农村担保物权制度改革的法律思考

摘要:农民贷款难的问题长期没有得到很好解决,主要原因在于农民的主要不动产如房屋、宅基地使用权、土地承包经营权还不能作为担保物。本文分析了现行法律法规对农村担保物权的限制,提出了推动农村担保物权制度改革的法律建议。

关键词:农村担保物权;制度;法律

Abstract:The loan problem has not been solved very well over the years in rural areas,mainly because the farmers’ main real property,usufructuary of land for building and the rights of contract for management of land still can not serve as collateral. This paper analyzes restrictions on security interests of the existing laws and regulations,and proposes some legal advice to promote the system.

Key Words:rural security interests,system,law

中图分类号:F831.0 文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)09-0080-03

一、引言

中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立现代农村金融制度,创新农村金融体制,明确提出了扩大农村有效担保物范围的意见。据国家统计局测算,到2020年新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。这样庞大的资金投入,除了来自财政资金、社会资金和农民自身积累以外,农村金融发挥功能责无旁贷。但农民贷款难一直没有得到很好解决,很大程度上是因为抵押担保难,一方面农民缺少有效的可供抵押物,另一方面金融机构为防范风险,在贷款发放上又不得不注重抵押担保。从当前情况看,以联户联保、小额农贷为主的农村金融供给模式已难以满足农业产业化、规模化的发展需求,农村担保方式的改进极为迫切。在该意见的指导下,一些地方如成都、温州、枣庄已探索开展诸如动产质押、林权抵押,有的甚至开展土地承包经营权抵押、土地使用权抵押、农房抵押等担保方式创新,但在物权法定主义之下,作为农民主要不动产的房屋、宅基地使用权、土地承包经营权还不能作为担保物,对农村不动产及权益抵押贷款的探索都无法回避法律风险。加快相关法律的修订完善,推动农村担保物权改革成为历史和现实的必然选择。

二、担保物权脆弱是农村金融供给不足的主要原因之一

农村居民的资金借贷行为与其收入增长基本上是同趋势的,借贷行为很大程度上左右了其收入增长速度和增长潜力(何广文,2000)。但长期以来,农民很难获取发展所需的信贷资金,融资难已成为制约农村经济发展和农民增收的重要障碍。分析农民融资难的原因主要有二:一是信息不对称导致的高风险;二是较高的交易成本。Hillier和Ibrahimo(1993)的研究表明,即使信贷双方存在信息不对称,如果借款人能够找到足够的抵押或者找到第三方为自己的信贷行为进行担保,将有助于降低信贷违约风险,并促进信贷交易的完成。但受制于多种因素,专业的农业担保机构在我国发展还很滞后,如何充分拓展和挖掘农民资产的抵押担保潜力成为增加“三农”信贷供给的现实之路。以农村土地经营权抵押为例,我国目前约有耕地18.2亿亩,按每亩年产出900元、抵押率50%测算,年可形成农业信贷供给达8000多亿元。《2008年中国农民发展报告》显示,2006年末全国2亿多户农村居民户均拥有住宅面积128平方米,即便按照单位建筑价值800元、抵押率30%测算,如允许农房抵押将可释放6万亿元以上的信贷资金,农村抵押信贷市场潜力巨大。

从现实情况看,新《物权法》规定质押财产包括“动产”、“汇票、支票、本票”、“可转让的基金份额、股权”、“仓单、提单”等,尽管种类众多,但适用于农民的可用于抵押的财产非常有限。特别是法律尚未解决农村土地使用权抵押、农村宅基地、住宅的可交易等问题,农民的抵押担保物范围还受到很大约束,有关土地权利的法律瓶颈和制度滞后成为制约农村金融发展的重要障碍。

(一)现行法律对农村房地产作抵押有着严格限制

我国《土地管理法》规定农村宅基地属于农民集体所有,农民仅有使用权而无处置权和所有权。《担保法》第37条也明确规定农村宅基地不得抵押。尽管农村房屋在属性上被认定为建筑物,按《物权法》规定可以依法抵押,但《物权法》第153条还同时规定,“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律及国家相关规定”,也就是说,《物权法》仍延续了《土地管理法》等相关法律的规定,农民仍无权对宅基地进行抵押。当前,在我国无论是政策层面还是操作层面,均强调房地权利主体的一致性,即“房随地走”、“地随房走”。凡以建筑物抵押的,相应土地使用权随之抵押,以土地使用权抵押的,地上建筑业也将随之作抵押处理。当前的法律框架下,农民通过住房抵押进行融资存在较大法律风险。尽管《物权法》和《担保法》规定“以乡(镇)村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用土地的使用权同时抵押”。但对绝大多数农民而言,他们并不拥有这类资产,现实意义不大。

(二)绝大多数农业用地经营权在法律上不允许抵押

《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律明确规定,家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;而通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。也就是说,农村土地经营权的抵押范围仅局限于荒山、荒沟、荒滩、荒丘等荒地,而占农户土地承包权绝大多数的家庭承包土地使用权办理抵押贷款业务在法律上还存在障碍。

(三)登记制度不完善或不能有效实施限制农民的少量可抵押物融资功能的实现

目前,我国农民可办理抵押担保业务的少量资产主要包括通过公开协议方式发包或竞争方式获取的荒地承包经营权、具有地上建筑的乡(镇)村企业土地使用权和地面建筑物,而这些资产或权益融资功能的实现还有赖于当地登记制度是否完善和有效实施。当前,我国农村经济发展还很不均衡,各地金融生态环境建设水平还存在较大差异,多数欠发达地区农民资产登记制度建设较为滞后,或因收费水平过高等多种因素导致抵押品融资功能不能有效实现,也是导致农民抵押担保难的重要因素。

(四)多数农产品因其自身特殊物理属性或市场属性而难以成为银行抵押品

多数农产品储藏、运输成本偏高、市场价格波动大,银行将其作为抵押品面临较大的市场风险。以大蒜为例,近年来,受市场投机等多种因素影响,我国大蒜价格巨幅波动,特别是最近一年间大蒜现货价格波动幅度达10倍以上,市场风险极大。多数金融机构不愿接受农产品作为抵押品,也制约了农村金融和农业发展。

三、推动农村担保物权改革是破解贷款担保难的根本之道

(一)尽快完善现行法律法规

一是修改土地承包经营权禁止抵押的规定。随着农村经济的发展和农民非农收入占比不断提升,土地对农民的社会保障功能明显弱化,开展土地承包经营权抵押融资的时机已经成熟。从法律层面上讲,我国已允许农民以转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权,在允许流转的情况下,而不允许其抵押,有违法理。另外,在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途的情况下,对其他土地使用权作抵押需经过发包方同意的规定过于死板,也应废除。二是建议适当放宽宅基地作抵押的限制。在广大的城乡结合部和乡镇驻地,农村住宅房地产市场化的需求日益迫切,农村住宅房地产流转已具有一定的市场基础。法律制度应顺应经济社会发展要求,对其进行积极规范和引导,可考虑在城乡结合部和中心乡镇建立住宅交易中心,并开展抵押的法律试点,待时机成熟后逐步推广。

(二)围绕农民现有担保物权积极开展制度创新

扩大抵押担保物范围,必须紧紧依靠农民现有产权清晰且具有变现价值的财产。要在现有法律框架允许的范围内,积极开展制度创新,规避法律风险。如山东枣庄市按照“尊重农民意愿,坚持‘三不’原则,还原农村土地使用权财产权权能,允许农村土地使用权抵押担保,引导发展土地适度规模经营,建设现代农业”的整体思路,积极推行以“四位一体”为内容的农村土地使用权改革,通过发放农村土地使用产权证,建立农村土地使用权交易市场,积极促进农村土地流转,在促进土地规模化、集约化经营的同时,土地的融资功能得以实现。各地方政府要结合地方实际,积极开展相应的土地经营权、农村房地产、宅基地等多个层面的制度创新,为金融创新奠定良好基础。

(三)充分保障目前法定允许的担保物范围和担保权利的实现

现行法律已允许荒地使用权或荒地承包经营权,林木所有权,乡村企业的土地使用权及建筑物所有权,农村车辆包括农用车、农用大型设备所有权等担保物权进行抵押,各地方政府部门要尽快建立完善各类担保物权的登记、变更等管理制度,充分发挥其作为抵押物的权能。

参考文献:

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