府可以有条件地公开与政府信息相关的商业秘密及个人隐私,下文分别进行分析。

1.涉及商业秘密的政府信息。根据1993年颁布的《反不正当竞争法》,商业秘密是指“不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。保护涉及商业秘密的政府信息是对拥有商业秘密的个人权益的维护,因为相关信息的秘密性与实用性,一旦泄漏会对权利人带来巨大风险与损失,掌握了商业秘密的行政机关有义务对这部分信息加以保护。而商业秘密具有很强的专业性,行政机关判断相关政府信息是否涉及商业秘密成为一个重要问题,在实践中既要保护权利人的商业秘密,也要防止对商业秘密作扩大解释,或以商业秘密为借口拒绝公开应该公开的政府信息。法院在审理此类争议时,应当由被告举证证明拒绝提供相关信息的理由。另外,根据《政府信息公开条例》的规定,即使政府信息涉及了商业秘密,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,也可以予以公开。这就要求行政机关适度裁量,因为公共利益是一个不确定的概念,行政机关享有的自由裁量权较大,其需要平衡各方利益。最高院的《规定》第6条第3款指出:“原告以政府信息涉及其商业秘密、个人隐私为由的,被告应当对是否涉及原告商业秘密、个人隐私或者是否书面征得其同意举证;因公共利益决定公开的,被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的根据举证。” 这一规定也表明行政机关要有充分的理由才能确定是否公开涉及商业秘密的政府信息。由于商业秘密的判断有很强的专业性,有学者建议设立具有专业性、独立性的“商业秘密专家审查委员会”,作为判断商业秘密的权威机构[4],笔者同意这一观点。

2.涉及个人隐私的政府信息。个人隐私是公民个人不对外界公开的一系列资讯,中国目前的法律体系中还没有明确的个人隐私及隐私权的法律概念,但在各类诉讼法中都确定了涉及个人隐私的案件不公开审理的原则。《政府信息公开条例》也明确规定了涉及个人隐私的政府信息不予公开,除非经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响。公民获知政府信息属于知情权,当其与公民的隐私权相冲突时,立法的基本原则是不予公开,正如有学者指出:“作为公民参政权的知情权,应当服从作为公民基本权利的隐私权。” [5] 这种不公开不是绝对的,例外情况就是不公开政府信息可能对公共利益造成重大影响,而予以公开的涉及个人隐私的政府信息和涉及商业秘密的政府信息一样,政府在决定信息是否公开时有裁量权,既要不损害公共利益,又要保护正当的个人权益,一旦涉及了信息公开方面的诉讼,行政机关有义务举证证明其不公开或公开相关信息的理由。

关于个人隐私,有一个问题值得关注,即政府官员的财产申报资料是否属于个人隐私,如果给予肯定的回答,则政府官员的财产状况就不属于政府信息公开范围,显而易见,这样将不利于公众行使对国家公职人员的监督权。世界上有不少国家已经建立了比较完备的政府官员财产申报制度,这一制度也被称为“阳光法案”,阳光是最好的防腐剂,要实现对掌握国家权力的人员的有效监督,就应当将其财产收入状况加以公开,允许广大公众监督。而如果将其作为官员的“个人隐私”不予公开,社会各界无法通过这一途径对公权力进行监督,这与规范公权力,保护公民权利,建设社会主义法治国家的目标背道而驰。

三、免予公开政府信息的特殊情况

除了上文讨论过的几类免予公开的政府信息以外,在特殊情况下,政府信息也不宜公开。

《政府信息公开条例》第13条规定,除了行政机关应当主动公开的信息外,“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。” 这一规定是否为政府信息公开的申请人设定了严格的条件,即“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,这种“特殊需要”的标准如何判定,是《政府信息公开条例》实施后理论界与实务界都比较关注的问题。国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第14条规定,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”最高人民法院的《规定》第8条指出:“申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要,由原告履行证明义务。” 实践中有些法院以申请事项不属于申请人生产、生活、科研的特殊需要为由驳回了申请人的诉讼请求,可见,已经有法官把这种“自身生产、生活、科研等特殊需要”纳入到了司法审查的范围,作为确定政府信息公开范围的一个条件。国务院办公厅的《施行意见》似乎也表明了行政机关的立场,将申请公开的信息是否属于申请人的特殊需要作为审查的内容,这无疑扩大了不予公开的政府信息的范围。有学者指出:“世界范围内没有任何一个实施政府信息公开的国家和地区对政府信息公开申请人的申请资格和申请理由加以限制。特别是,如果加以限制,则政府信息公开法与传统上的行政程序法就毫无区别,制定政府信息公开法的意义也就荡然无存了,因为,只有传统的行政程序法才要求申请公开信息的当事人必须与相关信息存在利害关系,而政府信息公开法的出现正是要取消这种在利害关系上的资格限制。”[6] 这种观点有一定代表性,也和国外立法对申请人申请公开政府信息时不做资格上的限制相一致。

笔者认为,《政府信息公开条例》的规定并没有明确要求申请人在申请政府信息公开时,要同时提供证据表明其申请行为是“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”(见条例第20条),但条例第13条的规定的确是对信息公开申请人的一定限制,如何理解这一限制应该考虑《政府信息公开条例》的立法目的,行政机关判断申请公开的政府信息是否“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,宜做广义解释,应主要审查被申请公开的信息是否属于秘密或隐私,而不要以此为由来扩大不予公开信息的范围,将大量的信息公开申请人拒之门外。另外,法院对此类信息公开争议案件进行审查时,应要求行政机关举证证明申请人申请公开的政府信息与申请人的生产、生活、科研等特殊需要无关,如果行政机关不能提供证据证明其主张则承担败诉后果。随着中国政府信息公开制度的不断发展与完善,应当在立法中规定允许任何人要求行政机关公开未被法律明确免予公开的政府信息。

四、结语

明确界定政府信息免予公开的范围对建立科学、完善的政府信息公开体系具有重要意义,在行政机关的执法实践中,要严格依法界定不予公开的政府信息,不能滥用自由裁量权,任意扩大不公开政府信息的范围。中国的政府信息公开制度刚刚起步,也像其他国家一样,要经历一个逐步发展、完善的过程,随着这一制度的不断完善,免予公开的政府信息范围会逐步缩小,这一制度会朝着规范行政权力,保障公民权利的方向发展。

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