城市管理市场化运作长效机制的中外借鉴研究

一、相关概念

城市管理市场化，其本质是城市政府所应提供的公共物品市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标”，同时“又利用市场上第三方机构的所长，组织进行商品和劳务的生产”。城市管理市场化的长效机制，是指通过市场化的方法，进行城市管理的运作（主要是公共物品供给和运营的市场化），能够实现长久稳定的运营，并且对各利益相关者（包括生产者、消费者和安排者）都能够带来利益的提升。

二、影响城市管理市场化运作长效机制实现的因素

城市管理市场化运作长效机制未实现的根本原因在于各利益相关者的诉求未得到有效满足。

（一）公共物品的各利益相关者诉求

E.S萨瓦斯（美国纽约城市大学巴鲁克学院教授，民营化大师）将公共物品的各利益相关者划分为消费者、生产者和安排者。其中，消费者主要是指使用公共物品的居民、企业以及其他各类型的机构；生产者主要是指提供公共物品的机构，可以是政府也可以是市场化运作的第三方机构；安排者是指确保公共物品在全社会范围内，整体上有效提供与有效运营的机构，一般是指政府机构。

对于政府机构（安排者）而言，需要确保社会上有充足的公共物品加以提供，并且能够持续运营，实现正向增长。福利经济学派、凯恩斯主义和新公共管理学派均认为政府应为其治理区域内的居民、企业以及其他各类型的机构提供较好的福利（即公共物品），从而发挥其外部效用，保障并激发各类型的主体正向发展，进而通过税收的增额等方式，保障社会福利进一步增加，从而形成正向循环。同时，政府应保证公共物品在提供过程中，社会上所有居民均能够平等享用，并且有能力享用。

对于第三方机构（生产者）而言，需要实现利益的最大化，以实现自我的生存与发展。市场化的实现，意味着需要依靠第三方机构进行公共物品的提供和运营，并提升效率，促其能够形成自我造血机制，减少或避免政府部门的投入，实现公共物品的增量化提供，同时相关第三方机构也需要从中获取合理的回报。

对于消费者而言，他们期待着差异化公共物品的提供。根据科特勒博士（被誉为“现代营销学之父”）等人的研究，消费者（包括个人客户与企业客户）的可支配收入规模与其对产品、服务（包括公共物品）的差异化需求呈正相关的状态。同时，根据新公共管理理论，消费者（包括居民与机构）均期望政府能够提供公共物品。随着社会经济的发展，以及民主化的进步，消费者的期望日益提升，希望有更多种类的公共物品供其选择，有更多数量的公共物品供其享用；同时社会中的部分高端消费者需要公共物品，但又期望在享用的过程中能够具备独占性与身份标识性，他们愿意为此支付相应的费用。

（二）市场化长效机制实现的影响因素

从公共物品的概念，以及各利益相关者诉求出发，本文认为，影响市场化长效机制实现的根本原因在于依靠市场化方式进行公共物品的提供，会造成“市场失灵”的现象。

根据萨缪尔森等西方经济学家们的研究，完全竞争性的市场会导致资源配置的“帕累托最优”，也是最有效的。但同时他们也认识到“公共物品非排他性和非竞争性的特征，以及考虑社会公平、公正等问题，通过市场方式进行提供，实现非排他性是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在失灵现象”,这也就是通常所说的“市场失灵”的情况，这是影响市场化长效机制实现的根本原因。

在城市管理的具体实践当中，影响市场化长效机制实现的具体原因集中在三个方面：

首先，市场化程度过高，公共属性淡化。社会第三方机构普遍具有逐利性，在被赋予公共物品提供的权利之后，往往凭借着公共物品天然的垄断性或凭借被赋予的垄断性，不断提高收费，使得“消费者剩余”大幅度减少，甚至由于收费过高，部分消费者不得不被排除在公共物品的使用之外，或者得不到充足的公共服务。另外，过度强调差异化的特征，使得公共物品从公共化走向贵族化，优先满足高支付能力消费者的需求，而其他消费者获得的公共物品有劣质化的趋势。

其次，容易导致国有资产流失，并伴随腐败现象发生。目前，全球各国在推进公共物品市场化时，经常采取的做法包括将现有公共物品的产权或经营权转让给第三方机构；以现有公共物品的产权或经营权入股，同第三方机构形成合作的机构，共同经营公共物品；通过特许经营方式实现等。而这些方式实现，涉及到人的因素，例如对国有资产进行价格评定，确定特许经营的范围等，这就产生了一定的权力寻租空间，其结果是导致国有资产流失，使得国民财富减少，并形成腐败。

第三，第三方机构无法持续良好地保障公共物品持续稳定提供。部分公共物品由于具备非排他性，或者排他的成本较高，使得第三方机构成为公共福利机构，但却无法像公共福利机构一样获取政府部门提供的补贴，导致其无法持续稳定的运营。

三、城市管理市场化长效运作方法

（一）通过政府控制的企业实现市场化运行

从上世纪70年代以来，全球范围内开始了推行政府部门企业化的工作，将原本属于政府范畴的公共物品供给功能，予以企业化改造，形成了一系列公共物品的运营机构。例如，中国的各个城市当中，大部分的燃气公司、水务公司、电信运营商、公交公司、邮政、公路建设与运营等公共物品提供企业，在上世纪80年代时还是政府组成部门，而在90年代经过企业化改造后，形成政府控制，企业负责资金的筹措、公共物品的提供与持续运营的机制。这种机制具备两方面优势：

一是融资的市场化：通过成立企业，能够以各种方式进行融资，满足现代金融体系发展要求，保证建设投入到位。二是运营的公益化：由于企业受到政府直接控制，政府部门能够直接将其意愿通过所控制的企业加以实现。在政府直接影响下，这些企业能够较好完成公共物品供给的使命。

但同时，也有不足之处：政企较难分割，效率相对较低。尽管通过企业化改造，将政府部门改造成相应的企业，但是从全世界的实践情况来看，往往是政企分割不清晰，随之而来的是运行效率相对较低，仍然存在传统政府部门的状态。如我国城市当中一些公共物品提供企业，包括供电、供水、燃气等国有企业，在选择企业领导的时候，常从政府部门内部派遣官员前往担任，而企业的领导也会被调到政府部门担任相应的职务，甚至二者同时担任，这就使得企业不可避免保留了政府部门作风。

（二）通过特许经营的方式实现市场化运作

为了能够吸引更多的社会资本参与城市管理工作，近二十年来，原本用于传统连锁商业领域的“特许经营”概念，被引入到城市管理当中。城市政府将某一项公共物品的提供或运营工作，外包给第三方机构，主要是非国有资本来完成，并且对第三方机构在时间和空间上赋予一定的独占权限。

第三方机构的获利包括三种类型，一是经营获利型，即通过市场经营活动，直接从市场上获利；二是政府雇用型，即由政府出资，雇用第三方机构完成原应由政府提供的一些较为纯粹的公共物品，例如一些城市政府雇用环卫公司，负责某一区域的卫生工作；三是混合获利型，即第三方机构能通过自身的努力实现一定的收入，但同时也需要政府的财政补贴，以实现合理的回报。

通过特许经营的方式，实现第三方运作，具备两方面的优势：一是充分调动了社会主体参与公共物品提供的积极性。通过特许经营的方式，使得社会第三方机构被赋予一定的垄断权，进而利用此垄断权进行经营，或者通过政府补贴获取合理的回报，调动其提供公共物品的积极性；二是有效提升社会整体的投资效益比。从全球的管理实践工作来看，在完成同一项任务方面，私营机构的成本较政府机构低30%左右，相应的成本差距使得城市政府部门能够以比自我运营所消耗成本更低的价格通过特许经营的方式，由第三方机构负责运营，而第三方机构能够籍此获得合理回报。同时，由于直接面临政府和社会公众的监管，所提供的公共物品在质量上往往更高。

同时，也有三个方面不足：市场化程度过重，削弱公共属性；造成国有资产流失，形成腐败；由于经营估计不足，造成第三方机构成为公共福利机构，从而难以形成长期稳定提供公共服务的格局。

（三）通过社会公益性机构实现市场化运作

20世纪80年代，西方福利国家暴露出了“政府失灵”弊端，同时，在公共物品提供领域的“市场失灵”问题已被理论界反思多年。在这样的背景下，西方理论界认为应该有一种介于政府与市场之间的第三方机构的存在，这种机构从理论上而言，由于不以利润最大化为目标，因此能够以较高的质量、较高的效率来实现公共物品的市场化供给，也就是说其同时具备市场化运作与政府化运作两方面的优势，实现了公平与效率并重的目标。

在实际的运营过程中，社会公益性机构的形式一般以非政府组织（NGO）形式出现，在我国一般被称为民间团体。其一般通过接受社会各界捐赠（部分非政府组织或民间团体也接受政府财政的拨款）维持其日常的运营支出，而诸多工作的开展，特别是为社会提供公共物品的活动，往往依托于志愿者进行，因此社会公益性机构成本相对较低。并且，对志愿者的激励主要来自于实现目标的内在激励，因此尽管报酬相对较少，志愿者也能够提供较高质量的公共物品。

但是依靠社会公益性机构实现市场化运作，具有两个方面的不足，首先是社会公益性机构所能提供的一般是软性的服务，例如治安维护、公共卫生等，而电力、水务等消费类公共物品，社会公益机构无法加以提供；其次社会公益性机构所提供的服务，往往表现为运动式，而非常态化提供，这难以满足社会对公共物品的需求。

四、城市管理市场化长效运作的保障措施

（一）明确市场化的范围

根据新公共管理学派的观点，政府部门在实现“治理”的过程中，需要同市场进行“有限分工”，将一部分工作交由市场来进行处理。

具体而言，对于城市政府而言，在进行城市管理过程中，对于依据政府形成的合法性基础，即由全体人民授权政府部门执行的功能，主要是法规政策的制定与执行，需要由政府部门负责，以确保相应功能发挥的公正性，并确保政府的公信力；而其他由政府所提供的公共物品，则可以通过市场化的方式进行。

目前，在实践的环节中，值得注意的是，一些地方的城市管理部门，将部分法律执行的权力下放到第三方机构，使其代行了政府应承担的职能，这一方面违背了政府治理的基本要求，另一方面也对被管理者以及其他社会群体带来不良感知，影响城市稳定的基础。借鉴西方国家城市管理的经验，第三方机构可以代表政府部门就法律上的事务进行沟通，主要起到说服的作用，而涉及到需要采用强制措施的，则需要依靠法律执行机构，如警察等负责执行。

（二）强调民主化的参与

现代政府逐步强调服务的功能，即构建服务型政府，其核心出发点是满足辖区内各类主体的需求。鉴于此，国内外城市政府在制定决策时，日益强调各利益相关者民主化参与的重要性。

在强调民主化参与的过程中，国外城市政府逐步从宏观民主化向微观民主化方向转变。所谓的宏观民主化，是指根据民主选举结果，形成由民众授权的决策机构和执行机构，包括议会、政府、司法机关等，在法理上由其进行的决策和执行均能代表各利益相关者的利益。而所谓微观民主化，是指在进行具体的决策或执行的时候，听取各利益直接相关者的意见，从而进一步聚焦利益相关者的需求。例如，纽约市在进行区域规划的时候，会启动ULURP程序（The Uniform Land Use Review Process，土地利用审批程序），由包括社区、区行政长官、顾问在内的各利益相关人士就城市规划委员会、市政委和市长等提出的一系列规划草案进行表决。这些规划草案包括: 规划文本、分区规划修正方案、详细规划、城市更新改造规划、投资项目选址、地产购买或出租方案、社区规划等。

（三）强调政府的掌控性

城市管理工作是城市政府的核心职责之一，尽管在部分职能的履行上可以通过市场化的方式进行，但为了保证公平、公正、公益性的落实到位，需要强化政府的掌控性。政府的掌控性主要体现在三个方面：

一是通过资本实现掌控。政府出资同社会资本共同设立企业，为城市管理提供服务，由于政府部门是出资方，因此能够在董事会中占据一定的席位，可以直接参与企业的运营，确保企业的正确方向。其中，在极端的情况下，政府部门独资兴办企业，并进行控制，实现市场化的方式管理城市。二是通过契约实现掌控。政府部门通过招标的方式，选取合适的公共物品供应商，签订明确的服务契约。依据契约，政府部门对供应商进行评测，以决定是否续约、是否付款等，并依据契约对执行过程进行规范化管理。三是通过行政管理实现掌控。政府部门日常加强监管，听取城市中各相关主体的意见，通过行政化的方式，确保市场化主体在城市管理中相应职责履行到位，尤其对于在市场化之后可能损害相关主体利益的行为，例如获取特许经营者意图上调价格的行为，政府部门需要及时干涉。

从中外的实践来看，以上三种强化政府掌控性的方式，分别适用不同方面，其中，通过资本实现掌控的方式，主要适用于需要第三方企业在前期有较大投入，后期依靠运营获益的事业，如电信运营、供水等公用事业等；通过契约实现掌控的方式，主要适用于前期固定投入的服务，如环卫、绿化等公共服务；而通过行政管理实现掌控的方式，是城市政府基本职能的体现，需要持续性加强。

小词典

帕累托最优 (Pareto Optimality)

这个概念是以意大利经济学家维弗雷多・帕雷托的名字命名的，他在关于经济效率和收入分配的研究中最早使用了这个概念。

帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto efficiency）。帕累托最优和帕累托改进，是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好。帕累托改进（Pareto improvement）是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的情况下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

如果一个经济制度不是帕累托最优，则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。普遍认为这样低效的产出情况是需要避免的，因此帕累托最优是评价一个经济制度和政治方针的非常重要的标准。