行政给付程序改革初探

2019-10-13 版权声明 举报文章

行政给付程序改革初探

摘要:本文以《城市居民最低生活保障条例》为蓝本,借鉴他国相对成熟的法律机制,运用文本分析、比较分析等方法,针对我国行政给付程序特殊性,提出我国的行政给付程序发展应以受给权的迅速实现为本职;其次,在加强信息透明度的同时,还应注意保障公民的个人权利免受侵犯;最后,在行政救济程序中,也应在立法上体现对行政给付行为的特别关怀。

关键词:行政给付 行政程序 给付行政 公民权益

序言

行政给付作为给付行政的重要表现形式之一,是“福利国家”时代的政府职能。行政机关通过向特定的相对人发放抚救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等,以维持处在年老、疾病、贫穷、失业和其他困难情况下的行政相对人的基本生活,并进而维持正常的生产、生活秩序和社会安定。由于行政给付的授益性,常常是在公民有社会物质资源需求且依靠自身力量无法达成的情况下实施,行政给付的相对人往往处于急需社会救助的困窘之中,如行政给付违法,可能比行政规制违法的损益性更大。然在当下,法学专著和学术论文对行政给付程序鲜有提及,立法上重实体、轻程序,重总论、轻分论,而且程序立法指导思想单一。依笔者愚见,出现如此现象主要是因为受传统行政法理论的束缚所致。本文拟以《城市居民最低生活保障条例》为蓝本,结合其他相关法规范,借鉴他国相对成熟的法律机制,运用文本分析、比较研究等方法,就我国行政给付程序改革提出解决路径,期待能对我国行政给付程序制度与的完善提供有益素材。

一、行政给付程序的立法现状

我国目前在行政给付范围内制定的法规范主要有《社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《农村五保供养工作条例》等等。其中,《社会保险法》以第九章专章规定了保险经办程序、以第八章规定监督程序。《城市居民保障条例》以第七条、第八条、第九条和第十条对最低生活保障制度的行政程序作出了具体规定。内容上可分为以下6个步骤:个人申请、基层审查、张榜公布、政府批准、发证领取、定期管理。而《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等由于制定年限较早,正当程序法律意识淡薄,缺乏对行政程序的规定。

二、行政给付程序的具体问题

首先,由于我国没有统一的行政程序立法,所以无法向他国在部门法中“仅规定特别行政程序,其他依据《行政程序法》作出”这样的方式来进行规定。其次,由于程序意识淡薄,尽管制定了行政程序,也消极对待,对申请人的申请不管不问,而现行法中又缺乏对不作为行政行为的处理规定,如何规制此类行为有待探讨。第三,鉴于法律语言的抽象性,条文间的逻辑性,加上政府文件的繁冗,即使通过有效的途径公开,相对人也并不一定能够准确的获取信息,有效行使个人权力利益。第四,在行政给付行为中,行政机关应全面了解申请人的具体情况,公平作出给付行为,由此,如何保障行政机关所掌握的公民个人信息安全,也是行政给付程序所需应对的特殊问题。最后,在现有的行政给付程序制度中,公民若不服行政决定可采取行政复议、行政诉讼等救济程序,但这些均为事后救济程序,是对已造成的损害进行补救,缺乏事前救济程序。

三、完善行政给付程序的若干对策

(一)受给权的迅速实现机制

1.规制行政不作为。依照《条例》第十五条的规定,只有行政机关作出的“不批准”“停发”“减发”不利行政行为才受到诉讼、复议的时效规制。在现实中,更多的情况是行政机关对相关申请不答复、不回应,申请人若想获得救济,只能先对行政机关的不作为进行复议或诉讼,使行政主体重新作出行政行为,而无法直接对其应享权利进行救济。而行政过程中每一段都有期间规定,如此往复,无法想象申请人的权利何时得以保障。由此,建议在立法中,将此类行为视为“不批准决定”,作为可诉具体行政行为的一种。这样,申请人在规定期间内得不到行政机关答复的情况下,也可以利用时效制度直接针对申请内容提起复议或诉讼,保护自己的合法权益。此点对于一般行政行为均有适用价值和可能性。

2.明确行政给付期间。对行政行为期限的规定应是行政程序法中必设条款,与英美法系国家在行政程序法上采取以公正为核心的权利保障模式相比,大陆法系的行政程序法采取的是以保障行政活动的效率为核心的效率模式。我国整体立法模式的选择上靠近大陆法系国家,以行政程序立法来保证行政效率也是题中之义。由于行政给付的特殊性,更关注公民个体的实际需求切实得到保障,对于行政行为的效率原则要求应比一般行政行为更高。当然效率的实现离不开公正原理的保障,且也不可能因为一些行政领域的特殊性而在整部行政程序法中列出冗长的法律条文,应对特别行政领域应当在单行法中单独规定行政行为时限。由此,依照特别法优于一般法的原则得以适用。

3.确立听证程序。听证程序被誉为现代行政程序法的灵魂和核心,为当代各国广泛采用。从我国目前立法状况来看,与公民生产生活密切相关的行政给付法规范中,没有一条有关听证程序的规定。现代行政理念要求国家应负有保障公民获得相当的生活水准的努力义务。《条例》第15条规定了城市居民对最低生活保障待遇的不批准、或者减发、停发决定或者给予的行政处罚不服的情况,可采取复议和诉讼的救济程序,但这已是针对损坏结果发生后的救济,相对人的实际权益已经受到了损坏。由于行政给付的特殊性,例如对给付物资的迫切需求的紧急性,即使是事后采取相关赔偿措施,亦无济于事。所以,尽快在行政给付程序中确立听证程序,以事前机制保障公民受给权的实现。

(二)信息公开的实效性保障机制

政府信息公开是现代民主政治的基本要求,是公民有效参与的基本条件和前提。在日本社会福利领域中,如提供信息、给予相对人建议帮助等事务,原来是由政府部门――福利事务所来完成,而现在是以法定法人化的形式建立提供咨询的企业、福利服务的援助企业来完成,也就是所谓的民营化。有关福利的情报或给予信息援助的提供,事实上多通过缔结合同,将保护申请人的权能委托给非营利性组织,由他们来实施。由此,可以看到,在现代日本行政中,民间事业团体及护理人员等具有资格的民间力量,成为实现相对人权利利益的重要手段,以人或援助人员的形式参与到事前程序及纠纷解决机制中。考虑到行政给付活动中所对应的相对人生理或心理的特殊性,为使其权利利益得以实现,行政公开程序上,应增加提供有关给付信息公开公布的途径,在相对人申请时给予建议和援助等程序。健全政府公共信息服务机构,在基层行政机构中,建立具有专业性公共信息服务机构,在适当成熟的时候,稳步放权于社会,政府退至幕后,以监督管理的形式,有效利用民间力量。

(三)个人信息保护程序

在现代社会,公民个人资料越来越多地掌握在政府手中,行政信息公开在某些情形下或将隐性的侵犯公民个人隐私权。在《条例》中,对最低生活保障金的审批发放程序作出了规定,具体为:书面申请基层初审核准公示发放。其中,在审查时,“可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。”入户调查及邻里访问等程序设计,有较强的实际操作性和得到理想结果的较高可能性,但若违背立法者的初衷,则会导致对公民合法权益的侵犯。其次,在公示程序中,对得到批准的城市居民,要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督”。这个条款实际上赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权。在实际操作中,一些家庭或个人,但由于种种原因,譬如爱面子而不愿承认自己是穷人,又如考虑到对孩子成长的心理影响而不愿意承认家庭的困境等等,以致对应享受的权利不利用。这既有公民传统思维模式的弊端,亦对“张榜公布”程序提出了质疑。

当代行政给付之意义,不仅在于保障物质生活条件,更应注重使受给付人员过上有尊严的生活。考虑到兼顾国情与公民权利,可对张榜公布的内容作出详细规定,从行政机关所掌握的申请者信息中选取既可展示公平公正又不致损害公民权益的信息进行公示。例如采取仅对申请人的财产状况进行公示而不公开申请人姓名等方式。

(四)权利救济的审查机制

行政复议作为行政系统内部的一种自我纠错机制,复议机关可以对具体行政行为的合法性和合理性问题进行审查,还可以附带审查部分抽象行政行为,即全面审查原则。但复议机关的审查仍然是以行政行为的作出为中心,而行政给付更关注的是公民个体是否有享受国家财物给付的权利,按照法律规定作出的复议行为能否更专业的对此作出鉴定,还值得商榷。

日本《残疾人自立支援法》中,规定对市町村作出的护理给付费用决定不服的相对人,不仅可以向都道府县知事请求审查,也可以由都道府县知事以订立条例的形式设置针对“残疾人护理给付费用”等的不服审查会。这些并非必设机构,其主要是以专业的见解,公正的审理判断为目的,以机关外的残障福利等学者或专业人员构成。在德国行政法中,给付行政包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政、信息行政。其中的担保给付行政即指“为了实现共同福祉,以管制、参与或者监督等形式为设施提供各种保障…实际上是协调行政和监控行政,是行政任务的私有化或者公共行政的松动化的相应表现形式。”我国目前的福利法制体系并未构成,各种福利措施手段也仍处于起步实验阶段,对于专业性的鉴定是否必要在理论界与实务界均没有形成强烈的认同感。因此,建议在行政救济程序中,可以在个别行政领域中尝试设立如上所述的第三方机构,公部门与私部门协力进行管理;也可在政府部门中单独设立以专业领域行政复议为工作内容的机构。

四、结语

行政给付活动涉及到公民生活的方方面面,行政权力之手在带给受给付群体利益的同时,也可能变相损害公民权益。行政程序通过贯穿于整个行政过程之中,达到对危害后果的预防效能,使传统行政中对危害后果的事后救济机制发展为事中、事前预防机制。鉴于行政给付行为的授益性、对象特定性等特殊性,其运行过程中的独特性自然也会反映在相应的行政程序上。一部行政程序法自然难以覆盖所有行政领域的方方面面,处理好行政程序的共性与具体部门行政程序的特殊性,实现两者的有机结合。各行政领域应在必要时采取分别立法原则,针对该领域的特征,制定相应行政程序。由此,与我国日后所立《行政程序法》交相辉映。

参考文献:

[1]姜明安,新世纪行政法发展的走向,中国法学,2002

[2]注:《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》分别制定于1991年和1992年

[3][日]前田雅子,社会保障における行政手の状と,ジュリスト,2006

[4]参照:[日]《残疾人自立支援法》第97条、第98条

[5][德]汉斯•J.沃尔夫 奥托•巴霍夫 罗尔夫•施托贝尔著 高家伟译,行政法 第一卷,2002

汝思思(1987-),女,四川攀枝花人,西南政法大学行政法学院,研究生在读,研究方向:宪法与行政法

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