我国反洗钱若干重大问题(上)

编者按：2006年4月25日，我国《反洗钱法(草案)》首次提请十后全国人大常委会第二十一次会议审议。此法的制定，标志着中国将严防洗钱行为，保障国家经济安全和社会稳定，并积极参与反洗钱国际合作。洗钱是国际社会的一大公害，据国际货币基金组织统计，全球每年非法洗钱的数额约占全世界国内生产总值的2％～5％，介于0．6～1．8万亿美元之间，且每年以1000亿美元的数额不断增加。洗钱犯罪及其上游犯罪，严重危害社会安全。在中国，洗钱与腐败犯罪成为孪生姐妹。在近年来查处的大案要案中，大都有洗钱的影子。当前，我国的反洗钱工作任务十分繁重，无论是从维护国家经济安全考虑，还是从确保金融安全的大局出发，反洗钱正在成为金融监管部门的重要工作内容。

鉴于反洗钱工作的长期性、艰巨性、复杂性，加强对反洗钱若干问题的研究意义重大。为此，中国反洗钱监测分析中心主任欧阳卫民博士，对我国反洗钱工作面临的若干重大理论与现实问题进行了深入思考，提出了自己独到的见解。作为我国反洗钱理论研究的一项重要成果，本文能够为全国反洗钱理论研究和实践工作者提供理论依据和实践指导。

摘要：反洗钱工作有利于预防和打击腐败、有利于摧毁有组织犯罪和恐怖主义等相关犯罪的经济基 础，有利于维护我国经济秩序和国家形象。目前，我国需要按照国际惯例和标准完善反洗钱立法、改进反洗 钱工作机制、加大金融领域反洗钱力度、进一步明晰金融机构在此工作中的角色定位、加强金融情报队伍建 设、加快监测分析系统建设并积极开展司法和情报等多层次的国际反洗钱合作。

关键词：反洗钱；合规；金融情报；金融情报机构；监测分析

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1003-7217(2006)03-0002-07

反洗钱在我国乃至世界都是一个备受关注的新课题。组织协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测，是国家赋予中国人民银行的新职责，这项任务光荣而艰巨。作为反洗钱工作者，必须认真思考这个领域的有关重大问题，以期更好地履行职责。

一、认识问题

反洗钱工作意义重大而深远。从根本上说，有效开展国家反洗钱工作，是全面落实科学发展观、构建和谐社会、加强党的执政能力建设的需要。

(一)反洗钱与反腐败

腐败是洗钱的众多上游犯罪之一。但是与一般的上游犯罪有别，腐败与洗钱，二者联系更为密切。例如，同为洗钱行为的上游犯罪，类犯罪的核心环节在于的贩运；而腐败类犯罪的核心环节就是资金的藏匿和移转。

根据2003年联合国《反腐败公约》的规定，“腐败”是指下列故意行为：(1)贿赂本国公职人员、外国公职人员或者国际公共组织官员。即直接或间接向公职人员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使该公职人员在执行公务时作为或者不作为；公职人员为其本人或者其他人员或实体直接或间接索取或者收受不正当好处，以作为其在执行公务时作为或者不作为的条件。(2)公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产。即公职人员为其本人的利益或者其他人员或实体的利益，贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯其因职务而受托的任何财产、公共资金、私人资金、公共证券、私人证券或者其他贵重物品。(3)影响力交易。即直接或间接向公职人员或其他任何人员许诺给予、提议给予或者实际给予任何不正当好处，以使其滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，为该行为的造意人或者其他任何人从行政部门或者公共机关获得不正当好处。公职人员或者其他任何人员为其本人或者其他人直接或间接索取或者收受任何不正当好处，以作为该公职人员或者其他人员滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，从行政部门或者公共机关获得不正当好处的条件。(4)资产非法增加。即公职人员的资产显著增加，而本人无法以其合法收入做出合理解释。(5)私营部门内的贿赂。指在经济、金融或者商业活动中直接或间接向以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人许诺给予、提议给予或者实际给予该人本人或者他人不正当好处，以使该人违背职责作为或者不作为；以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人为其本人或者他人直接或间接索取或者收取不正当好处，以作为其违背职责作为或者不作为的条件。(6)私营部门内的侵吞财产。指在经济、金融或者商业活动中以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的人员侵吞其因职务而受托的任何财产、私人资金、私人证券或者其他任何贵重物品。

可见，腐败总是与谋取不正当好处，尤其是与直接或间接地获取非法物质利益联系在一起的。谋求非法利益是腐败活动的动机和目的所在，而非法利益的暴露将受到法律的惩处。因此，伴随腐败行为尤其是涉及巨额资产的腐败行为的发生，必然相应产生清洗非法利益，以使其在形式上合法化的需求与行为。可以认为，洗钱行为是腐败行为的继续和延伸，清洗腐败资金，是整个腐败犯罪过程的重要环节和有机组成部分。腐败积攒黑钱，成为洗钱犯罪的上游犯罪；洗钱掩盖腐败，使腐败行为得以完成并重新开始。

反腐败必须打击洗钱，这已经成为国际社会的共识。作为全球反腐败斗争共同纲领的联合国《反腐败公约》，将洗钱问题纳入了反腐败范畴，并从全球反腐败的预防机制、资产返回与追还机制、国际司法合作与执法合作机制等角度，对控制洗钱问题给予特别关注。

我国党和政府在反腐败斗争实践中，对洗钱问题十分关注。2005年1月中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志在中纪委第五次全会上的工作报告明确要求：“进一步健全大额和可疑资金交易报告制度，加强资金监管，打击‘洗钱’行为。”作为当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作指导性文件的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)，也把“建立健全反洗钱制度”作为一项重要内容。这说明，反洗钱已经成为我国反腐败工作的有机组成部分，成为惩治和预防腐败的重要手段，反洗钱能力已成为国家反腐败能力的重要体现。

同志强调“反腐倡廉能力，是党的执政能力的重要体现，是巩固党的执政地位的重要保证。”他郑重地告诫全党“必须深刻认识到，执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。”显然，作为反腐败斗争的重要方面，反洗钱不同于一般性的金融业务工作，它具有突出而鲜明的政治意义，直接关系到维护和巩固党的执政地位的根本问题。

(二)反洗钱与社会稳定

洗钱罪的上游犯罪十分广泛。我国《刑法》目前也规定了走私、贩毒、黑社会性质的有组织犯罪和恐怖主义活动等四种洗钱罪的上游犯罪。反洗钱在打击多种严重犯罪，尤其是有组织犯罪、维护社会稳定中发挥着十分关键的作用：

1．摧毁犯罪集团的经济基础。反洗钱制度与措施遏制了犯罪资金运转的规模、速度及流向，切断或阻塞犯罪活动的资金运行渠道，对多种严重犯罪起到釜底抽薪的作用。

1991年10月，联合国在莫斯科举行的“反对有组织犯罪国际研讨会”对有组织犯罪的定义是：“由故意犯罪者操纵和控制的，组织结构相对稳定的，具有逃避社会控制之防护体系，使用暴力、恐吓、腐蚀和大量盗窃等非法手段所实施的集团性犯罪活动”。其特征包括：“(1)犯罪方式集团性；(2)犯罪手段采取暴力、阴谋、腐蚀等，甚至以合法职业为掩护，具有

一定的政治、经济和社会势力作为靠山；(3)犯罪组织内部等级森严，有严格的组织纪律和行为规范(价值标准)，组织稳定，具有较强的反侦查和逃避侦查的方法和策略。”

因此，有组织犯罪核心特征在于其“组织性”，而组织的命脉在于其组织运营资金。严重犯罪尤其是有组织犯罪等，必须拥有维持犯罪活动所需的经费，资金的供给与流转是有组织犯罪的“生命线”。有些犯罪学家更是强调了经济因素在有组织犯罪中的关键性作用：“追逐经济利益是犯罪组织形成的共同目标；从事经济活动是犯罪组织生存发展的重要途径；拥财膨胀得势是犯罪组织蔓延的必然结果。”因此，通过监测和控制资金运转，也就直接卡住了犯罪活动的“输血管”。恐怖主义活动作为较为独特的有组织犯罪，其实施也离不开经济因素。“9・11”事件后美国就提出要从资金上“饿死”恐怖主义的口号，主张将反恐融资问题纳入反洗钱框架加以解决，并得到国际社会的广泛赞同。

遏制了犯罪组织的资金往来，就等于斩断了犯罪组织的生命线。犯罪组织丧失了经济基础，也就失去了基本构件，再加上其他强力手段的打击，就容易分崩离析。

2．孤立犯罪势力。反洗钱有助于形成对犯罪分子和犯罪集团的合围之势。反洗钱目的不仅要控制“洗钱”活动本身，更要通过确立“洗钱罪”，进一步有效打击“洗钱罪”的诸多上游犯罪。

制约非法收益的处置。走私、贩毒、黑社会性质等有组织犯罪，均以获取非法收益为目的。“洗钱罪”的设立，使明知财产为特定犯罪的违法所得而隐瞒或者掩饰该财产的真实性质、来源、所在地，处分、转移所有权或有关权利的行为成为刑事犯罪，并要承担法律责任；这就直接威胁到犯罪主体以表面合法的形式占有非法收益的企图，对多种上游犯罪形成有力震慑。

进一步孤立犯罪分子和犯罪集团。根据我国刑法，行为人明知是上述特定犯罪的违法所得及所产生的收益，仍为掩饰、隐瞒其来源和性质而实施下述行为之一者，即构成“洗钱罪”：(1)为其提供资金账户的，包括金融机构为其开设银行或其他金融机构的账户，或者单位将自己的账户转让给上述黑钱持有人使用等。(2)协助将财产转换为现金或金融票据的。主要指明知其财产性质，仍然为其充当人，帮助该非法资产寻找买主，以将该资产转换为合法现金的；或直接或协助其办理支票、汇票兑现手续的；或者代黑钱所有人进行证券投资，将非法资产转化为股金或其他有价证券。(3)通过转账或其他结算方式协助资金转移的。主要指银行等金融机构，明知其财产来源及其性质，仍为其办理转账或其他银行结算业务，从而协助非法资产通过合法渠道转移，以掩饰黑钱的来源及性质的。(4)协助将资金汇往境外的。包括银行或其他金融机构为其办理信汇、委托付款、兑换外汇的，也包括邮政部门为其邮寄违法所得于境外的。(5)以其他方式掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的，包括代其用黑钱开设企业，代其购买不动产等等。

因此，“洗钱罪”的设立，必然使社会公众、法人和非法入主体对上游犯罪的违法所得及所产生的收益持特别谨慎的态度，再加上大额与可疑交易报告制度、存款实名制等反洗钱制度的建立，将在全社会形成一种合围之势，从而使犯罪分子和犯罪集团陷入孤立的境地。

3．发现犯罪线索。洗钱是犯罪分子隐藏犯罪证据，掩盖犯罪事实，逃避司法制裁的必然选择。以获取非法收益为目的的众多上游犯罪，都要利用金融体系末藏匿和转移其非法收益，以达到使非法收益在形式上合法化的目的。尽管洗钱行为越来越隐蔽，但“黑钱”只要在银行或其他金融机构间流转就会留下记录。通过反洗钱的关键机构FLU，从资金异常流动和金融情报人手来发现上游犯罪的线索，大大拓宽了发现和追踪犯罪线索的渠道。联合国《打击跨国有组织犯罪公约}对此给予了充分重视。

总之，反洗钱是打击多种严重犯罪尤其是有组织犯罪的核心环节，关系到社会稳定和国家的长治久安。

(三)反洗钱与国民经济可持续发展

洗钱活动严重危害正常经济秩序。洗钱违背公平、公正原则，损害经济活动的道德基础，毒化市场环境，容易引发经济主体的道德迷失和行为扭曲。

洗钱方式之一是利用不同国家(地区)法律制度和监管体制的差异，以及司法管辖权的分割，达到掩饰、隐瞒其违法所得及其收益的性质和来源之目的。洗钱者并不追求投资或商业行为的合理收益。因此，以洗钱为目的的经济活动，是不会优先考虑成本、效益的，是一种非理性的经济活动，将加剧金融市场的非正常波动，对利率和汇率造成扭曲。对一个国家来说，如果外国投资者认为该国的商业和金融机构受到有组织犯罪的控制和影响，那么对该国的直接投资将会减少，从而影响其国际收支和经济发展。从微观角度看，金融机构如与洗钱活动相牵连，将对其信誉和前途造成灾难性的后果。

现阶段我国经济领域的许多违法犯罪活动，往往与洗钱有直接的关联。如：私分国有资产、侵吞股东权益、非法吸收公众存款、搞实为商业贿赂的所谓奖励、按虚假利润指标分红以及损公肥私的投资行为等等，这些违法犯罪活动不仅造成公司管理混乱、账务亏空，引发经营风险，还会严重扰乱经济秩序。这些活动所产生的违法犯罪收益又通过洗钱，以各种表面合法的形式藏匿于国内或转移境外。打击洗钱能够有效遏制其他经济金融犯罪，降低经济运行人的人所要求开立或者保持的账户进行强化审查”。该条第五款同时规定：应当根据本国法律“对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁”。对“政治公众人物”账户实行强化审查与财产申报制度，是预防腐败的两项有力措施，目前后一项制度在我国已初步建立。应当尽快通过立法，建立对“政治公众人物”账户实行强化审查的措施和制度，两项制度相结合将使我国预防腐败的制度设置更加积极有效。

(二)国内立法的实践基础问题

国内立法的过程，应是总结我国反洗钱工作经验与教训，认识和探索控制洗钱犯罪规律并对其未来趋势做出合理评估的过程。从认识论的角度看，正确的认识总是来源于实践并能够接受实践的检验。但实践与认识的过程是复杂的，决不是简单的机械的对应关系。应当看到，由于客观世界的复杂性以及各种客观和主观因素所导致的我们自身的局限性，在既有的做法与规范中，合理的与不合理的并存。立法应当充分肯定实践中的合理因素和积极成果，并以法律的形式给以规定；对那些已在实践中被证明为不合理但仍在现实中存在和运行的做法，应通过立法给予革除。要牢记恩格斯关于“存在与合理”的论述：存在的不一定合理，合理的最终将存在。简言之，立法者必须处于相对超脱的位置，必须站在维护国家利益的高度，摆脱“存在的就是合理的”错误观念，尽量按国际标准建章立制。

三、体制问题

反洗钱工作涉及面很宽，反洗钱机构包括政策

制定者、金融情报中心(FIU)、执法机构和行业监管部门等。反洗钱工作不仅表现为一环套一环、环环相扣的流程，也呈现为各部门相互配合才能有效运作的系统。职能缺位意味着体系残缺，越俎代庖将引发功能紊乱。

(一)关于反洗钱体制的理论性描述

1．反洗钱合作机制的主体构成。《四十条建议》第31条规定：“各国应确保政策制定者、金融情报中心(FlU)、执法部门和监管部门之间具有有效的、适当的合作机制，以使其在发展、执行反洗钱和反恐融资的国内政策时相互协调。”可见，反洗钱合作机制包括政策制定者、金融情报机构、执法部门和监管部门这几类核心机构，这些机构在反洗钱合作中的作用是不可或缺的。FlU作为反洗钱工作的制度创新，在整个反洗钱体系中举足轻重，各国的反洗钱体制往往围绕FIU构建。

2．合理反洗钱体制的基本特征。体制建设必须符合现实需要。在国家既定法律体制下，洗钱行为的特征决定了国家反洗钱体制的特征。

(1)运转高效，反应灵敏。由于洗饯行为多利用现代化的交易支付工具，黑钱往往能表面上悄无声息地完成转移藏匿。这就要求反洗钱机制灵敏高效。FlU的预警系统必须对可疑交易高度敏感，及时发现并采取必要措施或移送相关部门进行处理。执法机构应该依据情报，立即调查取证和采取强制措施。这就要求尽可能减少合作机制内的运行环节和层次，避免机构设置重叠臃肿。

(2)职责清楚、分工明确。洗钱的社会危害性大，犯罪行为复杂，涉及领域多，对其进行有效的遏制需要各机关的分工配合。既要避免出现核心机构间角色定位混叉，又要防止职能缺失的状况出现。只有这样，各核心机构才能相互配合，协调有序地开展工作，最大限度地降低反洗钱工作的成本。

(3)最大限度地组织和利用现有的及潜在的反洗钱资源。洗钱已经被国际社会公认为冷战之后典型的“非传统性安全问题”(non-traditionalsecurityissues)之一，它已经威胁社会政治、经济、法律、公共秩序等多个方面。这就要求反洗钱体制能够充分利用和调动各方面的积极因素，逐步扩大反洗钱行业范围，清除反洗钱工作的死角。

3．FIU是反洗钱体系的枢纽和平台。FIU将金融机构的情报信息与来自执法、监管等各方面的相关信息加以整合，将金融领域的反洗钱工作与其他系统的相关工作及时地连为一体；同时通过向执法、监管等部门提供及时有效的情报支持，促进部门互动，进而建立起以洗钱情报为纽带、多部门密切合作的关系。

从反洗钱工作流程可以考察FlU作为枢纽和平台的作用。

(1)政策和措施的制定。洗钱犯罪是高智商犯罪，与之相对，反洗钱政策和措施的制定也是一项极具技术性的工作，必须以事实为基础。就好像没有金融统计数据为基础不能制定金融政策一样，没有情报基础和类型研究就难以制定有效的反洗钱政策和措施。特别是涉及到大额和可疑交易报告标准，商业机构(银行、证券、保险、律师、会计师和贵重金属行业)的合规标准以及信息和情报的移交及使用标准等方面，离不开FIU的实证分析和专家建议。

(2)案件的调查。调查始于犯罪线索的发现。但是洗钱犯罪分子往往利用现代化支付工具和系统，其行为高度隐蔽。传统的侦查和举报手段，针对的是当事人的物理行为，而洗钱分子的主要行为是无形的经济行为。因此，面对纷繁复杂的交易类型，浩如烟海的交易数据，采取传统的办法是难以开展侦查工作的。

FIU利用强大的计算机系统，全面、迅速、准确地收集海量交易信息，建立大型数据库，利用先进的分析工具进行筛选、甄别和分析可疑交易，及时发现犯罪线索，移送执法机关处理。同时，FlU作为反洗钱信息的交互平台，汇集了执法、行政机关和其他FlU的信息，对不同来源的信息进行有机整合，发现内在关联，提高了信息的利用率和价值。

因此，FIU在发现洗钱犯罪线索方面的独特作用是其他机关无法替代的。

(3)司法机关的诉讼。审判的关键在于证据的证明力，证据的充足完备、环环相扣和互相印证是证明案件事实的最终决定因素。

在一般情况下，金融情报不能作为证据。但是，情报的准确性和证据的证明力息息相关。FlU提供的情报越清晰、越全面，通过调查取得的证据越充分，证明力越强。在某些情况下，诉讼机构仅需要依据情报的指引，回到报送机构调取原始交易记录即可，从而大大提高了调查取证工作的针对性和效率。

(4)国际合作。洗钱犯罪是跨国犯罪，将资金在不同的司法管辖权领域间转移，是洗钱分子的惯用伎俩。因此，反洗钱国际合作是应对洗钱危害全球化的必然要求。FlU制度的产生和发展既是反洗钱国际合作的产物，也是其助推器。

以往的打击跨国犯罪的手段拘泥于司法互助程序。但是，司法互助程序涉及的政治因素过多，程序繁琐，效率不高。即使经过了半个多世纪的发展，仍然进展不大，而且有愈加严格的趋势。对于已经建立了司法互助协议的国家或地区，也因为该程序受制因素过多，具体实施起来进程缓慢。

而国际金融情报网络的构建，历时不过10年，就联络了100多个国家和地区的FlU。借助情报工作的优势，利用便捷有效、四通八达的金融情报网络，增加了全世界对于洗钱行为的敏感度，提高了打击洗钱犯罪的效率。而且，随着FlU制度的发展，金融情报网络逐渐成为沟通国内外执法、安全和行政部门的桥梁，整合了越来越多的世界反洗钱正义力量。

但是，FIU必须具备三个本质特征才能在反洗钱合作机制中发挥应有作用：

(1)开放性特征。要在制度设置上确保FlU与打击洗钱有关当局的直接交流与合作，真正使之成为国家层面的反洗钱信息共享平台，避免使之成为某部门内设的封闭性机构。根据联合国有关公约，建立FlU之目的，就是要“确保行政、监管、执法、司法和其他负责打击洗钱的当局能够根据其本国法律规定的条件，在国家和国际一级开展合作和交换信息”。

(2)相对独立性特征。联合国{与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法》规定：金融情报机构加强独立性的措施应由法律做出规定，金融情报机构应有财务和预算的自治权以及对属于职责范围之内的事项有独立决策权。这是保证FlU“有效地履行职能和免受任何不正当的影响”(《反腐败公约》)的需要。同时，只有职权独立，FlU才可能与其他各方在平等的基础上有效地开展合作。。

有观点认为，强调FIU的相对独立性特征，就是要脱离其主管部门。这是对FIU相对独立性原则的曲解。据考察，各国金融情报机构一般都隶属于特定的主管部门，无论其是执法型、行政型还是混合型的FlU。如美国FinCEN和韩国金融情报分析院隶属于财政部，澳大利亚AUSTRAC隶属于总检察长办公室和司法海关部，比利时金融情报处理中

心由司法部和财政部共管，就连独立性极强、规格很高、其首脑直接由总统任命的俄罗斯FlU――俄罗斯金融监管局，在建制上也隶属于财政部。但这些国家都通过法律保障FlU自主履行职责，确保FlU能够在平等的基础上与打击洗钱有关方面进行协调与合作。强调“相对独立性”的实质在于，要保证FIU功能运转最基本的自主性，而不致于成为其他机构的附庸，泯灭情报工作的本质。相对独立性保证了FIU对情报价值的独立判断，保证了情报传递的及时性和保密性，是国际FlU有效运作的成功经验所在，既有力地促进了国家的反洗钱和反恐融资工作，也增加了其主管部门的分量。

(3)核心功能的完整性。接收、分析、移交和开展国际情报交流，是FIU的核心职能，这几项职能缺一不可，否则就不成其为国际规范定义上的FlU。

(二)构建有效的反洗钱工作机制的建议

1．现阶段我国反洗钱工作机制的主要问题。中国人民银行负责组织协调国家反洗钱工作后，做了大量实实在在的工作。但我国反洗钱工作尚处于起步阶段，经验不足，机构设置和工作机制方面还存在一些不尽合理的地方。甚至可以说，由于机制运作不顺，反洗钱队伍的工作成效尚未充分发挥出来。

现阶段我国反洗钱工作机制的主要问题表现为反洗钱机构设置问题，由此导致：

(1)政策配合不协调，促使基层反洗钱工作目标异化，即只注重形式上合规而忽视反洗钱实际内容。目前，人民银行内设反洗钱机构、外汇管理局有关部门、中国反洗钱监测分析中心(nU)等机构都在各自领域开展了大量工作。但同时也存在一些问题：一是以上三家反洗钱机构都分别向金融机构下发了有关反洗钱工作的各种统计报送表格，报送机构感到“政出多门”，难以适从。二是人行内设反洗钱机构并不直接接收和深入分析数据，因此，对各机构报送信息质量与合规性的评估和违规检查只凭报送数量和个案抽查进行，对报送机构工作成效的评估难以做到完整和全面，结果是报送机构目标异化。为了避免责罚，报送机构往往进行“防卫性”报送，重数量不重质量。而实际上，数量多报的未必反洗钱工作就做得好，报送少的也未必差。报送质量和准确性应该由FIU根据接收到的报告并进行深入分析的情况来评估才是合理的。

(2)机构职责定位不清；信息处理环节过多，容易导致工作衔接出问题。从信息流程来看，中国反洗钱监测分析中心、人民银行各分支行和国家外汇管理局三个机构都在接收第一手信息。目前，可疑交易的分析首先由nU进行，然后移送人行内设反洗钱机构。内设反洗钱机构虽然人手有限，但仍需再度进行分析、核查和筛选，或者作为“二传手”再移送执法部门。这样，三个机构都需要进行收集、分析和筛查工作，信息的时效性、保密性难以保障，反洗钱工作的成效必然大打折扣。

国际货币基金组织技术援助评估小组对我国所作的反洗钱、反恐融资技术援助评估报告也认为，目前上述“三驾马车”式的反洗钱工作机制存在缺陷。

2．改进反洗钱工作机制的政策建议。反洗钱机制环节过多，信息不集中是导致以上问题的主要原因。为了做到对情报收集、分析、处理和反馈中的保密性、单一性和时效性，避免人行内设反洗钱机构、中国反洗钱监测分析中心和外汇局反洗钱部门等各机构之间的复杂关系、太高的组织成本，以及职责不清带来的工作延误和效率损失，建议首先实现机构设置上的统一，人行内设反洗钱机构和nU合署办公，实行“一套人马，两块牌子”；外管局反洗钱处并人人行内设反洗钱机构或作为新的反洗钱权力部门的派出机构。

实现上述“三统一”，将对解决以上问题提供实实在在的机制保障：三个机构的职责划分变成了一个机构的内部分工；信息收集、分析和移送完全符合FATF评估要求，由同一机构集中负责；反洗信息报送机构只对唯一反洗钱主管部门负责，避免“政出多门”的现象；新的反洗钱权力机构总部能更加全面、深入和准确地评估各分支行以及报送机构的合规性和工作成效；反洗钱权力机构的唯一性和独立性形象有利于国际合作和与国内各部委之间的政策协调与技术交流。总之，反洗钱工作的成效有望得到切实提高，反洗钱队伍的巨大潜力有望得到充分显现。注释：

①FIU的独立性由其情报机构的性质所决定。情报机构要求工作高效、保密。首先，若没有独立地位，FIU的工作就会受到其他部门的干预和制约，情报便成为不同利益群体妥协的产物，丧失情报本质价值。其次，若不能独立履行职责，功能游离于不同主体，将导致职能冲突，相互掣肘，效率低下。第三，机构独立性，也是开展国际交流的前提，这是外交对等原则的体现，也是情报保密和使用的要求。

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[10]同志在中纪委第五次全会上的讲话．2005，(1)．(未完待续)