我国“学分银行”建设的三大问题

【摘 要】

我国“学分银行”建设要重点解决好基本认识、技术操作和深层次障碍三大问题。从政府文件解读，我国的“学分银行”既是学习成果、学分累积和转换的第三方权威认证机构，又是各级各类办学单位普遍建立和遵守的教育管理制度。“学分银行”的建设要重视形成需求机制，明确认证服务对象，建设可评定和换算的学分体系，建立与各办学单位特别是与开放大学的密切合作关系。教育主管部门要加快转变管理思维定势和行政管理方式，深化招考制度、教学制度和学分制的改革，促进终身学习，从而帮助“学分银行”清理体制性和制度。各级各类办学单位要主动顺应教育开放的发展趋势，建构起与“学分银行”制度相适应的办学形式和人才培养方式，促进学习和成才“立交桥”的形成。

【关键词】 学分银行；建设；问题；对策

【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 B 【文章编号】 １００９—４５８ｘ（２０12）06—００41—０6

众所周知，“学分银行”是一件各方多赢、功在社会、利泽百姓的好事，但事实上却是“好事不好办”。从《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》（教职成[2004]10号）提出“探索和建立职业学校学分积累与转换信息系统（‘学分银行’）”算起已有八年，从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出建立“学分银行”制度算起也有两年，至今我们没看见国内有地方建成了真正的“学分银行”。“学分银行”为何这么难办？我看，关键还是我们对“学分银行”没有真正地想好、想透，其中至少有三大问题需要认真地加以研究和解决。

一、基本认识问题

当前，对“学分银行”基本认识的把握，其重点并不在于“什么是‘学分银行’”，而在于“我国究竟需要建设什么样的‘学分银行’”。

（一）基于官方描述的“学分银行”

我国最早提出“学分银行”是在2004年。《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》（教职成[2004]10号）中提出，探索和建立职业学校学分积累与转换信息系统（“学分银行”）。这里所认为的“学分银行”是职业学校学习者的学习和职业实践经历信息库，“学分银行”为学习者转换学分、取得学历、终身学习和就业提供服务。其功能包括区域间、学校间和专业间的学分互认，以及承认学习者已有的学习和职业实践经历，并可折合成相应的学分等。这都是在教育行政部门的统筹协调下由各职业学校来承担的。“学分银行”不是实施主体。

《教育部2006年职业教育工作要点》（教职成厅[2006]3号）提出，中等职业学校要进一步完善学分制和选修制，进行“学分银行”试点。这里的“学分银行”概念依然是沿承2004年的认识，是由各职业学校建立的与学分制和选修制改革相配套的信息系统，其建设和运行主体是职业学校。

到了2010年，“学分银行”概念与2004年相比有了很大的变化。这些变化表现在性质、功能、范围诸多方面。“学分银行”不再是小小的“信息系统”，而是与学习成果认证体系相关的“学分银行”制度。其功能也不再局限于作为学分制和选修制配套的信息化服务。其范围也从职业教育拓展到了整个终身教育领域，成为终身教育体制机制建设的重要内容。“学分银行”建设的目标指向也由服务于职业教育改革转向服务于终身教育体系和学习型社会建设。

2010年7月29日正式的《教育规划纲要》在第二十一章“重大项目和改革试点”的改革试点之一——“终身教育体制机制建设试点”中提出，建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制；建立终身学习网络和服务平台；统筹开发社会教育资源，积极发展社区教育；建立学习成果认证体系，建立“学分银行”制度等。对此，我们可以有两种解读：

一是单句解读。问题聚焦在学习成果认证体系与“学分银行”制度的关系。两者无非是等同、并列、包含、交叉四种可能的关系，具体分析：①“学分银行”肯定要做学习成果认证的工作，但不可能只做学习成果认证。因此，学习成果认证是“学分银行”制度的内容之一。② 学习成果认证体系肯定包含“学分银行”认证，但也能肯定不止“学分银行”一家认证，各类学校、培训机构本身就承担有给予课程成绩和学分以及颁发文凭和证书等学习成果认证的工作。由此断言，学习成果认证体系与“学分银行”制度是交叉关系。

二是整段推测。“学分银行”与四个方面相关：① 基于“学分银行”制度的学习成果认证；② 通过对各类学习成果的认证，可以形成不同类型教育之间的沟通机制；③ 通过信息化建设，“学分银行”可成为终身学习的网络和服务平台之一；④ 通过沟通各类教育，“学分银行”也可发挥出统筹社会教育资源的作用。

《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（[2010]48号）在第五项专项改革试点——“改革人才培养模式，提高高等教育人才培养质量”中提出，探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和“学分银行”制度，完善高等教育自学考试、成人高等教育招生考试制度，探索构建人才成长“立交桥”。

由此也可以进一步作出四层含义的解读：① 学习成果认证与“学分银行”制度高度相关；②“学分银行”是构建人才成长“立交桥”的重要内容之一；③“学分银行”在改革人才培养模式、提高高等教育人才培养质量的方面具有重要作用；④“学分银行”处于继续教育范畴，与开放大学是并列关系。

再来对照研究《教育规划纲要》第八章“继续教育”中所提出的“搭建终身学习‘立交桥’”的内容，我们可以看到：①“建立继续教育学分积累与转换制度”，这是“学分银行”可以做的。② 但“实现不同类型学习成果的互认和衔接”，主要是指不同学校之间的学习成果互认和衔接。“学分银行”只是起到机制性的促进作用。

（二）对“学分银行”的分析判断

我国究竟需要建设什么样的“学分银行”？政府文件和教育主管部门都没有作出正面回答，特别是“学分银行”是不是机构、“学分银行”的运行主体是谁等关键性问题。在“学分银行”的功能到底是什么的问题上，也没有作出明确的规定和完整的描述。这种不确定性为“学分银行”研究和建设都带来了极大的挑战。但工作要做，认识问题必须解决。

1．“学分银行”功能是什么？

从以上我国政府颁布的文件看，“学分银行”具有学习成果认证的功能，这一点是肯定的。但这种认证不仅仅是对学习者已有学习成果的鉴定，还有学分的记录和累积，以及在不同办学单位、不同教育类型之间的转换。至于其它的功能，在文件中也提到不少，但都是由对学习成果的鉴定、学分的累积和转换而带来的。所以，我们对“学分银行”的功能可以按本体功能和衍生功能进行适当分类，否则“学分银行”太过复杂，不易设计和建设。

“学分银行”的本体功能为：学习成果认证，学分累积和转换认证。

“学分银行”的衍生功能为：① 促进各级各类教育的纵向衔接、横向沟通；② 形成对优质的课程、学习资源和师资的整合；③ 为“人人享有优质教育”打开通道并提供服务；④ 形成“人选择教育”的新型人才培养模式。

这里需要厘清的还有两条：

⑴“学分银行”对学习成果的认证是何种认证？

既然各个学校、培训机构对学习成果都有认证，如课程成绩、文凭和证书等，那么“学分银行”的认证与之有何不同呢？我看，应该是更权威的认证。其权威性主要体现在第三方认证，以及带有政府信用的认证。认证的权威性是学分转换以及学分兑换成文凭及证书的重要保证。

⑵“学分银行”进行学分转换的范围有多大？

就拿文件提及的普通教育、职业教育、继续教育来说，从表面上看三者的学分转换应该没有问题，只要教学内容和教学要求有可比性即可。但是这种学分转换是含有目的指向的，即将来的学习成果兑换，这样问题就不简单了。按照我国现行的教育体制，继续教育的学生通过学分转换能够拿普通教育、职业教育的毕业文凭吗？至少在目前阶段是显然不行的。普通教育、职业教育的学分兑换成继续教育的毕业文凭，这在现行教育体制中是被允许的。由此看来，虽然“学分银行”最终一定要进入各级各类教育，但目前的工作重心主要是在继续教育领域。

2．“学分银行”是制度还是机构？

如果“学分银行”仅仅是一种制度，那就是说，由政府或者由政府委托第三方制订学分转换和成果兑换的办法，各个办学单位共同遵循并按此提供服务。那么谁来具体办理？只能由办学单位出面办理，或者由学习者拿着“学分银行”的学分到各个学校、培训机构去办理。其办事的繁琐、曲折和困难，我们应该是可以想象的。从职业教育的“学分银行”探索实践看，如果不成立专门机构，“学分银行”工作根本无法落实开展。其结果是许多地方出现了“有分没行”的尴尬局面。所以，还得由政府出面举办“学分银行”，或者委托举办“学分银行”并受政府部门监管。

如果“学分银行”仅仅是专门机构，看来也不行。其结果往往使学分的转换和兑换成为“学分银行”一家之事，学校和培训机构等办学单位“作壁上观”。或者“学分银行”索性摆出政府“架势”，颐指气使凌驾于办学单位之上。现在，国内不少地方都是教育主管部门出面做“学分银行”与高校之间的“红娘”，甚至发挥了一点政府部门的“强势”。但这种效果往往是短期的，只要教育主管部门一松劲，工作就会慢下来、停下来。

所以，“学分银行”应该实体化运作，成为第三方的权威认证机构，这可以大大方便办学单位和学习者。同时，更要按照法制社会的规则，使学分的转换和兑换成为各个办学单位共同遵守的制度，即普遍建立“学分银行”制度，保证“学分银行”顺利运行。

二、技术操作问题

即使解决了基本认识问题，也不意味着“学分银行”就能顺利运行，其后还需解决一些必要的技术操作问题。概括起来主要有四个问题。

（一）如何形成需求机制？

虽然，我们可以采用行政手段甚至是立法的形式要求各办学单位遵循“学分银行”制度，但这种“要我做”总比不上“我要做”来得可靠、顺畅。所以，必须得解决好“学分银行”的需求机制问题。

就学习者而言，他们在办学单位学习，通过课程学分累积而获得学历文凭或者职业证书即可谋职。那么，他们为什么一定要到“学分银行”来登记？就办学单位而言，它颁发的是教育主管部门认可的学历文凭和职业证书，为什么要把学生基本信息及学习成绩等数据让“学分银行”共享？为什么要组织在校生来“学分银行”作集体认证？目前，只有休闲文化类学习需要学习成果认证。但“学分银行”开通对这类学习的认证后，也不能保证学习者都会“不嫌麻烦”地前来认证，关键还是看“学分银行”的吸引力。形成需求机制的核心问题是“学分银行”的学习认证到底派什么用处？

“学分银行”要多从学习者、办学单位和政府三者角度来换位思考，以此建立和强化需求机制。其中，正因为“学分银行”是政府提出建设的，其需求也是我们特别容易忽视的。如果不能满足政府需求，“学分银行”即使建立了，也会逐渐丧失政府部门的有力支持。

从满足政府需求角度，“学分银行”应该在工作中强化四点：① 使认证范围的划定成为对非学历培训市场的一种规范；② 繁荣丰富多彩的文化休闲类学习；③ 破除已经形成的学校“定级”，支持非重点学校通过建设高水平专业和课程来提升地位和影响，促进教育的均衡发展；④ 促进共建共享，从而避免教学资源的重复建设，提高教育经费的效益。

从满足学习者需求角度，“学分银行”可以大力做好四项工作：① 提供“放心”教育的项目目录来为学习者防范学习风险提供一道“防护墙”；② 为学习者提供专业、培训项目和课程的质量评级，促进优质学习资源的推广；③ 为学习者建立的学习档案，真实反映其知识结构和水平，充分体现其竞争实力；④ 通过建立激励机制和实行完全学分制来促进终身学习。

从满足办学单位需求角度，“学分银行”也可以做好四项工作：① 通过建设第三方的选课平台和“学分银行”课程学分体系，为学校提供超越体制的公平竞争环境；② 通过优质课程和学习资源的调整及更新，动态反映学校的教学发展水平；③“学分银行”建有面向社会的选课平台，可以扩大优质学习资源的影响力和市场占有率，从而提升办学单位的经济效益；④ 促进办学单位之间的教育资源共享共建，相互促进教学水平的提升，并节约办学成本。

（二）认证服务对象是谁？

“学分银行”是面向学习者个人开展学习成果认证，还是面向学校开展学习成果认证？按道理，这应该不成其为问题，“学分银行”应该既接受集体认证也接受个体认证。但在实际操作中这两个选择却往往都有问题。从管理效率和成本看，应该重视面向办学单位开展集体认证。但问题是办学单位的“”意识较强，传统思维和工作惯性都大，公关难度也大。如果完全面向学习者开展学习成果认证，则存在动员难度大、工作量大、情况差异大、学习数据不易齐全等问题。

我认为，“学分银行”应该重视和发展与办学单位的合作关系，建立长期、稳定的学习数据共享机制，积极发展集体认证业务。这在“学分银行”初创时期尤其要紧，可以借此快速打开工作局面、扩大工作成果、形成社会影响。同时，“学分银行”也要重视和发展面向学习者的个体认证业务。一方面，“学分银行”要充分发挥学习者工作单位、社区组织和社区教育机构的作用，保证职工、社区居民的个人学习认证。另一方面，要加紧开发“学分银行”的数字化公共服务平台，开展远程的认证工作，为学习者的学习认证提供灵活、便捷的通道。

（三）“学分银行”认证标准是什么？

“学分银行”认证的是学习者已经完成的学习。其对课程成绩的认证方式是“学分银行”学分。在学分累积的基础上，根据学习者需求兑换成单科证明、培训证书、学历文凭等学习成果。这里就需要明确，“学分银行”有无发证权？按我国现行教育体制，“学分银行”作为认证机构是没有发证权的，学习成果兑换最终要依托相关办学单位来解决。

由于终身学习所涉及的教育类型众多、课程数量巨大、教学标准不同、质量标准不同等，不仅有学历教育、职业培训、文化休闲学习等教育大类上的区分，而且在同类教育中各校课程名称、教材、教学内容和要求并不一致，怎么进行学分认证就成为一个相当棘手的问题。

对此，我提出四点原则：①“学分银行”要按照教育大类分别建立学分系统，如学历教育、职业培训、文化休闲类学习等。②“学分银行”要建立一套带有评定性质的学分体系，其课程学分是一个可变动的区间值。办学单位的水平与质量、专业、课程和培训项目的层次，以及学生的课程成绩，直接影响该课程能够实际获得的“学分银行”学分数。③ 不同教育大类之间，课程沟通要根据教学要求、内容和教学质量的差异进行学分折算。④ 相同教育大类中，兑换各项成果证书所要求的“学分银行”学分数不尽相同。学习成果兑换不能简单地按照学分累积计算，还要考虑知识结构的完整性。即高学分值课程累积兑换学习成果证书时，学习者不能用富余学分冲抵应学的课程。低学分值课程累积兑换高学分数的成果证书，学习者要通过多修课程门数等方式来达成。具体条件由“学分银行”与发证机构商议解决。

这里要注意的是，“学分银行”要建立能够评定并换算的学分体系，不仅要建立一套科学的课程评估指标和权威的评估专家队伍，而且还要做大量的课程评估工作。如果等到上述工作都做完后“学分银行”再开张，也许“学分银行”永远开不了张。所以，“学分银行”的建设必须在整体设计的框架下，分项目、分步骤循序渐进，逐步扩大，以实践来促进制度完善。

（四）学习者如何学习各校的优质课程？

通过“学分银行”的工作，学习者到某个办学单位选修课程应该不存在障碍。但要获得该校的学习辅导和参加考试就涉及该办学单位的办学容量问题了。因为每个办学单位能够接受的校外课程选修学习者数量总是有限的。

当然，大量的学习者也可以通过网络视频课进行自主学习，然后参加该办学单位组织的考试。这种缺乏学习交互和支持服务的学习往往只适用于小部分具有良好学习基础和学习能力的学习者，真正能够通过考试的人数将十分有限。对大多数学习者而言，其结果往往是“学”而无果，拿不到课程学分，影响学习优质课程的积极性。所以，我们不能认为，有了课程、有了教材、有了学习资源、有了信息技术手段，学习就一定能够发生，学习者就一定能取得学习成果。

“学分银行”既不是办学单位，不可能承担起海量的学习辅导任务；也没有毕业文凭、培训证书的颁发资格，学习者的最终学习成果的兑换不可能由“学分银行”解决。让学习者真正能够顺利地学习各方面的优质课程，必须要有相关的配套建设，尤其需要“学分银行”和相关办学单位携手推动。但实际操作起来，其中的问题相当不简单。“我”提供优质课程，“你”负责教学辅导，然后参加“我”的考试，“我”或者“你”将来还要给学习者颁发文凭、证书。即使能够妥善解决课程学费的分摊问题，能够建立起这种合作关系的两家办学单位也不好找。

从学校定位、人才培养方式和教学形式上看，“学分银行”应该与我国正在建设的以“宽进严出”学习制度为特色的开放大学充分携手，共同做好这项工作。“学分银行”需要开放大学的支撑，利用开放大学的开放、灵活的学习制度来帮助解决学习者跨校的学习辅导、课程考核、文凭颁发等方面的困难。开放大学也需要通过“学分银行”来强化其开放办学特色和在终身教育体系中的独特地位，积极成为“学分银行”的承建者和运行者。

三、深层次障碍问题

“学分银行”是一项“牵一发而全身”的改革，对我国现行的教育体制、制度等许多方面会带来不小的冲击，所以在其建设过程中还需要攻克诸多深层次的障碍。

（一）体制方面的障碍

我国的宏观教育结构是分割的，不同的教育类别之间难以沟通。如普通高等教育与成人高等教育是“双轨制”。成人高等教育可以认可普通高等教育的课程学分，反之则行不通。学习者无法在普通高校和成人高校之间转学。再如，职业教育与普通高校、成人教育之间也存在转学阻隔。学习者入学即定“身份”，“身份”与毕业证书对应，所以通过“学分银行”选修某校课程后，学习者无法改变“身份”，其学习成果往往无法兑换该校的毕业证书。

我国同类教育的专业结构和课程结构也缺乏有效的衔接和沟通。一方面，同类不同层次教育之间因没有实行专业、课程一体化规划和设计而存在衔接障碍。如相同专业的中职教育与高职教育、大学专科与本科（含专升本）的课程和教材设计都相对独立，教学的衔接性不好。另一方面，同类同层次的办学单位之间存在人为“级差”。如普通高等学校就分为“985”工程大学、“211”工程大学，以及其他的部属高校、省（市）属高校、独立学院、民办高校等。也有按照高考招生分类为“一本”到“三本”高校。这种“级差”为“学分银行”的学分转换和学习成果兑换造成很大困难。

同类同层次的高校之间目前已经开始“有限开放”的尝试。如北京、上海等地通过高校结盟形式或者在相邻高校之间实行少量课程的跨校选课。这种开放是以一方发出邀请、另一方接受邀请为前提的。虽然这离学习者自由选课还有很大距离，但毕竟是大学开放走出的可贵一步。教育主管部门应该继续给予鼓励和大力支持。

“学分银行”建设十分需要国家教育宏观管理作出必要的调整和转变。教育主管部门在继续做好分类指导的基础上，尤其需要加快转变管理思维定势和行政管理方式，至少要把学校“级差”转变为专业“级差”，在保持公平竞争的原则下，积极推动各级各类教育的衔接与融合，以学分认证和转换为纽带为学习者真正架构起学习与成才的“立交桥”。

（二）制度方面的障碍

我国现行的招考制度是缺乏灵活性的。无论是普通高校还是成人高校，学习者都按专业录取，将来毕业也是这个专业。学习期间能够换专业的学习者占极小比例。现在有些高校允许学生在学院内部即在专业大类内换专业，有些高校试行在大学二年级时让学生再确定专业，这虽然给学生多了一次选择机会，但总体上还是“专业决定学习”，而非“学习决定专业”。

在教学制度方面，国内高校通行的是班级教学制，由于统一的课时安排，学生跨专业、跨系、跨校学习有很大难度。而且课程选修制度也不完善，可选课程比例较低，学习灵活性差。同时，考试实行的是课程期末考试，再加上试题库建设的落后，几无可能实现“常设考场”。

国内高校普遍实行学年学分制，不是真正意义上的学分制，充其量是“半学分制”。在普通高校，学生入学有时间规定，毕业也有时间规定。也就是说，除健康状况等特殊原因外，学生修学年限是固定的。学习者修满学分不能立即毕业，必须要等到学年结束才能拿毕业证书。提前或延期毕业的情况在大学教育中很少出现。成人高校中只有广播电视大学系统一家实行开放教育，学籍最长保留时限为8年，但还是不能适应终身学习的学分累积要求。

所以，建设“学分银行”和学习“立交桥”，需要在高校中普遍推行完全学分制，包括要取消学习时限、学籍保留时限等规定，实行弹性学制、灵活修学等制度，保证学习的灵活性和学分终身有效，促进终身学习。

这里特别需要提到，有人会质疑“学分终身有效”，认为这忽视了知识折旧的因素。实际上，这种质疑是有失公允的。举例说，某位学习者大学本科学习的时间跨度为10年，当他申请毕业文凭时，我们认为他早期学习的部分课程已经过时了。那么，另一位学习者用时4年就完成学业，并获得了本科毕业文凭。到了第10年，他所学知识整体折旧的情况比前一位学习者还要严重。所以，“学分终身有效”并不影响毕业文凭的质量。

（三）学校方面的障碍

虽然如前所述，“学分银行”可以为学校提供公平竞争、提高效益和共享资源等方面好处，但当真实际运作起来，学校和教师不见得就领这个“情”。

一是如何保持竞争优势？把更多的优质课程和优秀教师放到“学分银行”的平台上让学生自由选择和全社会共享，这对全社会十分有利。但对学校和教师而言，他们在得到“好处”的同时却漏了“家底”。特别是高等教育，其教学是建立在学术研究基础上的。课程公开也就是“曝光”其学科“底细”，学校和教师的竞争优势面临“危险”的挑战。

二是如何承受竞争压力？课程公开使得学校之间的竞争更透明、更直接，这是学校和教师愿意承受的吗？举例说，重点高校比非重点高校有优势，我们往往会产生错觉，认为这种优势是专业、课程、师资等全面的优势。但实际上这仅仅是部分专业、部分课程和部分教师的优势。通过“学分银行”的公开，重点高校的非优势专业、课程和教师将直面众多学校的竞争挑战。对教师来说，原本是学校、专业之间的竞争，现在变成了与他校教师“面对面”的竞争。这种竞争甚至可以演变成一门门课程、一节节课的“拼杀”。一旦预见到这种竞争压力，哪所学校、哪位老师不心生“畏惧”。

三是如何保证经济利益？这种因“学分银行”而带来的更公开、更透明、更激烈的竞争，势必会大大推动学校的内涵建设和教师的自身建设，这是政府、社会和学习者所想见的。在市场竞争的作用下，真正的优质课程和优秀教师固然是“身价百倍”，但对更多的学校和教师来说，这带来的是人力、物力、财力的综合性投入和成本的提高。

面对“学分银行”，学校和教师的心理是矛盾的，而且这种“矛盾”不可能在短期内消除，只能是在逐渐习惯中慢慢调适。随着教育开放和学校开放的趋势性发展，加上“学分银行”的规范运行和良好服务，学校和教师必然会适应和转变，最终找到竞争和利益的平衡点，从而建构起新的办学形式和人才培养方式。