我国新型城市化问题探讨

摘要:文章界定了当前我国新型城市化的基本内涵,分析了在新型城市化发展进程中存在的一些认识误区,并针对这些误区产生的原因提出了进一步推进我国城市化应注意的问题。

关键词:城市化;新型城市化;动力机制

我国新型城市化的提出是对世界多元城市化发展模式进行分析与借鉴,同时对城市化进程中存在的问题进行全面思考与平衡,多方面考虑未来世界发展趋势及其对我国的影响,在确定我国城市化的目标与模式这个战略层面上提出来的。如何在遵循科学发展观前提下,推进我国新型城市化发展。

一、新型城市化的内涵界定

新型城市化作为一个世界性课题,目前对它还没有一个规范化的说法和明确的定义。本文对新型城市化的内涵进行梳理,认为新型城市化是:以人为本,以环境友好型、资源节约型带动,新型城市化与新型工业化互为促进,城乡统筹,建立政府引导、市场主导的机制,坚持可持续集约发展,以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的多元化城市化模式。其主要特征如下:

(一)经济集约发展

城市化的本质是一种空间集聚,其意义就在于通过人口的集聚带动其它要素的集聚,产生一种结构性优化和功能性提高的综合效应。新型城市化不但要集聚人口、资源等生产要素,还要集聚人才、科技等创新要素;不但要集中、集聚各类要素,还要节约、高效使用各种资源;不但要加快城市自身的发展方式向集约型转变,还要为全社会转变发展方式积极创造条件。具体讲,要实现城市经济的集约发展,必须重点发展高附加值的制造业,加快发展现代服务业,使城市发展从主要依靠工业带动转向工业服务业协同带动;必须集聚创新要素,激活创新资源,转化创新成果,提高自主创新能力,发展高新技术产业,构建创新型城市;必须把节约利用土地放在突出位置,开展城市综合节能工作,加强资源的综合利用,建设资源节约型城市。

(二)社会和谐发展

城市化的核心是人的城市化。在构建社会主义和谐社会的时代背景下,新型城市化要求人口在实现从农村到城市空间“转移”的基础上,真正实现从农民到市民的户籍“转化”,使生活在城市的每一个人,其基本生存条件能够得到满足,基本发展条件能够得到保证,能够共同创造和平等分享新型城市化的发展成果,最终在城市获得全面而自由的发展。具体讲,必须通过城乡体制的改革,有序推进农村人的转移转化,不断提高城市化水平;通过积极就业政策的实施,改善城市的创业和就业环境,努力提高全社会的就业水平;通过文化教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的快速发展,建立惠及全民的基本公共服务体系,优化公共资源配置,促进基本公共服务均等化;通过社会治安的综合治理,依法打击各种违法犯罪活动,维护社会公共安全,营造和谐的社会环境。

(三)环境友好发展

新型城市化要求“友好”地对待环境,努力保持“发展”的城市系统与“稳定”的环境系统之间的平衡,实现人与自然的和谐共处。一方面,在城市的规划、建设中,要充分考虑生态环境对城市发展的承载能力,协调城市与区域之间的环境依存关系,确保城市发展的生态屏障安全。另一方面,在城市发展中,要树立环境优先的理念,创造良好的发展环境和人居环境,改善城市创业环境,提升城市生活品质,建设环境友好型城市。具体来讲,通过区域环境基础设施建设,进行流域生态环境综合整治,增强自然系统的环境承载力;建立健全城市生态平衡体系,加大公共绿地面积,增加城市绿地覆盖率,发挥城市生态系统的综合服务功能,促进城市生态转型;通过努力控制污染排放,加快城市生态化改造步伐,改善城市的环境质量,打造优美舒适的人居城市。

(四)城乡统筹发展

城市化是“农村”一极到“城市”一极的社会变迁过程,城市和农村作为不同的空间经济体,两者是相互依存、密不可分的。新型城市化要求从城乡分割的现实出发,从统筹城乡发展的高度,用发展和改革的方式,构建城乡互动、协调发展的机制,促进城市化和新农村建设的联动发展;充分发挥城市的带动作用,通过工业反哺农业、城市支持农村,促进农业增效、农民增收,缩小城乡居民收入差距;按照城乡一体化的要求,加快完善城乡规划,加快各类基础设施建设,促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村扩散。同时,还要统筹城与城之间的体系布局,即加快发展省域中心城市,积极培育区域中心城市,大力发展中小城市和小城镇,通过发展若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的城市群,构建组合有序、功能互补的城镇体系。

二、我国新型城市化的认识误区

新型城市化强调可持续的城市化进程,实施大中小、多产业类型共存的城市化模式。然而,在新型城市化推进过程中,也必须注意以下方面的认识误区:

(一)内涵认识的简单化

强调走新型城市化道路,促进城市的集约、和谐和统筹发展,最终将城市化转入科学发展的轨道。然而,有些地方把新型城市化仅仅看成是农民迁入城市,城镇人口增加,城市规模扩大,这无疑是把新型城市化看得太过于简单了。一方面,就宏观社会经济总体而言,新型城市化不仅仅是城市人口的增加,城市地域规模的扩展。更为重要的是,它是社会经济活动方式根本的变化,是农业社会向工业社会、信息社会的转变过程。另一方面,农民从农村迁入城市这个过程从总体上来说是农民从农村社会进入城市社会的过程,它包含着农民经济活动由农业活动向非农产业活动的转变,生活方式由农村单一性向城市生活的复杂性和多样性的转变,以及文化活动方式、思维方式、各种价值观念的转变和再社会化。整个过程涉及迁入城市前的承包土地、农村原有住宅问题;迁移到城市后,又涉及就业、住房,以及与户口身份有密切联系的各种城镇福利保障等问题。可见,新型城市化是社会经济制度复杂变迁的过程。

(二)动力机制认识的片面化

对新型城市化动力机制的理解,可简化为自上而下型和自下而上型。前者指国家(主要由中央政府)有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村一城市转型;后者以乡村集体或个人为投资主体,通过乡村工业化实现乡村新型城市化。针对我国新型城市化的动力机制,有一种观点认为新型城市化的根本动力来自于政府,基于这种认识,有些地方过多地沿用计划经济的方法,甚至动用行政命令来推进新型城市化。比如,在一些地方的农村,为了提高城市化水平,当地政府不准农民翻建住宅,新住宅必须建在城镇上。这种依靠政府部门的“推力”,用行政命令强行推进新型城市化的方法,不符合新型城市化自身的发展规律。另一种观点则认为城镇化就是市场化,新型城市化的根本动力在于市场,新型城市化完全靠市场去推动,并认为经济发展了,新型城市化水平自然就提高了,主张应采取自由市场化机制,让市场自由地推动新型城市化。虽然说上述两种观点有一定的合理性,即承认政府或市场对新型城市化的推动作用,但它们都片面地理解了新型城市化的动力机制,在实践中必须摒弃。在市场推动新型城市化发展的过程中,政府干预是十分必要的。目前,我国新型城市化过程中必然暴露出许多深层次的矛盾,这些矛盾需要通过政府部门的参与和引导来解决。

(三)经济预期过高化新型工业化是新型城市化的因,新型城市化是新型工业化的果

目前,有些地方颠倒了新型城市化和经济发展的因果关系,认为一个地区城市人口增多了,新型城市化水平提高了,就会刺激需求,拉动内需,促进第三产业发展,甚至用新型城市化水平提高一个百分点,可以带动国民经济增长多少个百分点来说明加快新型城市化进程的重要性。这种观点过分地夸大了新型城市化对经济的推动作用。新型城市化的本质是伴随着工业化、经济增长和社会变迁的一个发展过程。一方面,只有当一个国家或地区经济实力提高了,第二、三产业得到快速发展,城市才会吸引非农人口和第二、三产业的增加和积聚,进而发挥城市规模效应,促进分工和专业化,推动经济的发展。另一方面,对于新型城市化对经济的推动作用也不能抱有过高的预期。因为新型城市化对经济的反作用是建立在经济基础之上的,新型城市化对经济的推动作用直接受到经济发展水平的制约。我国经济发展水平还比较低,因此不能过高地期望通过提高新型城市化水平来推动经济的发展。因此,要理顺新型城市化发展和经济发展的关系,以经济发展促进新型城市化,以新型城市化的发展推动经济发展,形成经济和新型城市化协调发展的机制。

(四)“数量”、“质量”认识的模糊化

传统的城市化注重城市数量和化数量指标的扩张,如城市规模的扩大,城市空间的扩展。从新型城市化的内涵中我们可以看出,新型城市化是城市量的扩张和质的提高的统一体,城市质量是新型城市化内在的必然要求,也是新型城市化的重要内容。然而,在新型城市化推进过程中,往往只注重城市化量的增加,而忽略了城市化质的提高,表现在盲目追求城市人口的增加和城市地域面积的扩大,不太重视城市质量的提高等。其结果是导致城市建设乱铺摊子,城市呈摊大饼状向外扩展,走的是外延型的传统城市化道路。这不仅浪费了宝贵的土地资源,同时还对城市化的可持续发展构成了威胁。目前,我国正处在新型城市化快速推进时期,要注意城市化量的提高,更要注意城市化质的提升,这不仅是新型城市化发展的内在要求,同时也是我国基本国情的要求,要以发展集约式新型城市化,走内涵型可持续发展的新型城市化道路。

三、推进我国新型城市化的应注意的问题

推进我国新型城市化是一项系统工程,涉及到体制和机制诸多方面。笔者认为,主要应注意以下几方面的问题:

(一)在基本内涵和关系要素上应注意

新型城市化是一个全新的概念,它是对传统意义城市化的扬弃,旨在改变过去那种陈旧的规模扩张、外延拓展式的城市化模式,创造一条全新的质量提升、内涵丰富、品质拓展的城市发展道路,因此是一个既注重外延更注重内涵、规模设计科学、职能定位准确、空间布局合理的质量统一体。如果说新型工业化是一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的经济腾飞之路,那么,“新型城市化”就是一条“占地面积少、立体空间大、资源节约型、环境友好型、带动承载辐射功能都得到充分发挥”的社会和谐之路。借助于此,我国的社会经济将迈上一条低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续,经济发达、社会和谐的科学发展道路。国外有些学者因此将“新型城市化”与新型工业化并称为社会经济发展的“两支飞翼”或“两个快车轮”,唯有齐力共进,才能相得益彰,才能真正实现资源节约和环境友好。而资源节约,不仅指自然资源节约,还包括社会资源节约;环境友好,也不仅指自然环境友好,还包括社会环境友好。通过土地、水、电、气等资源的节约,以最少的能源消耗获取最大的经济效益;通过人力、物力、财力、行政成本等社会资源的节约,以最少的社会资源消耗获取最大的社会效益。通过保护环境,做到人与自然友好相处,使人类赖以生存的自然环境得以优化;通过城乡、区域统筹等路径,保障和实现社会公平,做到人与人、人与社会友好相处,使人类赖以发展的社会环境得以优化。

(二)在政策策略和总体要求上应注意

如果说一个国家和地区的经济腾飞在其初始阶段往往是以量的增长为其标志、以自然环境恶化和社会事业滞后为其代价,那么,当经济发展到一定阶段之后,再进一步的发展就必须以质的提升为其标杆,以自然环境优化和社会事业的发展进步为其必要。在新的阶段,我们要在看到新型工业化这个“第一推动力”的同时,还要看到“新型城市化”对新型工业化的积极的反作用,看到“新型城市化”在提高新型工业化效益、加速新型工业化进程和提升新型工业化速率等方面的重要促进作用。我们必须在大力推进新型工业化战略的同时,以科学发展观为指导,强力推进实施“新型城市化”发展战略,以避免那种GDP有增长而居民无幸福、有数字进位而无实质进展、财政收入增幅大而居民财产性收入不大甚至倒退的有悖于科学理念的社会经济发展模式。“两型社会”建设的推进,一定要牢牢把握住资源节约和环境友好这一核心主题和发展目标,既要以新型工业化为抓手,努力促进经济快速发展;又要以“新型城市化”为依托,着力推进社会事业建设,使经济发展与社会建设和谐共进。

(三)在发展模式和具体措施上应注意

要避免传统城市化那种单纯的规模扩张、面积增加和人口增长,更多地注重品质提升,更多地注重人文关怀,走集约发展、内涵拓展和功能提升的“新型城市化”之路。一是要科学规划与设计,使城市具有自主性、内涵性、特色性和前瞻性。通过功能分区与定位,增强城市综合功能;通过提升窗口单位窗口行业的服务质量、拓展便民措施等途径,树立城市形象;通过增强楼宇经济品质以及文化底蕴和科技支撑等方式,提升城市品味;通过培育城市特色,增强城市辐射和承载能力。二是要科学调控城市规模与城区面积。城市并非面积越大越好,而是功能越强越好,应通过“新型城市化”战略的推进,实现土地节约集约利用,充分挖掘城市的带动功能、辐射作用和承载能力。三是要理性引导城区人口,使人口增加与就业、教育、就医、住房等社会保障以及城市的承载能力在总体上基本适应。

(四)在总体目标和路径选择上应注意

要坚持城市发展与社会事业和民生建设的协调共进,健全就业、教育、住房、医疗、养老等社会保障机制,真正实现发展成果由“全民共享”。一是要使人人都有身份。凡城市居住者人人都有城市身份,是避免城市“歧视”、推进“新型城市化”的制度前提。尽快推进户籍改革,破除城乡二元户籍结构,打通城乡无障碍流动渠道。二是要使人人都有职业。凡城市居住者人人都有城市职业,是避免城市“空壳”、推进“新型城市化”的保障基础。就业既是劳动者的事情,又是党和政府的事情,党和政府有责任予以保障。一方面要通过实施积极的就业政策,最大限度地促进就业;另一方面要大力鼓励创业,实现以创业带动就业。同时改革现有的分配制度,通过税收等手段避免收入差别上的“马太效应”,初次分配与再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配要更加注重公平。三是要使人人都有保障。凡城市居住者人人都有保障,是避免城市“骚动”、推进“新型城市化”、构建“两型社会”的坚强后盾。社会保障的推进必须主要依靠公共财政,通过调整公共财政的支出比例,加大对民生建设和社会事业的投入,保障资源真正“公平共享”,居民住房、子女教育、医疗、失业、养老保险等民生问题。

参考文献:

1、成文思.城市经济学原理[M].复旦大学出版社,2002.

2、雷小龙.城市化理论研究[M].清华大学出版社,2006.

3、黄升旗等.自主创新与创新型城市[M].湖南大学出版社,2008.

(作者单位:湖南行政学院管理学教研部)