现代城市发展与创新中城市管理问题探索

［摘要］中国城市化水平不断提高，城市迅速发展，城市产业结构、人口数量、空间布局、资源环境、基础设施等都发生了很大的变化，在城市发展与变化中出现许多与城市管理相关的问题。2012年10月在青岛科技大学召开的城市发展与创新国际学术研讨会上，来自中韩两国的专家学者，从快速城市化发展进程中加强城市管理的必要性、城市发展中的创新模式、经济转型时期城市管理发展方向及重点、城市管理专业建设与未来发展等四个方面就现代城市发展与创新中的城市管理问题进行了分析与探讨。

［关键词］城市；城市化；城市管理；中国；韩国

［中图分类号］F290　［文献标识码］A　［文章编号］1671-8372（2012）04-0016-05

2012年10月27日，由青岛科技大学与韩国行政城市学会共同举办的“城市发展与创新国际学术研讨会暨2012年城市管理专业建设年会”在青岛科技大学召开。来自中国人民大学、浙江大学、华东理工大学、中南财经政法大学、云南大学、首都经贸大学、上海理工大学、山东农业大学、浙江农林大学、浙江工商大学、吉林建筑工程学院、山东工商学院、湖南城市学院、青岛科技大学等14所国内大学，韩国首尔大学、首尔市立大学、庆尚大学、青川大学、忠南大学、圣洁大学、俄罗斯东西伯利亚州立大学等7所国外大学的专家学者，青岛科技大学经济与管理学院硕士研究生、MBA学员、城市管理专业本科生等180余人参加了本次盛会，探讨现代城市发展与创新和城市建设与管理问题。

大会开幕式由青岛科技大学经济与管理学院院长李立教授主持，大会闭幕式由青岛科技大学城市管理系主任刘广珠教授主持。青岛科技大学副校长罗公利教授和韩国城市行政学会会长崔瑾熙教授分别在开幕式上致辞。

罗公利副校长在致辞中代表青岛科技大学对各位专家和代表的到来表示诚挚的欢迎，对本次会议的召开表示热烈的祝贺。罗公利副校长指出，青岛科技大学作为山东省最早设立城市管理专业的高校之一，在2005年获批设置城市管理本科专业，2006年开始招生，已为社会培养了百余名优秀毕业生。学校立足于现代城市管理专业人才需求的实际，在区域经济学专业硕士点设立了城市经济与管理学研究方向，在城市规划、房地产经营等领域形成了鲜明的研究特色，取得了丰富的项目经验和研究成果。学校还积极加强该学科的对外交流与合作，与国内外高校和学会建立了广泛的联系。

崔瑾熙会长在致辞中认为，这次会议必将对未来城市管理产生深远影响，也会加深韩国和中国学者在城市管理研究方面的进一步合作。

首都经济贸易大学王德起教授、首尔市立大学崔瑾熙教授、中国人民大学郐艳丽副教授、韩国庆尚大学许宰畅教授、青岛科技大学兼职教授陈维民先生分别做了“经济社会转型与现代城市管理”、“21世纪东北亚重要城市面临的挑战与问题”、“城市管理本科教学理论与实践”、　“韩中外资利用（FTA）的影响与对策”、“中国东部地区城市化发展趋势及青岛的路径选择”主题报告。大会设立了　“城市发展与创新”和“城市建设与管理”　两个主题分会场，对19篇论文进行交流。中外与会代表对中国城市化快速发展形势下出现的问题，对不久前纳入教育部本科专业目录的城市管理专业的课程体系建设，对中韩两国城市科学管理的进一步发展，进行了深入探讨，并认为本次会议将对加速城市管理学科的科学化、规范化和国际化进程，对促进中国城市建设与管理的发展与创新，城市管理专业的建设与人才培养，起到积极的推动作用。

一、快速城市化发展进程中加强城市管理的必要性

改革开放以来，我国城市化进程明显加速，城市化水平从1950年的11.18　%，经历了1998　年的30.4%、2002年的39.1%、2004年的41.0%，到2011年达到51.3%，平均每年以高于1个百分点的速度发展。

在快速城市化的进程中，也出现了一些需要反思的问题。华东理工大学纪晓岚教授、浙江农林大学张本效教授提出现阶段中国城市化存在四大困惑：第一，农民工问题，城市化空间扩张带来了农民失地、失业、失居，土地城市化导致农民被动城市化；第二，空心村问题，农村青壮年外出打工，村里只剩老年人和儿童；第三，城市问题，各大城市交通问题急剧恶化，基础设施落后，环境质量下降，住房问题突出；第四，“空城”问题，由于缺乏必备的商业、交通、文化娱乐、教育医疗等公共服务设施，导致城市的楼房盖好了，却很少有人入住。

青岛科技大学张志耀教授认为基础设施建设发展相对滞后，成为城市化发展的瓶颈。主要表现在三个方面：第一，基础设施规划缺乏长远的思考和规划。城市规划编制体系不科学，没有形成一个各层次规划定位明确、内容清晰、紧密衔接、有机联系的整体；各层次的规划都没有真正做到面向实践，没有针对复杂、多变的城市发展现实提出可以付诸操作的规划对策和开发建议，规划成果始终停留在本本的阶段；城市总体规划与基础设施专项规划错位。第二，基础设施建设指导思想方面，对基础设施建设管理主体缺乏明确的认识，建设管理体制僵化，浮夸风、腐败风仍然盛行。第三，基础设施建设和管理质量方面，重复建设与供给不足并存，过度超前与滞后建设并存，城市基础设施建设质量不高，甚至形成畸形发展的现象，城市基础设施的管理水平低，建设管理资金缺乏，效益不高。

在城市化发展过程中，土地一直是政府十分重视的问题，韩国清州大学高秉浩教授分析了韩国政府的新兴发展范式和土地政策的调整。20世纪60年代，韩国遭受了严重的资源和粮食不足，建设生产基地是其国土规划的重中之重。20世纪80年代，政策制定者把和谐发展作为国土规划政策的基本思想。20世纪90年代，流行的主题是可持续发展、经济增长和环境保护均衡发展。2006-2020年修订的国土规划目标是实现平衡国土规划、开放国土规划、福利国土规划和绿色国土规划等。传统的区域政策是为了解决区域问题和实现国家均衡发展，现有的国土规划政策的最终目的是为了提高生活质量并促进区域竞争力。利益是区域政策制定的出发点，需建立一个集创新、环境、竞争力、地方治理、绿色增长的区域网络。全球竞争不断加剧，国土规划政策将发挥更大的作用，联合国正在努力开发绿色增长能源，如生态友好型产业和可再生能源，韩国新的土地规划政策要保证经济增长和环境保护的良性循环。

韩国忠南大学姜秉洙教授提出，一个国家或城市的发展要保持理性增长。理性增长是指全国范围内的社区努力以最低程度破坏环境的方式管理和指导增长，创建宜居城镇或城市的过程。目前的格局，增长也被认为是“蔓生”，它有一些负面的文化、负面的经济、负面的环境、负面的社会后果。理性增长作为都市规划和发展的主要方向，内容包括“认清增长和发展的影响，包括环境成本、经济成本和社会成本，并试图去事先减缓和避免这些影响的策略”。理性增长的特殊目标包括公共物品的合理评价、减少不利的土地利用、增大有利土地的利用、减少公共财政支出、最大化社会公平、最大化城市居民生活质量。

城市化发展中出现的许多问题表明，中国城市化应该基于中国的实际情况，总结各国和其他城市在城市化过程中的创新和探索，因地制宜，扬长避短，加强管理，走适合中国国情本土化的发展道路。

二、城市发展中的创新模式

在经济全球化的影响下，城市发展表现为以城市群或大都市连绵带为主导的空间形态，中国经济的主要发展动力仍来源于大城市以及由此形成的大城市经济圈，一批具有较强集聚与辐射能力的大城市群逐渐形成并影响带动区域一体化发展，其中长三角已经形成由数个城市群组成的世界第六大都市连绵带。每一个城市都应该充分利用自己的区位优势快速发展。

上海理工大学张永庆教授以上海杨浦区为例提出“三区融合，联动发展”模式，即把大学校区建设、科技园区发展及城市社区繁荣三者协调统一起来，形成城市创新体系新形态、经济发展新模式和城区开发建设新机制。“三区融合，联动发展”有效地整合了高校、园区与社区的创新资源，建立起以创新创业为基础、以知识与价值创造为纽带、以知识产业为主体的创新联动体系，是“产学研”联盟的新形态，是城市创新体系建设的新探索，也是发挥上海科技、人才资源优势的有效形式。“三区融合，联动发展”把高等教育的人才培育与知识创新，科技园区的科技创新、产业孵化与生产力转换，城市社区的经济发展、生态环境建设有机地统一起来，构造了以知识为桥梁，以价值创造为纽带，高校、园区和社区紧密结合的知识链、价值链、产业链整合发展的新模式，是城区发展模式的新探索。“三区融合，联动发展”模式通过校区建设、园区开发和城市社区改造，有效整合协调了各方优势，包括教育资源优势、科技资源优势、创新环境优势和政策文化优势，促进知识创新、科技创新和产业创新的有机结合，将高校布局结构调整与推进科技创新体系建设、城市产业升级、社会功能拓展等有机融合起来，是一种城区开发建设体制与机制的创新。

首尔市立大学崔瑾熙教授分析了首尔的发展，提出多中心城市模式，打造现代服务业基地。1991年首尔市还是制造业占比大，为34.4%，但是，到2009年制造业比重已下降到6.8%，以金融、房产为代表的现代服务业发展较迅速，四个大的工业区已开发成为现代服务业的一个基地。在早期的发展阶段，城市的活动都集中在中央商务区（CBD），城市发展和工业化极大地改变了城市经济结构。首尔经历了大约40多年的快速增长，导致就业和人口的增加。为了解决这一问题，首尔政府实施多项发展政策，促进首尔从单中心向多中心城市转变，从工业城市向后工业城市转变。首尔市政府计划将城市功能转移到首尔以外的地区（子中央商务区），首尔南部地区（又被称为江南地区）就是一个例子，首尔北部地区中央商务区的一些城市核心功能转移到了首尔南部地区。在首尔南部地区建设了各种公共设施（如学校、文化中心、宽阔的马路、企业和政府机构的现代化办公场所），出台和实行了多项政策缓解城市中心区诸如交通拥堵、空气污染、工作-住房紧张等系列问题。目前，韩国正在建设“无处不在的城市”，首尔是试点城市之一。无论市民在城市的哪个地方都能得到城市的信息，这样可以提高城市管理的效率，也可以提高城市公共管理水平。韩国总统通过改善社会建设状况，推行市民主义，例如，市民通过参与去年成立的“市民福利基金委员会”，可以直接参加制定基金。过去以美欧为中心的世界格局逐渐转变为以欧亚为中心的世界格局。中国经济在全球越来越明显，逐渐成为世界的中心。首尔、上海、青岛这些东北亚的中心城市必须要有一套自己的发展模式，城市发挥的作用有些甚至可以超过国家的作用。

青岛科技大学兼职教授陈维民先生依据青岛的实际提出青岛城市发展的路径。青岛作为东部沿海重要的中心城市，综合实力已经进入中国城市前10位，综合竞争力处于国内城市第二方阵，在基本实现现代化以后，城市未来的发展目标应定位在融入北京、上海两大中心建设世界城市的发展大格局中，不断提升城市的现代化、国际化水平，建设在东北亚地区具有区域影响力的国际城市。应突出港口优势，提升国际空港能级，建设国际航运中心；加快发展以生产业为主的现代服务业，培育国际城市核心竞争力；实施中央商务区和城市副中心建设工程，提升主城区发展能级；实施城市群发展战略，形成国际城市的集聚辐射能力；打造中国蓝色经济领军城市，提升中心城市的国际影响力。

韩国庆尚大学徐宰畅教授认为中韩自由贸易区建设是促进城市发展的途径，中国自贸区的发展很快，影响也很大，中韩自由贸易区将成为仅次于韩欧、韩美的自由贸易区，中韩自由贸易区必将提升国民福利待遇，增加就业岗位，为两国带来经济效益。

韩国圣洁大学林景洙教授提出将城市地位和社会资本作为城市竞争力的发展战略，城市地位和社会资本与城市竞争力高度相关。当公民有明确的城市竞争力以及他们分享着更多共同的城市形象时，就形成了社会资本。世界银行（2003年）将社会资本分为六类：（1）团体和网络，（2）信任和团结，（3）集体行动与合作，（4）信息与通信，（5）社会凝聚力和包容性，（6）权利和政治行动。这些社会资本是城市竞争力的一个重要因素。在居民中形成的城市地位和社会资本决定了城市竞争力，强大的城市竞争力是从明确共同的城市公民身份以及构建良好的社会资本中积累起来的。

北京大学博士后、青岛科技大学杨友才副教授认为影响城市经济增长的因素主要是金融发展，金融发展对经济增长起着促进作用，这种促进作用在不同区域，如东部、中部和西部，其作用大小不一样。金融发展对经济增长的促进作用并不是随着金融发展水平的提高而提高，而是表现出边际效率递减的特征，东中西部边际效率递减的特征也不一样，其原因是东中西部的地理环境、人文环境、基础设施以及国家的优惠政策等不同。

三、经济转型时期城市管理发展方向及重点

改革开放以来，中国经济得到迅猛发展，GDP年均增速接近10%，并于2010年超过日本，成为世界第二大经济体。2011年，一二三产占比分别为10.1%、46.8%、43.1%；2012年，经济基本稳定增长，非农经济贡献率已达90%，城市经济已居绝对支配地位，中国城市运行环境平稳地实现了从计划经济到市场经济的转型。经济转型、城市化加速、城市特别是大城市的迅猛发展也给中国城市管理带来了空前的挑战，城市管理研究面临着许多迫切需要解决的问题。首都经济贸易大学王德起教授认为目前中国城市管理需要迫切解决的重大问题有：GDP增长中资源消耗过多，城市更新中出现政府决策与市民意愿冲突，部分特大城市房租房价过高、增长过快，公共设施安全隐患较多、危机重重等。我国经历了较长期的持续经济增长，在边拆边建式的追求GDP的过程中，消耗资源的胃口也越来越大。比如，近年来全球石油的新增需求一半来自中国，铁矿石和主要金属40%左右由中国消耗，水泥和玻璃大约50%由中国消耗。GDP的增长很大部分是依靠资源的超强度投入，而实现的财富积累和国民福祉却相对很少。这是发达国家走过的工业化的老路子，中国要想实现可持续的经济增长，必须避免大搞“拆毁性建设”，停止付出高代价来追求GDP增长。王德起教授提出城市管理的未来发展方向及重点：第一，坚持“科学发展”理念，加强城市生态管理；第二，遵循“新公共管理”原理，提高管理效率；第三，坚持“以人为本”宗旨，实行公众满意导向管理；第四，推动“公众参与”方式的主体多元化管理；第五，推行“网格化”管理，提高数字化智能化程度；第六，加强城市文化管理，构建市民精神家园。

社区是聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社情民意、社会基层各种矛盾和问题反映比较集中的地方，大大小小的社区构成社会的有机体。城市社区是城市管理体制的基层单位，同时又是城市改革开放和社会主义精神文明建设的窗口，是社区居民生活、学习、参与城市管理，享受政治、经济、文化权利，实现养老、社会保障、医疗保健、终身教育等各种切身利益的最基层的管理组织，它是城市的“细胞”，是城市管理的末端，也是最重要、最具体的一个管理环节。云南大学文正祥教授提出加强社区的规划、建设和管理是城市管理的基础，昆明市江北社区云大教工小区管理模式就是一个成功的管理案例。这一管理模式为：在小区组织管理方面，业主委员会、黉正物业公司和业主三方合作管理；在小区党建管理方面，小区成立了离退休党支部，定期开展活动，并发挥离退休党员在小区管理中的垂范作用；在小区服务管理方面，物业公司设有保安组、保洁组、绿化组、维修组等，在小区的服务管理中，部门各司其职；在小区环境管理方面，业主委员会和物业公司的目标是：“创建优美、安全、文明、和谐小区和争创优秀示范小区”；在小区治安管理方面，通过保安组全体保安的共同努力，采取对周边治安环境进行监控、加强门卫通行管理和夜间巡逻等措施，坚守岗位、精心防范；在小区文化、教育管理方面，业主委员会、物业公司和业主三方合作，通过在小区内收取车辆占道费的办法筹集资金，办了社区小报，建立图书阅览室，羽毛球、乒乓球活动室，健身室，室，小区艺术团等，定期开展丰富多彩、喜闻乐见的文体活动。

华东理工大学罗建平教授认为，人口的融入产生公共性，城市化主要体现于人口的流动及其在城市社会、经济、文化等方面的融入状况；公共事务管理主要是公共性问题，体现于其公正性、公益性、公义性等。城市化与公共性相辅相成，都强调容器，即城市空间或公共空间的容纳问题。城市化是个动态过程，大量的人员、信息、物质、技术、媒介的进入，需要有效地被吸收、消化，这就出现“转化”问题，城市化过程中，不仅是农民工，其他“进城者”都有这个转化问题。转化最为关键的是心理文化方面，而不唯身份、政策方面。转化与公共性原型的释放密切相关，具体表现在公共管理的理念、措施和目标上。

四、城市管理专业建设与未来发展

（一）城市管理专业定位

城市管理专业是公共管理一级学科下的二级学科，不同于国民经济管理、工商管理等经济管理学科和行政管理、公共事业管理等行政管理学科的专业。长期以来，中国的城市管理专业分为三类：第一类是市政管理，偏重水电气热等基础设施的技术管理；第二类是行政管理，偏重政府内部运行的制度管理；第三类是广泛分布于各学科的部门管理，比如交通管理、治安管理等。这三类管理专业的共性是专业性强，综合性不足，缺乏应对和解决重大的综合性经济社会问题的内容。

中国人民大学郐艳丽副教授提出城乡发展规划与管理专业发展思路，认为该专业源于两个母体—城乡规划学与公共管理学，既是对规划向公共政策转型的探索，也是对公共管理学科如何更加具体、可实施地服务于社会的探索，是一门新兴学科。

吉林建筑工程学院胡小岩教授认为，专业定位是进行人才培养方案设计的基础，所以无论依据什么样的现有条件，都要严格分析论证专业办学方向；城市管理专业应着眼于社会服务与社会管理，在公共管理视域下，依托公共事业管理和社会工作专业，整合校内建筑规划等相关优势学科，共享校内优质教学资源。通过城市管理专业的建设，能够充分利用吉林建筑工程学院建筑规划的优质资源，使城市管理既拥有公共管理的理念和知识，又拥有土木建设背景；城市管理专业应该定位于城市公共事务管理，包含城市规划、城市市政交通、城市基础建设、城市市容环境卫生、社区及城市软环境治理等内容。

（二）城市管理专业培养计划

郐艳丽还总结了中国人民大学城市管理专业课程体系的特色。他们从2005年本科培养开始，对该专业课程设置每年都进行调整。调整的主要依据有以下几个方面：（1）利用学校的资源选择教学最好、最受学生欢迎的老师讲授公共基础课，学生反映不好就针对具体情况进行调整；（2）专业基础课和选修课基本是结合教师的进展逐步完善、调整的，开设教师擅长教又符合培养计划的课程；（3）研究其他院校的课程设计，征求毕业学生和用人单位及专职委的意见。根据城市管理前沿的需要，充分发挥中国人民大学学科优势，在全国范围内率先形成与工学互补的城市管理本科教学体系，构建了“4+2”课程结构，即4个学科的理论知识主线：公共管理学、城市经济学、城市社会学、城市规划学，2类分析方法：空间分析方法（包括GIS分析、CAD等规划制图方法）和数量分析方法（包括统计学、计量经济学等）。

山东农业大学康维波副教授提出，按模块设计的思想，将城市管理专业课程设计为四个模块。第一是专业课程体系，包括城市管理的基本知识和理论，城市管理的实际状况及发展方向，如何解决城市管理现实问题等相关内容，设置城市管理学、城市地理学、城市发展史、城市规划原理、城市遥感、城市管理案例分析等课程。第二是组织管理体系，包括普适类管理模块、政府组织管理模块（包括行政管理理论、办公管理、行政职能三部分）、非政府组织管理模块（包括企业管理、社区管理、非营利组织三部分）、城市危机管理模块（包括城市制度设计层面、城市危机预防应对）。第三是技术管理体系，包括城市设施技术模块和城市设施（硬件）管理模块。第四是毕业生就业应考模块。

青岛科技大学刘广珠教授认为城市管理专业课程体系的实践教学是很重要的教学环节。为了培养学生基本能力、专业技能和管理能力，应按照课程实验、认识实习、专业实习、模拟实验、毕业实习等模式构建城市管理专业实践教学体系，采用案例分析、课程设计、毕业设计（论文）、课程实验、课程教学实习、专业实践、毕业设计及社会实践、咨询服务等形式完成实习任务。城市管理专业课程实验教学体系可以围绕通用基本技能和专业岗位技能训练，采用课程、案例、教学软件等形式，尤其对于一些专业主干课程，如城市管理学、城市规划设计、土地管理、风景园林规划设计等课程，组织编写典型案例教材并开发相关教学和学生模拟软件，以满足实践教学的需求，提高学生解决城市管理实际问题的能力。实习可以通过构建城市管理实践平台和建立实习基地完成实习任务，培养和提高学生实践能力和创新精神。城市管理专业实践平台的构建是加强这一专业实践教学的基础和关键，建立城市管理模拟实验室、城市规划实验室、城市仿真实验室等实战平台，在专业实践教学中起到了示范作用。应建立稳定的校内外实习基地，为培养学生的实践能力创造良好的条件。

（三）城市管理专业人才培养改革的基本思路

城市管理专业作为成立时间不长，才纳入教育部本科专业目录的新兴专业，很多方面还不够完善，需要进一步探索。云南大学马春老师提出三点城市管理专业人才培养改革的思路。第一，明确人才需求特点，突出专业特色和优势。对城市管理人才需求的主体是政府和企业。政府对城市管理类人才的需求主要体现在两个方面：1．由于城市管理的专业性和复杂性，国家在大中型城市均成立了城市管理局，城市管理局部门和职能繁多，因此对城市管理专业型人才的需求巨大；2．由于城市化进程的不断加快，城市建设管理人才缺口巨大。第二，调整专业培养知识体系，制定合理的人才培养方案。按照培养目标，可以将本科生分层次培养。首先是基础层次，作为城市管理专业的学生必须要掌握的基础知识层面，　包括规划建设原理及经管知识；其次是应用层次，在掌握了基础知识后，能够将其应用于实际的工作中。第三，整合教育资源，构筑一体化的人才培养。在专业建设的过程中，必须要突破专业与专业、高校与高校、高校与企业之间的界限，构筑一个包括专业科研与交流、项目协作与服务、教学与实践一体化的，开放的人才培养平台。