我国城市化战略演变研究

【摘要】文章首先梳理了我国改革开放以来城市化战略演变历程，分析了城市化战略选择的深层次原因；随后，从理论和西方发达国家城市化实践对都市区化的趋势加以阐释，并指出都市区化是未来中国城市化发展的必然选择。在此基础上，分析现阶段中国建设都市区所面临的困难和挑战；最后提出建立都市区概念体系、强化交通体系建设、完善市场一体化等政策建议。

【关键词】城市化；都市区化；小城镇

改革开放后，我国抛弃了城市片面追求重工业化，农村片面追求粮食生产的城乡发展道路，中国的城市化问题开始得到更多的重视。在过去30多年里，我国对城市化战略的认识也不断的深入和清晰，城市化政策经历了由限制大城市，发展小城镇到21世界初的全面均衡发展的认识过程。在这一过程中，我国城市化水平迅速提高，城镇人口由1978年的1.73亿增加到2010年的6.66亿，城镇人口比例由1978年的17.92%提高到2010年的49.68%，农村人口由1978年的82.08%下降到2010年的50.32%[1]。但是，我国城市化水平依然偏低，随着改革的深入，城市化道路面临越来越多深层次问题，发展还面临许多挑战，战略方向需要更多的思考。

一、建国以来城市化战略演变

在改革开放前，中国长期以来的城市化方针与世界的城市化潮流和大趋势相背离。决策者认为农村是能够解决劳动力的最重要市场，因此通过各种运动形式推动劳动力向农村地区转移，这其实是违背了城市化的一般规律，走了一条逆世界城市化潮流之路。逆城市化在政策制定上人为地把中国人口分割成农村人口、城市人口这样两个截然不同的利益群体。刘易斯的二元经济理论同样告诉我们，发展中国家存在大量的农村剩余劳动力，通过推动农村剩余劳动力从传统农业部门向现代经济部门转移，提高劳动生产效率，从而促进整个国家经济增长。城市化必然是农村剩余劳动力不断向城市地区转移，农村人口减少同时城市人口增加的过程。逆城市化政策违背了经济发展的一般规律，人为限制人口正常的自由流动，改革开放前的政策不仅没有起到促进剩余劳动力向现代城市部门转移，反而让城市人口向农村转移，将城市失业人口变为农村隐形失业人口。

建国三十年来，中国的城市化进程缓慢。1978年，中国的城市化率只有13.8%。经过，城市经济尚处于恢复阶段，大量知情返城造成城市自身就业压力巨大，更无法承载农村剩余劳动力的大规模转移，因此农村剩余劳动力通过“离土不离乡”的小城镇化成为了当时城市化的必然选择。推动农村剩余劳动力转移是实施小城镇战略的主要原因。通过小城镇化战略，一方面实现了农村剩余劳动力从农业活动转移到第二三产业，同时又减轻了城市就业的压力。

我国对城市化认识的转折始于1980年，但其间又经历了一个“控制”到“全面放开”的较长曲折认识过程。

从20世纪80年代开始，家庭联产承包责任制激活了农村经济，乡镇工业的“异军突起”、农村商业流通和服务业的发展，促进了小城镇的兴起和繁荣。加之，20世纪80年代，西方许多国家出现了由于过度城市化导致的一系列弊端，大城市病成为西方国家普遍现象。这些对我国城市化认识产生了巨大影响，认为中国的城市化不应该走西方国家走过的老路，犯西方国家已经犯下的错误。大城市并不是城市化的正确方向，中小城市才是适度规模的认识是制定该方针的指导思想。理论界和政府对小城镇建设更为关注，部分学者的主张――“小城镇可以解决大问题”――逐渐为人们所接受[8]。1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。1983年取消政社合一的体制，恢复乡(镇)建制，并放宽建制镇的设立标准，为小城镇的迅速发展创造了宽松环境。1988年全国建制镇达到11481个，是1983年(2968个)的3.9倍。1989年制定的《规划法》明确规定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。1999年颁布实施的城市规划法进一步强调“严格控制大城市规模”的城市化政策原则。截止1999年底，全国建制镇数量达到19216个，还有近3万个乡政府所在地的集镇[2]。小城镇的发展，成为推动我国“农村城市化”的主力，也是“自下而上”城市化的体现。小城镇成为了农村的经济政治文化中心，发挥了城市中心的作用。

小城镇战略在改革开放前二十年适应了我国转轨期间城市化的特殊要求，对我国城市化起到了巨大积极作用。然而，我国的城市化实情与所制定的战略方针严重偏离。事实上，从上世纪90年代中期，我国城市化发展环境发生了重大变化。首先，沿海开放地带的迅速发展吸引了越来越多的人口涌入，北京、上海、广州、深圳等城市人口迅速增加，越来越多的世界级大城市正在形成。其次，乡镇企业的衰落和城市产业发展，小城镇的经济实力在不断相对下降。再次，户籍制度的逐渐放开，越来越的人向往大城市的生活，成为城市人口的成本在不断降低。小城镇战略越来越多的表现为不适应城市化发展的要求。由于大中城市对农村人、财、物的巨大吸附能力，农村资源大量流失到城市中，小城镇在一度繁荣之后陷入了发展瓶颈，作为农村经济中心并不能得战略规划所想象的持续发展。大城市快速发展，甚至是超高速发展，规模和速度为世界罕见；中等城市依托大城市相应快速发展；小城镇发展数量惊人，但其效果远远低于预期，在发展的同时，也存在比如资源开发不合理、土地浪费、生态环境恶化等问题，形成了“村村像城镇；镇镇像农村”的不伦不类局面。小城镇战略受到了越来越多的质疑。有学者指出，小城镇战略无法实现城市化的终极目标，在于小城镇无法实现对城市功能的要求，成为市场中心、信息中心、服务中心和管理中心，成为人流、物流、资金流和信息流的集散地。从世界范围内看，大都市化是城市化发展的必然趋势和方向。

直到新世纪初我国才提出了顺应世界潮流，符合中国发展新阶段的“大中小城市和小城镇协调发展”的城市化道路。2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出以“完善区域性中心城市功能，发挥大城市辐射带动作用”的作为指导我国今后城市化的政策原则，这显然是我国以往城市化发展思路的一个新突破，实质上是对原有“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的前半句的突破，因而原有“严格控制大城市规模”的政策原则也就被搁置起来了。十六大报告进一步指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇的协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

从小城镇战略到大都市化战略是城市化工作中心从农村转向城市的标志。无论是小城镇化还是都市区化，两种战略间并不存在高低之分，它们都在我国城市化发展的不同阶段分别适应了城市化发展的要求。小城镇化战略是实现农村城镇化重要手段。大都市化是实现城市现代化的必然趋势。从农村城镇化到城市现代化是城市化发展阶段的不同，是城市化发展阶段必然经历的过程。

二、大都市化是新时期城市化的必然趋势

大都市区是城市规模发展到一定程度之后，聚集于城市的非农产业活动和城市的其他功能对周围地域的影响力不断增大，使周围一定范围内的地域与中心城市能够保持密切的社会经济联系，从而形成具有一体化倾向的城市功能地域。与城镇体系的城市化组织模式比较，都市区的组织模式更适应未来城市化的要求。都市区的组织模式既强调都市区整体在功能上对大区域的集聚与辐射，也重视其中心市区在空间上对地区的直接扩散与带动。可以说都市区模式是有机集中理念的体现。未来的城市化提出了对工业化、信息化、全球经济一体化、服务产业、发展效率、国土利用效率的要求，通过把城市规模做大实现城市的规模效应，通过完善城市功能的多样性实现人、财、物在城市的集聚，通过有效扩散实现周围地区协同发展。实现都市区功能的综合性、多样性与规模经济、聚集效应、扩散效应密不可分的，小城镇无论从规模性和吸引力上都无法达到大城市的水平。小城镇的城市化组织体系不可能实现未来城市化的要求。

从小城镇化战略到大都市化战略符合国际城市化的一般规律。从西方发达国家城市化经验来看，美国的城市化进程因较少受到外来因素的干扰，发展轨迹清晰而具有“原型”特征。自19世纪快速工业化以来，美国的城市发展以集中式为主，主要表现为大城市市区的快速膨胀；美国在1910年城市化率达到了45%，并提出“都市区”概念，规定大都市区包括一个10万以上人口的中心城市及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但与中心城市连绵不断、人口密度达到每平方英里150人以上的地区[6]。进入20世纪20年代以后，美国的城市化人口迅速超过了农村人口，由于交通革命、梯式辐射的城市体系以及对优良环境的追求，大城市人口逐渐向郊区迁移并形成功能完备的城市郊区。由此，美国开始进入大都市区化的发展阶段。都市区的提出成为了城市化进程中重要的转折点。都市区化开始成为美国城市化的主导力量。可以发现，工业化是美国大都市区化的根本动力，郊区化则是大都市区化的直接动力，而基础设施为大都市区化提供了物质支撑。1940年美国大都市区增加到140个，占全国总人口的比例为47.6%，即接近全国人口总数的一半。至此，大都市区已成为“全国所有地区的主要发展模式”和社会生活的主体[9]。

欧洲的英、法、德等国，在其城市化发展中也出现了大都市区化的现象。亚洲的日本也同样出现了大都市区(日本称之为都市圈)超前发展的现象。西方各国也仿效美国建立了相类似的概念，并设立了大体相同又有细微差别的划分标准；并结合本国实际，丰富和发展了这一概念的内涵[3]。在都市区的界定上，从空间区位、人口规模密度、劳动力就业、通勤率等视角以量化的形式确定都市区标准。

三、现阶段我国都市区建设面临的挑战

中国城市化进程远远落后与西方发达国家，即使与印度、巴西等发展中国家相比也存在发展速度上的不足。一方面，我国在建国前三十年对城市化的重视不足，计划经济体制下我国采取了优先发展重工业的政策，重工业由于对劳动力吸纳有限，并且需要大量农业资源来支持重工业，城市产业对劳动力吸收能力增长缓慢。另一方面，我国在改革开放前二十年过分相信小城镇建设道路，固化城乡人口结构的户籍制度和人口迁移政策制度限制了农村人口向城市的转移。

产业结构不合理，产业升级困难重重。产业转移和产业升级与都市区化是同一过程，都市区中心城区以高质量的制造业和发达的第三产业为主，产业的高度化与都市区中心形成是相辅相成的。未来的城市化必然是集约式的发展，就要求未来的城市化必须与产业升级，产城融合结合进行，这就需要摒弃以往的“摊大饼式”的城市化发展思路。在城市化中的产业政策上，过分依赖房地产业，出现了有城无产，有房无人的种种问题，并没有给经济带来可持续的带动作用.城市化发展没有对产业发展引起足够的重视，导致城市化建设的片面性。产业结构的问题还反映在中心城区产业改造难度巨大，旧的夕阳产业难以退出。很多开发区、新区处于“有城无产”的状态，新兴产业无法形成，城市产业处于夹生层状态。

城市建设固定资产投资资金不足，城市基础设施投资渠道未能有效建立，城市基础设施的管理水平低，中国城市基础设施的规划水平较低，在城市功能分区和定位等方面缺乏统筹安排和控制，城市供水、排水和热力、燃气以及电力和电信等基础设施专项发展规划参差不齐，缺乏统一规划和相互衔接；许多项目不能按照规划要求如期施工、建设和投入使用；一些项目未纳入规划和计划，建设带有盲目性；项目之间缺少协调和配套，特别是一些居民小区配套的邮政网络、电信设施、区内道路、商业街区环境绿化和垃圾处理等滞后于住宅建设，不仅给居民生活带来不便，而且也造成不必要的浪费。

四、我国都市区化战略前瞻及建议

虽然与美国等西方发达国家相比城市化水平不高，但我国由于各地区经济发展不均衡，我国沿海发达地区和内陆部分发展比较快的区域已经具备都市区化的条件。以香港、北京、上海为核心已经形成了大都市区的发展特征，中西部地区的省会城市如武汉、重庆、郑州等已经具备了都市区规划建设的条件。

打破行政区划，建立我国大都市区概念体系。中国至今没有都市区的官方定义，目前我国几乎所有城市统计数据均是根据行政地域范围进行的，但是城市行政范围与城市功能地域出现偏离，不能确切地反映城市功能的作用因而给城市统计、城市规划和城市管理带来诸多不便。因此，及时建立中国的大都市区概念是十分必要的。1986年，北京大学周一星教授首次提出了建立一套能与国际接轨的包括都市区在内的中国城市地域概念的设想[4]。孙胤社(1992)在以北京为例进行的研究中认为，界定都市区的关键指标是“客流比”，并根据北京的经验对包括辽中南在内的国内城市密集地区进行了都市区尝试划分[5]。另外，杨开中、李国平、施倩、吴云清、杨山等分别以北京、上海、南京为个案进行了具体的都市区界定研究。2000年，周一星教授等在借鉴西方国家大都市区概念的基础上，提出了中国都市区的界定方案。在学者们的研究基础上，政府应该引起对“都市区”概念的足够重视，从国家规划层次上升为国家概念，政府部门应尽快出台我国大都市区概念体系，来适应我国未来城市化发展趋势。

大力发展以交通网络为核心的基础设施。建设良好的交通规划和通勤效率是形成都市区的根本要求。西方发达国家在大都市区概念中都有对通勤率的硬性指标要求。都市区的功能分化为中心城区的就业区和周围郊区的生活区，在大都市区中，人口每天呈钟摆式的流动，人们白天在就业区工作，而晚上回到生活区休息；高通勤率是都市区的标志之一，因此一个都市区的形成必须有良好的交通体系作为支撑。建设以中心城区为核心的市区内快速反应的交通通勤系统、城际高速轨道交通和环绕都市区的高速路网。发展都市区交通体系的实质是通过完善的交通设施，提高空间可达型，缩短时间距离，提高通勤率，实现都市区内各种资源的快速、便捷的流动，以此推动区域经济的整体发展[7]。

推动市场一体化建设。市场一体化是都市区一体化的根本保证。市场一体化意味着都市区内消除各种歧视性政策和壁垒。事实上，各地区仍然存在较严重的市场分割和地方保护主义，各类生产要素流动不畅。各地在建设都市区的过程中最重要的就是树立无歧视原则和公平原则，建立一个统一的一体化的市场。首先，都市区内是一个统一的劳动市场。在各类生产要素中，相对于资本、土地，对人的限制是最为严重的。取消各类招工招考对户籍的限制，弱化户籍制度对人才流动的限制。其次，都市区是一个统一的物流市场，对物流业进行统一规划，使其能得以协调发展，实现规模效应，促进物流要素的融合。要加强物流市场的硬环境和软环境建设，前者包括物流市场设施建设和交通运输建设，后者包括制度建设和信息建设等。第三，都市区是一个统一的土地市场，要坚持土地使用的统一合理规划。

参考文献

[1]数据见《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》:www.stats.省略/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

[2]数据见国家统计局:《新中国城市50年》，1999,《中国城市统计年鉴》,1998,2008.

[3]孟晓晨,马亮.“都市区”概念辨析[J].城市发展研究,2010(9):36-40.

[4]周一星.城市地理学[M].北京市:商务印书馆,1995.

[5]孙胤社.大都市区的形成机制及其定界――以北京为例[J].地理学报,1992(6).

[6]王旭.“逆城市化”论质疑[J].史学理论研究,2002(02):5-16.

[7]谢守红.都市区、都市圈和都市带的概念界定与比较分析[J].城市问题,2008(06):19-23.

[8]费孝通.小城镇四记[M].北京:新华出版社,1995.

[9]王旭.大都市区化:本世纪美国城市发展的主导趋势[J].美国研究,1998(4):65-77.