事后监督与人民银行内部控制

一、事后监督在人民银行内部控制体系中的定位――核算过程中的控制还是独立的内部控制监控

如何看待事后监督在人民银行内部控制体系中的职能定位?总行在《关于改进和加强事后监督工作的意见》中明确:“事后监督工作是对会计、营业、国库、货币金银和外汇等部门日常会计核算业务进行的复审和检验,是会计核算过程的延续,是会计核算业务的后台。”同时,事后监督承担核算档案整理、装订、保管等核算类工作。对事后监督的这种定位,是作为一种会计核算活动,将核算过程中的部分监督控制职能放到事后监督执行,会计核算过程结束于事后监督工作完毕之后。《人民银行会计基本制度》在“会计监督”章节中指出:“事后监督部门应及时对已完成的会计核算业务开展事后监督,反馈监督结果,纠正核算差错,提出完善会计管理和内部控制的措施和建议”。在此层面看,事后监督是定位于对会计核算过程完成后进行的检验和控制,具有相对超脱的独立性,是对内部会计控制质量的一种监控手段。

内部会计控制活动是为实现内部会计控制目标,基于风险评估进行的一系列具体控制措施。主要包括事前审查、事中控制、事后监督相结合的会计控制程序。对内部控制的监控是通过持续监控活动、独立个别评价或两者的结合实现对内部会计控制活动的监督和控制,纠正内部会计控制缺失和执行不力等问题,确保内部控制体系在一定时期内保持其有效性。独立分设后的事后监督部门,应侧重于发挥对内部会计控制的持续性监控作用。通过日常持续性监督和情况反馈、督促问题整改、重大情况报告、建议及分析评价、监督信息共享等,及时发现内部会计控制活动的缺陷和不足,并与各业务职能部门的常规性检查指导,以及内审、纪检监察部门的独立性评价,共同推动和促进人民银行内部会计控制健康有效运行。而具体会计控制活动应纳入前台核算部门,通过系统手段、岗位设置、流程设计等途径实现对会计核算过程的监督控制。

二、事后监督模式的选择――全面合规监督和风险监督

人民银行事后监督分设后,按有关职责要求通过对会计核算资料的全面监督,实现对核算风险的控制以及核算质量的规范。这种模式在当前是否能适应人民银行核算风险防范和内部控制监控需要?是否有必要进行理念性的改革?目前尚不能完全割裂合规性监督和风险性监督的界限。合规监督是风险控制的基础,规范操作是制度执行有力的根本表现,也是确保内部控制有效的前提;而风险监督的实现归根到底还需要信息技术手段的支持,随着业务监督系统的开发应用和监督手段的不断完善,可逐步实现对重点业务的实时监督和风险预警,进而实现真正意义上的风险控制。因此,一方面仍需通过核算资料和现有监督手段,全面规范、防微杜渐,在此基础上,梳理核算业务风险环节,合理安排监督资源,有针对性地改进监督流程和方法,实施风险环节重点监督;另一方面要与时俱进,适应会计核算改革和科技手段发展变化,不断开拓思路,改进现有监督模式,甚至进行根本性转型。

三、展望――借鉴COSO框架强化事后监督职能作用

(一)以制度和文化建设为依托完善监督环境

良好的监督工作环境是有效开展监督的前提和保障,包括组织管理、工作机制、专业文化、人力资源等。要着力在制度建设、打造事后监督专业文化等方面,进一步完善监督环境。一是根据工作实际建立健全制度和监督工作机制,以制度约束人、以制度规范监督行为。二是领导干部要认识到监督控制环境的重要性,带头遵守各项规章制度,并对内控制度执行进行经常性的检查指导。三是加强对监督人员进行思想品德和业务技能教育培训,进一步建立公平、科学的绩效考核机制。四是依托央行文化建设,培育具有事后监督专业特色的核心价值观,以文化助推管理,形成良好的制度执行控制人文环境。

(二)完善监督信息沟通与处理机制

信息沟通是保障内部控制效率和效果的关键手段,只有顺畅的信息沟通与处理机制的支撑,各类控制活动才能有的放矢。对事后监督工作来说,良好的信息支持反馈机制对提高监督工作质量尤为重要。一方面各业务部门要及时将会计法规、制度传达到事后监督部门,确保监督工作依据准确、更新及时。另一方面要健全监督信息快速反应机制。监督发现的差错或问题,应通过有效渠道及时反馈到领导和有关部门,并进行妥善处理。此外,整合事后监督、内审、纪检等内部控制部门监督资源,合理划分职责,在部门之间或部门内部建立必要的再监督机制,发挥监督合力、制衡监督权力;完善监督信息资源交流共享平台,注重各类监督信息在相关部门间的交流沟通,相互借鉴、运用,进一步丰富和完善内部会计控制活动。

(三)将监督结果作为人民银行内部会计控制评价标准

COSO报告提供了一套完整的内部控制评价标准,该标准适用于任何公司或其他性质的组织,在如何评估内部控制有效性方面取得了重大突破。人民银行可研究尝试将监督结果引入对内部会计控制活动和业务部门内控制度执行情况的评价标准,对业务部门在具体操作层面执行内控制度情况进行及时客观评价。

(作者:门宁,供职于中国人民银行济南分行。)