行政决策听证程序初探

1998年《价格法》首次将听证程序引入行政决策领域。行政决策是集权的传统领域和最后阵地，行政决策听证则是对集权的最后洗涤，行政法治的重要标志。

一、概念界说

行政决策听证指行政主体作出决策前允许相对人对拟作出的行政决策提供证据发表意见进行论证的制度。行政决策听证有以下特性：广泛性，涉及公益的多元化，主体的代表性、形式多样、内容多元；积极能动性，当代政府要积极为相对人提供服务，满足其物质文化需求；科学性，行政决策听证将科学引入决策过程之中。听证赋予决策科学化民主化的内涵和形式，以什么途径作出决策，具有什么内容是符合科学和民主要求的决策。

二、制度分析

1.启动

①拟作出行政决策。法律对行政决策听证项目作了列举式与概括式相结合的规定。既限制听证范围，又赋予行政主体一定自由裁量权，体现了行政决策听证的积极能动性。

②书面申请。申请人通常为行政机关，有义务性，但也可是特定社会团体。社团参与听证制度应进一步发展完善。

③初审。初审是书面审，类似于预审制度，属于行政内部程序，申请人不参加。区别于行政处罚听证的“有求必听”，反映行政决策听证适用的有限性，保障决策的效率。

体现了行政决策的公益性和公权利行使的能动性。

2.听证人员

①组织者及主持人。相关主管部门负责组织，主持人是该部门有关负责人。职能内部分离，保障专业性又兼顾中立性。基于其公益服务性，未设回避制度。

②听证代表。具有广泛代表性和一定专业性，以保障决策民主化科学化。代表有亲自听证的义务，类似于立法。

③专业社会中介机构。听证组织者认为需要可将说明材料提交有合法资格的专业社会中介机构评审，评审报告在听证中公开。体现了科学性客观性。

3.听证的举行

行政决策听证的举行与其他行政听证大体相同。现扼要分析其特殊设计。

①政策规定性。为避免公民对国家政策的隔膜和决策机关回避不利的政策法规，保证决策的政策一致性，要求组织者提供充足的政策信息，弥补相对方的听证能力上的弱势。

②辩论的弱化。行政决策听证是辨明式听证，不同于审判式听证。其目的不在于证明事实的正确性，而是寻求代表公共利益的最佳方案；重点在于整体关联的普遍性事实的调研，不可能也不需要就每个人的具体情况一一考虑：核心不在事实问题或法律问题本身，而是充分利用社会上的专门知识和经验，对方案的公益性、必要性、可行性、预测性、一致性加以论证，达到理性决策。决策机关与相对人之间不是抗衡而是服务合作的关系。相对人对于政策性问题举证质证辩论能力明显弱于决策机关，过多强调辩论没有实际意义。

③听证笔录的效力。听证笔录对行政机关的决策有一定的约束力，行政机关不能以听证之外当事人不知道或没有论证的事实为根据。笔者认为可以在适当范围内引入“案卷排他性原则”。

4.法律责任

①程序责任。应听证而未听证或听证严重违反程序的由同级政府或上级主管部门宣布决策无效并追究责任。由于缺乏行政决策的司法审查，这里程序责任有重要的价值。

②证据责任。进行评审的社会中介机构提供虚假材料的要追究责任。

③听证代表的言论免责权。

三、理论与制度完善

听证程序有多重功效：①抑制恣意，有利于自由裁量权的理性化。②防止首长负责制下可能的专制，听证能以交涉反思协调塑造结果。③决策标准化，引入客观的测计标准。④决策科学化。听证程序将现代科学技术手段引入决策。

1.理论更新

产生初期的听证程序被视为相对人抗衡行政权的法律机制，以对抗为指导思想。“无论如何对公共行政和私营行政进行比较，人们总是有一个印象：认为它们是相互对立的，各自属于一个独立的，性质截然不同的领域。实际上，公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人的协作完成的。”听证应转变观念提倡服务合作的精神内涵。服务与合作是同公共利益与个人利益关系相对应的行为关系，这种关系中服务第一合作第二。行政机关的职责是为相对人提供服务，相对人给予配合和合作。只有贯彻这种理念才能从根本上解决“听”而不“证”的问题。

2.制度完善

(1)社团参与听政制度。社会团体指具有某种共同利益和其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织。社团参与的理论基础是公共利益多元主义。行政决策听证要在程序上保障受影响的利益参加决策。社团有维护相关公益及成员利益的责任，参与听证为其承担责任提供途径。与个人相比社团行使听证权利承担义务的能力更强。社团主要参与与其职责相关涉及成员集体利益基本一致的行政事务的听证。①行政决策将侵犯该杜团成员利益或对与该团体职责有关的公共利益有侵害，可作为申请人直接要求听证；②作为听证代表受邀参加听证；③支持听证。物质和法律上帮助参加听证的个人，但不代为行使听证权。

(2)证据规则。现存行政决策听证证据规则只是原则性规定，行政机关亦不重视证据。行政决策也应部分借鉴“以事实为根据，以法律为准绳”，吸收证据规则。①证据范围。基于信息完备性原则和行政机关的专业性，决策机关可接受任何证据包括不相关证据。②内部职能分离。调查取证人员不能主持听证决策，不能和执行听证和支持听证的人单方面接触。③举证责任。决策主体应向听证会提供证明其决策必要性可行性的证据材料，否则其决策将被调整。代表有权举反证，但非举证责任。④证据真实原则。真实证据才有证明力。申请人和评审的社会中介机构要对自己提供的材料的真实性负责。其他听证代表不承担此责任。

3.其他。行政程序法统一规定的基础上，可以行政法规解释照顾各决策的特性，作多样化规定。部分决策可引入案卷排他性原则。

(作者单位：中南财经政法大学)