我国准城市化现象对城市化发展的影响

摘要:改革开放以来,我国的城市化已取得了很大进展,城市人口大幅度增加,但同时也暴露了一系列问题。文章从城市化的人口结构出发,分析准城市化现象,描述我国城市化发展的现状特征,结合工业化、二元经济结构、农民、政府作用等方面分析了城市化进程中存在的问题,并提出了解决我国未来城市化发展的政策设想。

关键词:准城市化;农民;二元结构;政府主导

一、引言

城市化,即城镇化,是社会生产力发展到一定阶段,城镇劳动力供给不足,农村人口转化为非农村人口,人口向城镇集聚,农村地区转化为城镇地区,城镇规模及数量增加的过程。城市化的三大标志是:劳动力从第一产业向第二、三产业转移;城市人口在总人口中的比重持续上升;城市用地规模不断扩大。

我国的城市化建设几经起伏。自1978年改革开放以来,经过30多年的发展,我国城乡社会经济建设发生了翻天覆地的变化,GDP从1979年的4062.6亿元增长至2009年的340507亿元,已上升为世界第二大经济实体。我国城市化建设也伴随着经济的发展取得了很大进步,现阶段已进入到高速城市化的发展阶段,城市建设已经成为国民经济发展的重要推动力,而且在许多方面表现出我国自有的特色。在诸多特色中,第一个当然要算举世无双的户籍制度,这就造就了所谓的具有我国特色的“准城市化”现象,这一现象应得到学术界及政府有关部门的高度重视,研究其表现和成因并试图找到解决问题的路径和措施,是一个重要课题。

二、我国城市化发展现状及结构分析

伴随着经济的持续快速增长,我国城市化进程快速推进,城市发展迅速。城市个数由建国前的132个增加到2008年的655个,城市化率由1978年的17.92%提高到2008年的45.68%。本文提供了1978年以来的城市率变动情况来加以说明,如图1所示。

实际上,我们这里所提的城市化率,是指常住人口的城市化率,按户籍人口计算城市化率要比这个数要小得多。也就是说,有相当一部分进城农民工算成了城市化人口,被统计进去。实际上,这部分人群的工作是不稳定的,可以说是飘忽不定,今天在这个城市工作,明天说不定到另外一个城市工作,还有可能返乡种田。这种把农民工都算成城市人的城市化率实在是不靠谱。重庆市长黄奇帆近期在“中国农村经济论坛”上演讲时说:“现在我们常说的城市化率是指以常住人口计算的城市化率,尽管它是科学的,但是容易掩盖矛盾。因为10多年前,我国以户籍人口计算的城市化率是25%,而常住人口城市化率是30%多,现在全国常住人口城市化率40%多,但户籍人口城市化率只有26%,仅增加了1%。重庆也一样,直辖初期,户籍城市化率25%,常住人口城市化率28%,现在户籍城市化率27%,常住人口城市化率于2010年达到53%,其中相差的20多个百分点,就代表了没有户籍的进城农民。”如果按照这一说法,实际上我国城市中农民工的数量占了20%。对于这一数量庞大的农民工来说,他们承认自己是城市人吗?答案是否定的。他们是农民,身份是改变不了的,他们像侯鸟一样在城乡之间来回奔波,种地已经不是主业,相当一部分放弃了种地,成了有其实而无其名的城市人,这一部分人群,我们称之为准城市人,这样的城市化,我们称之为准城市化现象。

三、准城市化现象对我国城市化发展的影响

准城市化现象是具有我国特色的城市化现象,它根源于我国户口政策的设计。我们不能简单地根据需要,计算我国的城市化率时把城市就业的农民工算进去,而不谈这部分人群应享受的权利,更何况我国的准备城市化率实际上比这个数还要大。准城市化问题是我国解决城市化绕不过去的一个弯。

(一)准城市化存在的原因

1958年,我国出台了以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度,人为地把全体公民区分为农业户口和非农业户口,在一个统一的国家内划分城乡居民身份并使市民和农民身份相对固化,形成了农民和市民两种社会地位完全不同的身份制度体系。这种举世罕见的城乡隔离制度,直接造成了农民和市民社会地位和发展机会的不平等,形成了市民和农民两种身份迥异的不同公民,形成了城市和农村两个各自封闭循环并缺乏共享机制的独立系统,促使城乡二元结构的不断深化和加剧。改变户籍性质最主要的就是两条路:把户口买到城里去的,还有就是考上大学留在城里工作的。

(二)二元结构下准城市化进程的快速发展及面临的压力与挑战

党的十一届三中全会以来,我国城市的建设与发展同国民经济一道进入了一个新的历史时期。从20世纪80年代起,城市经济体制改革陆续展开,小城镇发展战略的实施、经济开发区的建立以及乡镇企业的异军突起,带动了城市化水平的快速发展。城市对经济资源聚集作用明显增强,农村剩余劳动力大量地释放出来,农村人口到城市就业成为必然。多年来的城乡分割终于打开了一个缺口,大批农民走进城市,渐渐被市民化。城市规模逐步扩大而且迅速增加,到2008年底,全国城市总数达到655个,市区总人口100万以上人口城市达122个,占18.6%;50万-100万人口城市达118个,占18%;50万以下人口城市达415个,占63.4%,城市化率提高到45.68%,如表1所示。

虽然城市化率达到了45.68%,到农村走走,可以发现,留守在农村的农民不多了,城市化率实际比例很可能比这个数字要大,但目前还没有一个权威的数据统计。准城市人口主要集中在沿海发达城市及各省、直辖市、自治区大中城市。户口在农村的准城市人群中,一部分在工作所在地购置房产,有一部分是在户口所在地的农村自建小产权房,还有一部分人群大部分把房子买在户口所在地的县城里,而不是买在乡镇里,乡镇城市化水平在弱化。怎样解决准城市人口向城市人口的身份转变?怎么布局东西部城市及各级城市?怎么设计城市建设规模?也就是怎么设计省、市、县及乡镇各需容纳多少城市人口,这些人口占本地区多大的比例?大量农田抛荒怎么办?怎么保持城乡的可持续发展?这些问题都值得考虑。到沿海地区参观,给人感觉是:走过一村又一村,村村像城市;走过一城又一城,城城像农村。许多地方,城市是拆了建,建了拆,时常发生。珠三角、长三角、环渤海三个城市群,每个地带中心城市的人口均逾千万,靠房地产发展起来的大城市显得浮肿,而中西部地区城市人口相对较少。

放眼世界,从18世纪中叶开始到20世纪中叶,在近200年的时间里,多数西方发达国家基本上实现了城市化。截至20世纪中叶,一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为:美国72%,英国87%,联邦德国79%,荷兰86%,加拿大77%,澳大利亚83%。更进一步考察发达国家城市化的演进过程,可以看到,发达国家的城市化进程大体上可分为前后相继的两个阶段:第一个阶段以“集中化”为特征,表现为工业和人口的持续的、大规模的集中,城市数目不断增加,规模不断扩大,大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征,城市化中出现了所谓市郊化以及后来的超市郊化现象,即大批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严峻,另一方面,发达的现代交通工具,也为人们从城市移居到郊区提供了可能。从这些国家的城市化历程看,我们能否吸取一些经验教训,是否不重复别人的老路,防止建了拆、拆了建这一现象发生,提高城市化建设水平?从目前的情况看,很困难。在区域经济二元和部门二元化显著差异的条件下,我国城市化建设呈现出不平衡性和复杂性。

四、政策建议

基于上述分析,为提高我国城市化建设水平,我们提出如下建议:

(一)加快改革户籍管理制度,提高户籍人口城市化率

户籍管理制度严重影响了我国城市化建设水平,城市化严重滞后于工业化,让为数众多的农民排斥在城市之外,没有资格享受改革开放带来的成果和实惠,其制度本身是不公平的,也是不科学的。准城市人群是城市的建设者和财富的聚集者,可得到的是政策的变相歧视,是不公平的。我们可以考虑重庆的做法,也可以一次性废除,把准城市人群转为城市市民,享受城市市民同等的待遇。关于个人保险,属于个人的部分由个人缴纳,其余部分由政府代为征收;对农村老人实行能保尽保政策。这样做有利于城市人口的稳定增长和城市的发展,久拖不决不是个办法。地方政府不能以农民的身份转变作为寻租的条件而不作为,更不能满足于过去的改革成就上,裹足不前。同时也要考虑农民的城市情结,期望摆脱农民身份而出现大面积的空村现象。

(二)政府主导城市化进程不能改变

我国城市化过程既与发达国家的城市化过程不相吻合,也不同于第三世界的工业化明显滞后于城市化。政府以行政力量,通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段,对城市化进程加以推动、引导和调控。政府在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调,以及城乡关系调整等方面起着基础和主导作用。我国城市化不能搞市场,先大规模的城市化,而后又是郊区化,建了拆,拆了建,劳民伤财。

(三)城市规模与布局要规划在前

如何设计我国城市化进程表,如何设计东部沿海发达地区及中西部地区的城市布局,如何设计省、市、县及乡镇的城市人口的规模,如何规划建设好一座座城市,增加城市建设的科学性、减少城市建设的浪费,如果防止城市建设好了,农村没了,等等,都是我们必须认真对待的重大问题。科学的做法应该是规划在前,结合国情,留足余地,分期实施,平衡发展,逐步把准城市人口转变为城市人口,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系。

(作者单位:广州康大职业技术学院)