我国警察救助制度研究

【摘要】警察救助伴随着现代警察制度的建立而产生,作为一种警察行政行为在实践中广泛存在。警察救助对于维护公共秩序、保护公民合法权益有重要的作用。当前,我国警察救助范围不明确,救助的程序模糊,救强制措施规定不明确,对相关权利人的救济制度有待构建。要不断完善立法,健全警察救助制度。

【关键词】行政救助 警察救助 救强制措施 救济制度

警察救助的概念辨析

警察救助是指“人民警察依据法律、法规、规章和其他规范性文件,对公民、法人和其他组织受到侵犯或处于危难情形的人身、财产给予救助的行政行为。”①目前我国专门研究警察救助的文章不多,基于救助的范围、内容等一些问题的不明确性,需要对警察救助与相近概念作区分。

警察救助与社会救助。二者的区别主要有以下几点:第一,实施主体不同。警察救助的实施主体是警察行政主体,而社会救助的实施主体主要是社会组织和个人。第二,性质不同。警察救助不仅是人民警察的法定义务,更是一项法定职责,是警察权的下位概念。社会救助中社会组织和公民个人的救助,是一种民事行为,具有很大的自主性。第三,法律后果不同。警察救助中,警察因救助实施与相对方形成行政服务法律关系,若符合救助条件而不予救助应承担行政法律责任甚至刑事责任的法律后果。社会救助在社会组织、个人和受救助对象之间形成的是民事法律关系,是否救助具有很大自主性,一般不会因不救助产生法律责任。

警察救助与警察行政管束。行政管束是指“紧急状态下,警察暂时性限制相对人的人身自由,以避免发生或继续发生危害社会治安秩序的危险,或者排除对被管束人自身或他人人身可能造成的危害。”②行政管束的主体也是人民警察,从某种意义上来说,也带有授益性质,具有浓厚的保护、救护意味,和警察救助有时会交织在一起。但行政管束以限制人身自由为核心特点,其目的除了保护他人的人身、生命免受侵害以外,更主要的是防止管束对象实施违法犯罪行为或者避免加剧违法犯罪的程度,而警察救助无此特征。

警察救助的意义

警察救助虽然还没有系统完整的制度规范,但是已有的规定对于维护公共秩序、保护公民合法权益,起到了非常重要的作用,主要体现如下:

第一,具有重要的手段价值。由我国社会主义的本质所决定,包括警察救助在内的为人民服务的宗旨是人民警察追求的唯一目的,人民警察的工作无论分工如何,最终都是要保护人民的利益。警察通过救助行为为社会公众服务,在群众中赢得良好口碑,得到群众的信任和爱戴,对于警察而言,是完成任务、实现职能不可或缺的途径。

第二,弥补传统行政手段的不足。传统的行政管理中,警察行政执法采用强权模式,并以此强行理顺各种行政管理关系。这种家长式的管理在实践中导致警察机关违法或执法不当,对公民组织合法权益造成侵害,容易引起公民组织和警察之间的矛盾摩擦,从而降低警察机关的威信。而警察救助可以弥补上述手段的不足,帮助处于困境中的公民、组织走出困境,从物质和精神双重层面对行政相对方予以弥补。

第三,弥补其他社会保障制度的不足。当前我国正处于经济社会转型的关键时期,社会保障制度起步较晚,还不成熟。如果部分公民因为人身、财产权利受到侵害,或处于其他危难紧急的情况得不到及时、全面的救助,会引发各种社会问题,不利于社会的安定团结。而警察救助体系在社会保障体系尚未健全完善的情况下,能够最大限度地保障公民的人身、财产安全,成为维护社会的“稳定器”,体现了人民政府对弱势群体的保护。

警察救助的现状分析

救助范围不明确。警察应对何种情况进行救助,《人民警察法》只是采用了概括性的规定,并不明确。即便是已有规定,也语焉不详,例如《人民警察法》第二十一条规定“公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危难情形时,应当予以救助”,然而关于什么是“其他危难情形”法律没有说明。

救助程序模糊。警察救助的形式,法律没有明文规定,不利于警察救助制度的规范化,应为其设置一定的程序,使警察行为在一定的规则内运行。

缺少救强制措施的规定。我国法律对警察救助强制措施还没有具体规定。实践中,在抢险救灾或救助危难群众的某些情况下,警察需要采取一定的强制措施将被救助人从危险状态向安全状态转移,例如对醉酒人或走失老人在未找到其家属的情况下,需要短暂地限制其人身自由,然而法律对这种保护或控制并没有详细的规定,只是在《人民警察法》、《治安管理处罚法》中有些零散规定,这些原则性规定由于缺少具体的适用条件和程序,不能直接引用和实施,民警救助行为的合法性受到质疑,导致实践中警务人员处于两难的境地。

救济制度有待构建。对于受到违法警察救助行为侵害的当事人以及因合法实施的警察救助行为导致权利受到侵害的第三人,可以通过哪些途径获得救济,受损人能否通过行政补偿获得救济及补偿的标准等问题还属于立法上的空白,应予以完善。

警察救助的立法完善

明确救助范围。警察权属于公权力,对涉及公权又是警察职责范围内的事项,应该予以救助。涉及公民私权的事项,则应该限定一定的范围。法律规定公民人身财产安全受到侵犯时或处于其他危难情形时,警察应予以救助。然而对何为“其他危难情形”没有明示,导致实践中无所适从。本文认为,“其他危难情形”应理解为客观形势所构成的危险与困难,如不迅速消除,即可能造成公民的人身、财产损害等情形。对于涉及公民私权的困难,警察不可能全部进行救助,只能是针对急、难、险等情况进行救助。因此建议在立法上制定评判标准,认为凡是能够通过私力解决的困难,不宜纳入警察救助的范围。此外,警察对法定救助范围以外的事项有拒绝救助的权利,这一点应在法律上明确规定,可以出台一些有关警察救助的配套规定,如《警察救助范围与处置权限》等,同时加大对群众的宣传力度,明确告知何种情况可以进行求助,这样可以避免因不救助产生的不必要纠纷。

规范救助的程序。警察救助应采用什么样的形式,法律没有明示。但警察救助大多针对紧急情况,需要对相对人的人身、财产采取果断行动,不允许有太多的繁琐程序来延误时间,因此程序应简便,此时硬性要求相对人采用书面形式是不恰当的,在紧急情况下可以采用较灵活方式,允许事后补办相应法律手续。而在少数非紧急情况下,为了明确警察救助内容及责任承担,应当规定采用书面形式,若救助主体拒绝提供救助,应当以书面形式说明理由。

增加救强制措施。警察救助有时会以强制措施为必要手段,然而我国法律对此并无明文规定。警察救助强制措施往往是对重病、受伤、灾害中或其他遇有生命危险的人实施的,人的生命具有最高价值,因此应允许此类情况下警察对公民人身的暂时性管束以确保相对人的生命财产安全。由于行政强制措施涉及对公民人身自由的约束,所以对警察救助中的行政强制措施和约束权,应当由国家法律做出明确授权,但应注意以下两点:第一,由于这种强制措施的采取是与警察救助行为紧密联系在一起的,而作为授益,原则上应尊重当事人的意愿、征得对方的同意。第二,应该为这种强制措施的实施限定条件。赋予警察在救助中有采取强制措施的权力,并不意味着这种强制措施可以任意实施,而是应本着“保护相对人的安全和利益”的原则,在非强制措施不足以排除危害的情况下实施。

健全警察救助的救济制度。对警察救助的救济应分为两个层次展开。一是对违法实施的警察救助行为进行救济,通过制止和纠正警察机关及其工作人员违法行使职权而发生的侵权行为,使合法权益受到损害的相对人能够获得法律补救。这种救济的方式主要包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿。除了以上救济方式之外,为贯彻合理性原则,笔者建议立法上应规定对警察救助明显不当的行为提起复议,更好地保护受损人利益。二是对合法实施的警察救助行为进行救济。警察救助多属紧急救助,警察救助措施可能会造成其他人权益损害。公民的合法权益受宪法的保护,因此应给予一定补偿,即行政补偿。但我国目前没有专门的《行政补偿法》对行政补偿范围做出明确界定。在这种情况下,相对人人身或财产遭受不应有的损失时,能否得到补偿及补偿范围问题无法可依,对相对人来说是不公平的。笔者认为应区分不同情况对因警察救助行为造成的损害结果予以补偿:如果危难情形并非相对人造成,且救助行为所保护的利益大于相对人损失的,国家应该承担补偿责任;如果危难情形由于相对人自身原因造成(例如酗酒等),救助导致相对人损失未超过必要限度的,国家不承担警察救助补偿责任。因此,建议在制定《警察救助法》或《行政补偿法》时将警察救助行政补偿制度用立法的方式确定下来,并对被补偿的主体、补偿的损失范围、补偿的标准做出明确规定,为行政相对人保护自己的合法权益提供制度保障。(作者单位:唐山学院文法系)

注释

①赵雪宝:“试析警察救助行为”,《山西省政法管理干部学院学报》,2005年第18卷第3期,第44页。

②余凌云:“论行政管束制度的再构建”,《中国人民公安大学学报》,2003年第6期,第53页。