我国循环经济立法探析

[摘要] 循环经济是一种崭新的经济发展模式。各主要发达国家纷纷对此开展了立法活动，进行循环经济立法已成为我国的一项重大任务。本文阐述了循环经济的概念和基本原则，概括了国内外循环经济立法的背景及发展状况,系统的分析了我国循环经济立法的必要性和立法现状，并进一步提出了构建我国循环经济立法的构想及实施建议。

[关键词] 循环经济 立法 中国

当今社会，随着经济的飞速发展和社会的高度产业化，对环境的污染与破坏已经直接威胁着人类的生存环境、健康，甚至生命，改变这个现状最好的办法是对物品和废弃物进行全过程处理，在不损害环境的基础上实现能源的再利用，节约生产成本，达到“最佳生产，最适消费，最少废弃”的理想模式，循环经济范式应之而生并受到重视。它通过生产与环境保护技术体系的融合，强调减少资源的消耗，节约使用资源；通过清洁生产，减少污染排放甚至“零”排放；通过废弃物综合回收利用，实现物质资源的循环使用；通过垃圾无害化处理，实现环境友好生产。

一、“循环经济”的概念

循环经济一词起源于美国经济学家Ｋ・波尔丁的宇宙飞船理论，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革，是一种与环境和谐的经济模式。循环经济主要指在企业利用资源进行生产、产品消费及废弃物的处理的整个过程中，把传统的依资源消耗型经济转变为循环利用资源的生态型经济，它不仅是一种经济模式，也是一种新的经济增长方式，遵循“减量化、再利用、资源化”的原则，对物品和废弃物进行全过程处理，以达到反复使用，使其资源化的目的，从而形成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式循环，实现废物的净化和再利用。

循环经济以3R原则为基本原则，即：减量化（Reduce）、再使用（Reuse）再循环（Recycle）。

所谓减量化就是指在生产流通和消费等过程中在保证质量的前提下尽量少的使用资源，实现资源最小化，尽可能减少资源消耗和废物产生，以节约能源，减少污染和浪费;所谓再使用就是指将产品及其包装反复使用，要求将再生资源直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或将再生资源的全部或者部分作为其他产品的组件或者部件予以使用;所谓再循环就是指将可循环利用的废品进行回收和再利用，使之成为可以利用的资源。

二、各代表国家循环经济立法发展背景

日本及欧盟各国均对循环经济进行比较完备的立法。

日本的循环经济立法是世界上最完备的，涉及了基本法、综合法、专项法等多个层面，具有非常完备健全的循环经济法律法规体系。1967年，日本颁布了《公害对策基本法》，1970年日本国会修订了《公害对策基本法》，制定了《废弃物处理法》，1991年再次修订《废弃物处理法》，并通过了《资源有效利用促进法》，1993年制定了《环境基本法》，1995年通过了《容器和包装物的分类收集与循环法》，1998年制定了《特种家用机器循环法》，2000年日本国会共修订及通过了六项法案被成为“资源循环型社会元年”。2002年，通过了《车辆再生法》。日本制定循环经济法律虽然起步较晚，但其起点高，采取的措施坚决全面，取得的效果非常显著，这一点非常值得我国借鉴。

德国是世界上最早进行循环经济立法的国家，它的循环经济立法层次分明，体系完备。1972年颁布了《废弃物管理法》，1978年推出“蓝色天使”计划，制定了《废物处理法》，1986年《废物处理法》修改为《废物限制及废物处理法》。2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。在德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，一些欧洲国家制定或修正了自己的废物管理法，如瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则方法，即生产者应对其产品在被最终消费后继续承担有关环境责任，并于同年通过了关于产品包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法规。

美国虽然还没有一部全国性的循环经济法规，但自俄勒冈、新泽西和罗得岛等州20世纪80年代中期制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规，且其1976年的《资源保护和回收法》及1990年的《污染预防法》都在一定程度上体现了循环经济的思想。

三、我国循环经济发展状况及循环经济立法

我国对循环经济的探索始于20世纪90年代，基本做法是在企业、工业园区和区域等层次逐步推进“资源-产品-废弃物-再生资源”的循环利用，以实现节能降耗和资源综合利用。近年来，我国一直非常重视循环经济的发展，循环经济投资总量在不断攀升，从循环经济中的环保投资方面来看，“七五”期间，中央财政环保投资为476.42亿元;“八五”达1306.57亿元;“九五”为3447.52亿元;“十五”突破7000亿元;“十一五”期间经初步测算，全社会环保投资预计达到13750亿元。2006年，环境保护支出科目首次被正式纳入国家财政预算，环保财政投入第一次实现了“有渠有水”。

我国的环境立法的结构及其繁杂，分为宪法性规定、环境基本法的规定、综合性的环境法律、专门性的环境法律、环境行政法规、环境部门行政规章，地方级环境立法主要包括地方性法规、行政规章，在民族自治地方还有自治条例和单行条例。我国的环境立法的内容也非常庞杂，主要包括:1991年的《水土保持法》 ，1995年的《固体废物污染环境防治法》， 1996年的《矿产资源法》， 1997年的《环境噪声污染防治法》，1998年的《节约能源法》，2000年的《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》，2002年的《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》，2003年的《防沙治沙法》、《放射性污染防治法》等。这些法律都或多或少地间接涉及循环经济的某些内容。

我国目前还没有专门的循环经济立法。只是在较低的立法层面上，《辽宁省发展循环经济试点方案》，《江苏省循环经济建设规划》和《贵阳市建设循环经济生态城市条例》中有关于循环经济的规定。

四、我国实行循环经济立法必要性

近年来，我国经济保持持续快速增长，但粗放型增长模式还未从根本上转变，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大，经济的高速增长是以环境的巨大损失为代价的，严重损害了公民的生存环境，阻碍了社会的可持续发展，长期看来非常得不偿失，要建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展，减少环境污染，就必须实行循环经济。真正实现循环经济，需要法律的约束，目前我国还没有专门的循环经济法律，只是在某些法律中间接的涉及到循环经济的某些内容而没有一部将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入到循环经济法律框架内进行综合考虑的法律。目前的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》由于受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济、建立循环型社会的使命，对政府及其相关部门推进循环经济发展的职责规定得也不够明确，可操作性较差，缺乏推进循环经济发展的有效管理制度和激励机制，这些弊端使循环经济在实践中难以真正的落实。

五、构建我国循环经济法律体系的构想

目前我国对循环经济的投资总量还在不断增加，力度也在不断加强,但是,要想切实有效的发展循环经济,还必须将科技发展、经济增长、社会进步和环境保护相结合,制定专门的关于循环经济法律,形成基本法为基础以单行法为补充的法律体系,而不仅仅是对《清洁生产促进法》等原有污染法进行细枝末节的修改。

我国具有自己的法律结构和现实情况，不能照搬国外的立法模式，而应该结合我国的环境立法结构，制定适合我国国情的法律制度，以科学发展观为指导思想，以“减量化、再利用、资源化”为主要内容，以资源的高效利用和循环利用为核心，重视经济手段的合理使用，保证法律的可操作性、公众参与性。

综上所述，我国应该借鉴发达国家的经验教训，构建起完整、系统地促进循环经济发展的法律法规体系，修改和完善原有的法律并制定新的专门的循环经济法律，创造法律、行政法规和市场相结合的新的生态环境保护机制，促进循环经济的发展。笔者认为，循环经济的法规体系应在四个层面上进行立法：

1.修改和完善基础法。在《环境保护法》中对循环经济作出规定，进一步补充循环经济相关内容，修改或删除与循环经济不符的章节和条款。

2.制定专项法律。制定《循环经济促进法》。这部法律在我国循环经济的法律法规中将发挥基础作用。

3.制定和修改综合性领域的法律。规定循环经济的基本原则、基本方针、法律制度，实施措施及监督管理等具体内容并对《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《固体废物污染环境防治法》进行适时修改，以免交叉和重复。

4.根据各种产品的性质制定的具体法律法规。其中最重要的是专项法律的制定问题。我国应当建立以《循环经济促进法》为基础的循环经济法律体系。从当前的实际情况出发，笔者认为该法应当明确以下问题:

明确循环经济立法的基本原则及立法目的。明确规定国家、各级政府、企业和公众的责任义务;明确惩罚制度;建立合理的激励机制，从激励和约束两个方面建立和完善法律制度;建立循环经济评价指标体系和考核制度;强化重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度;强化产业政策的规范和引导制度。

总之，我国应切实重视循环经济立法，最终形成以《循环经济促进法》为基础，以《节约能源法》、《资源有效利用促进法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染防治法》四部法律为主干，以特定资源、产品的单项立法为补充的循环经济法律体系，在制定和完善循环经济法制的基础上扩展政府职能，完善市场经济制度、健全价格机制,实行资源有偿利用制度，提高科技水平;建立适合循环经济发展的各种制度，实现我国循环经济的切实、有效、健康发展，为建设资源节约型、环境友好型社会提供有力支持。

参考文献:

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[9]毛如柏冯之浚著:《论循环经济》.经济科学出版社，2003

[10]常纪文:参见《欧盟循环经济立法的经验及其对我国的启示》.www.省略.cn/showarticle.asp?id=1178

[11]参见新华网《冯之浚谈循环经济与立法研究》news.省略/video/2007-05/28/content_6162819.htm