我国残疾人集中就业政策分析

［摘 要］集中就业对促进我国残疾人就业发挥了巨大作用,而集中就业政策是影响其发展的重要因素。本文对从优惠幅度下降、认定标准不利于福利企业的发展两个方面剖析了我国残疾人集中就业政策存在的不足,并在此基础上提出一些对策建议,以期对完善我国残疾人集中就业政策起一定参考作用。

［关键词］残疾人；集中就业；福利企业

［中图分类号］D61［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）45-0073-03

我国残疾人集中就业政策主要是指国家对安排残疾人集中就业的福利企业的税收优惠政策。2007年我国了《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》(财税［2007］92号)、《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》(国税发［2007］67号)、《关于印发福利企业资格认定办法的通知》(民发［2007］103号),对我国残疾人集中就业政策进行了调整。本文对新政策进行深入分析,以期为完善我国残疾人集中就业政策提供参考。

1 新政策的积极效应分析

1.1 降低了福利企业准入条件

首先,根据《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》(国税发［1994］155号)的相关规定,民政福利企业享受优惠的范围仅限于：“1994年1月1日以前,由民政部门、街道、乡镇举办的福利企业,但不包括外商投资企业；1994年1月1日以后举办的民政福利企业,必须经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准,也可按本通知享受税收优惠。”这些规定限制了福利企业的投资主体范围,而新政策已经没有了关于投资主体的规定。换言之,就是新政策对福利企业的投资主体不再加以限制,对广泛吸纳包括民营资本和外资在内的社会资本兴办福利企业,促进福利企业的发展具有十分重要的意义。

其次,根据《关于社会福利企业管理暂行办法的通知》(民福发［1990］21号)的相关规定,福利企业安置残疾人员必须达到生产人员总数35％及以上。而根据2007年我国所的《关于印发福利企业资格认定办法的通知》的规定,“福利企业,是指依法在工商行政管理机关登记注册,安置残疾人职工占职工总人数25%以上,残疾人职工人数不少于10人的企业”。我们可以看出,新政策对福利企业安置残疾人职工的比例从原来规定的35%大幅度下降至25%(且残疾职工人数不少于10人),使得福利企业的准入条件明显下降,扩大了福利企业的范围,使得更多安置残疾人就业的企业能够享受相关的优惠政策,有利于鼓励企业吸纳更多的残疾人就业。

再次,按照以前的相关规定,福利企业资格由省级民政、地税、国税三个部门联合认定,而《社会福利企业资格认定办法》第五条规定：“企业申请福利企业资格认定,应当向当地县级以上人民政府民政部门(以下简称认定机关)提出认定申请,具体认定机关由省、自治区、直辖市民政厅(局)和新疆生产建设兵团民政局确定,报民政部备案。”新政策将资格认定部门调整为民政部门一个部门。同时,其第七条又明确规定：“认定机关收到认定申请书及有关材料后,应当自次日起20个工作日内进行审查并提出书面意见。”这些新规定简化了申请顺序,给企业带来了方便，深受企业的欢迎。

根据我国《2008年民政事业统计报告》,截至2008年年底,全国共有福利企业23780个,比上年减少1194个,而2007年福利企业比2006年减少了5225个,可见新政策出台后,福利企业减少的数量明显下降,同时,2008年年底福利企业的残疾职工为61.9万人,比上年增加5.6万人。数据来源：2008年民政事业统计报告,www.mca.省略/article/zwgk/tjsj/可见,新政策对促进福利企业的发展和促进我国残疾人就业都发挥了重要的作用。

1.2 加强了对残疾人职工权益的保障

首先,根据《关于社会福利企业招用残疾职工的暂行规定的通知》(民［1989］福字37号),福利企业所安置的残疾人主要包括:“男性十六至四十五周岁,女性十六至四十周岁之间的视力残疾人、听力和语言残疾人、肢体残疾人及轻度智力残疾人。”而2007年《福利企业资格认定办法》规定：“福利企业安置的残疾人职工应当是持有《中华人民共和国残疾人证》上注明属于视力、听力、言语、肢体、智力和精神残疾的人员,或者是持有《中华人民共和国残疾军人证(1至8级)》的残疾人。”可见,新政策将所有的残疾人都纳入了集中就业的范围之内,保障了所有残疾人的平等就业权。

其次,新政策关于福利企业认定条件的内容中,增加了更加具体、完备而且比较详细的保障残疾人权益的条款,2007年《福利企业资格认定办法》规定,“申请福利企业资格认定的企业,应当具备下列条件：企业依法与安置就业的每位残疾人职工签订1年(含)以上的劳动合同或者服务协议,并且安置的每位残疾人职工在单位实际上岗从事全日制工作,且不存在重复就业情况；企业在提出资格认定申请的前一个月,通过银行等金融机构向安置的每位残疾人职工实际支付了不低于所在区县(含县级市、旗)最低工资标准的工资；企业在提出资格认定申请前一个月,为安置的每位残疾人职工按月足额缴纳所在区县(含县级市、旗)人民政府根据国家政策规定缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等社会保险；企业具有适合每位残疾人职工的工种、岗位；企业内部的道路和建筑物符合国家无障碍设计规范。”新政策从工资、社会保险、合适的岗位及无障碍设施等方面有力地保障了残疾人集中就业人员的合法权益。根据中国残疾人联合会网站数据,我国2009年集中就业的残疾人的社会保险参保率达到了96.79%,数据来源：中国残疾人联合会网站,www.省略.cn/sjcx/node_5061.htm远远高于按比例就业和个体就业残疾人的社会保险参保率。

2 新政策存在的问题研究

2.1 新政策优惠幅度大大下降

我国2007年所出台的新政策,对福利企业的优惠政策进行了调整,使得社会福利企业的税收优惠减免从与产值直接相关转变为与安置残疾职工数量直接相关,并按实际安置残疾人人数定额减免税收,体现了多安置多优惠,少安置少优惠的原则,又充分体现了关注民生、帮扶社会弱势群体的政策导向。同时,由此消除了过度减免税收优惠的问题，有效规避了税收风险，堵塞了税收漏洞，增加了国家税收收入。但是,这样的规定也产生了一些问题。

首先,福利企业增值税退还金额减少。根据《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》(国税发〔1994〕155号)的规定,“安置的‘四残’人员占企业生产人员50％以上(含50％)的民政福利工业企业,其生产增值税应税货物,除本通知第三条列举的项目外,经税务机关审核后,可采取先征税后返还的办法,给予返还全部已纳增值税的照顾。”而根据2007年所的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》的规定,“企业实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额,由县级以上税务机关根据单位所在区县(含县级市、旗,下同)适用的经省(含自治区、直辖市、计划单列市,下同)级人民政府批准的最低工资标准的6倍确定,但最高不得超过每人每年3.5万元。”这就造成部分福利企业的优惠额度锐减。例如,浙江陶氏集团黄岩模具二厂2008年销售额7835万元,增值税税率为5.5％,按原政策可退还增值税为7835×5.5%=431万元；而新政策规定每人每年最高限额为3.5万元,该厂职工总数230人,有95位残疾人,按照新政策贵厂可退还的增值税为3.5万元/人×95人=332.5万元,增值税退还金额比以前减少了98.5万元。许学政,颜法荷.人民政协报：福利企业离不开国家优惠政策［ON］.中国残疾人联合会网站，www.省略.cn/jiuy/content/2011-02/21/content_30308992.htm假如当地最低工资标准较低,年工资的6倍低于3.5万元,企业可退还增值税税额其下降幅度将更大。而且,新政策所规定的每人每年最高限额为3.5万元,没有考虑到物价总水平的上涨,残疾人职工的工资、保险、显性和隐性管理成本的逐年动态递增等因素,也没有顾及到我国不同地区之间的社会和经济发展水平的差异，这一规定缺乏科学性、准确性、时效性。

其次,福利企业所得税退还金额减少。根据《关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税字［1994］001号)的规定,“对民政部门举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位,凡安置‘四残’人员占生产人员总数35％以上,暂免征收所得税。凡安置‘四残’人员占生产人员总数的比例超过10％未达到35％的,减半征收所得税。”而根据2007年所的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》的规定,“单位支付给残疾人的实际工资可在企业所得税前据实扣除,并可按支付给残疾人实际工资的100%加计扣除。单位实际支付给残疾人的工资加计扣除部分,如大于本年度应纳税所得额的,可准予扣除其不超过应纳税所得额的部分,超过部分本年度和以后年度均不得扣除。亏损单位不适用上述工资加计扣除应纳税所得额的办法。”这也使得福利企业的优惠额度大幅度减少。例如,浙江黄岩洛嘉塑料有限公司2008年销售额为1.44亿元,利润率为3.5％,年利润总额为1.44亿元×3.5%=504万元,按原政策可退还126万元,即504万元×25％=126万元。该公司残疾职工人数为130名,工资总额150万元,按照新政策该公司仅能还退企业所得税37.5万元,即150万元×25％=37.5万元,前后相差88.5万元。

再次,福利企业营业税的退还金额也有所减少。根据《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》(国税发〔1994〕155号)的规定,“安置的‘四残’人员占企业生产人员35％以上的(含35%)民政福利企业,其经营属于营业税‘服务业’税目范围内(广告业除外)的业务,免征营业税。”而根据2007年所的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》的规定,“兼营本通知规定享受增值税和营业税税收优惠政策业务的单位,可自行选择退还增值税或减征营业税,一经选定,一个年度内不得变更。”其营业税的退还方法与增值税相同,按照这样的算法,也导致一些企业的税收退还额有所减少。

2.2 认定标准不利于企业的发展

一方面,根据2007年的《关于印发福利企业资格认定办法的通知》的规定,福利企业的残疾人职工人数应该不少于10人。而原来的政策没有这样的相关规定。新政策的这个规定,使得一些残疾职工人数达不到10人的小型企业退出了福利企业的范围,而面临挑战。从2006年的年检报表来看,通州市有20家小型福利企业,职工总人数不过十几人,在岗残疾职工不过六七人,这就达不到福利企业必须“安置残疾职工10名以上”新规定的认定标准。俞忠,吴宏芳.通州市社会福利企业的现状和发展的思考［ON］。中国残疾人联合会,www.省略.cn/jiuy/content/2010-12/20/content_30303682.htm按照新政策,这些企业就不能再享受福利企业的优惠政策；如果它们希望享受优惠政策就必须增招残疾人员工,这就会增加企业的生产经营成本,致使企业面临巨大的压力。一旦企业因此而倒闭,将导致部分残疾人失业。从这个意义上来说,“10人”的最低标准不利于小企业的发展。

另一方面,关于残疾人职工的上岗率问题。1994年的《关于进一步加强福利企业行政监督严格检查清理假冒福利企业的通知》明确规定,“各类福利企业必须符合‘残疾职工有适当的劳动岗位,上岗率达到80％以上(含80％)。’的标准。”而2007年的《关于印发福利企业资格认定办法的通知》对上岗率问题没有明确的规定,只是规定“福利企业依法与安置就业的每位残疾人职工签订1年(含)以上的劳动合同或者服务协议,并且安置的每位残疾人职工在单位实际上岗从事全日制工作,且不存在重复就业情况。”这样就容易造成操作上的困难。比如,一些地方的残疾人职工因自身身体条件及企业生产周期性等因素未出满勤，有关管理部门就由此认为残疾人不到岗，不符合福利企业条件，不予企业享受减免税。这影响了福利企业吸纳残疾人的积极性。

3 完善我国集中就业政策的建议

第一,建议财政部、民政部和国家税务总局等相关部门“最高不得超过每人每年3.5万元”的封顶规定,按当地“最低工资标准的6倍”执行即可。逐步建立按照残疾职工人数计算的退税标准自然增长机制,进一步加大对社会福利企业的税收优惠力度,减轻经济发达地区因残疾职工的工资水平和用工成本较高对社会福利企业发展带来的不利影响。浙江省社会福利企业发展现状、原因及对策分析［ON］.中国残疾人联合会网站，www.省略.cn/jiuy/content/2011-02/09/content_30308080.htm这样既有利于避免残疾人职工人均免税过高的问题，又有利于调动福利企业的积极性，也适应各地经济发展差异性的客观实际，增强政策的科学性、时效性和可操作性。

第二,可以考虑出台相关的配套政策,以减轻“残疾职工不少于10人”的规定给小企业带来的不利影响,以促进其发展。比如可以考虑这样规定“如果残疾职工人数少于10人,但残疾职工人数占职工总数的50%及以上的企业,也可以享受福利企业的政策优惠。”这样既不会违反政策鼓励企业吸纳残疾人就业的初衷,也有利于小型福利企业的稳定发展,对于促进我国残疾人集中就业意义重大。

第三,逐步建立残疾人集中就业奖励机制,以鼓励福利企业更多地吸纳残疾人就业。例如许学政和颜法荷建议,“经民政、财政部门确认,安置残疾人员比例超过25％,且残疾人员在10人以上的福利企业,由企业所在地财政部门在下一年度的3月份以前,按以下标准给予奖励:安置的残疾人员占比例超过25％~35％(含)部分,按每人每年不低于当地月工资一倍的标准奖励企业；安置的残疾人员占比例35％~45％(含)部分,按每人每年不低于当地月工资两倍的标准奖励企业；安置的残疾人员占比例45％以上部分,按每人每年不低于当地月工资三倍的标准奖励企业。”许学政,颜法荷.人民政协报：福利企业离不开国家优惠政策［ON］.中国残疾人联合会网站，www.省略.cn/jiuy/content/2011-02/21/content_30308992.htm

第四,建议国家和地方省市税务、民政等相关部门应尽快制定出台《社会福利企业管理办法》，对新政策中操作实施的具体问题，作出更加具体可操作的规定,同时制定相关的刚性处罚措施,以充分发挥新政策的作用。比如,对残疾人职工上岗率问题,可以在充分考虑行业特点和地区具体情况的差异后,制定有弹性可操作的规定。同时,对福利企业按月退税做出刚性规定，确保福利企业能够按月享受优惠政策,以及制定福利企业管理机构的规章制度等,以促进我国福利企业的快速发展。

参考文献:

［1］汪生夫,刘莉莉.福利企业税收新政策实施中的问题与对策［J］.社会福利,2008(10).

［2］许学政,颜法荷.人民政协报：福利企业离不开国家优惠政策［EB/OL］.中国残疾人联合会网站，www.省略.cn/jiuy/content/2011-02/21/content_30308992.htm.

［3］中华人民共和国民政部.2008年民政事业统计报告［EB/OL］.www.mca.省略/article/zwgk/tjsj/.

［4］浙江省社会福利企业发展现状、原因及对策分析［EB/OL］.中国残疾人联合会网站，www.省略.cn/jiuy/content/2011-02/09/content_30308080.htm.

［5］张琪,吴江.中国残疾人就业与保障问题研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社,2004.