我国矿产资源补偿费制度运行效果评析

【摘要】我国的矿产资源补偿费制度已经建立十余年,其在国民经济发展过程中发挥了巨大作用。本文通过对矿产资源补偿费制度的运行效果进行评价,总结了其中存在的几点问题,并对征管制度今后发展提出了对策建议。

【关键词】矿产资源补偿费制度 效果 评析 制度建议

1994年4月1日,国务院颁布《矿产资源补偿费征收管理规定》,我国矿产资源补偿费制度建立。矿产资源补偿费是指国家作为矿产资源所有者,依法向开采矿产资源的单位和个人收取的费用。其征收目的是为了实现国家作为矿产资源所有者的财产权益。矿产资源补偿费属于政府非税收入,全额纳入财政预算管理。征收范围包括在我国领域和其他管辖海域开采矿产资源的都应缴纳矿产资源补偿费。

矿产资源补偿费从价计征,矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数。其中:开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率核定开采回采率。

矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收,目前按照矿区所在行政区域实行三级征管制度。矿产资源补偿费收益按比例分成,中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5;中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。使用方向主要用于矿产资源勘查。

一、我国矿产资源补偿费制度在国民经济中的作用

一是矿产资源补偿费征管方式改变,增幅变大。从1994年到2005年,矿产资源补偿费征收方式为上级征管部门对下级征管部门下达指标,而2006年以后,国土资源部不再对省级资源补偿费征管机构下达征收指标,而是要求各征管机关对矿山企业实现应收尽收、足额征收。1994年至2005年11年共征收210.5亿元,而2006年至2008年3年共征收260.7亿元。二是矿产资源补偿费增速与资源产品价格具有协调增长关系。根据统计数据,矿产资源补偿费开征以来,整体处于增长趋势,但是增速并不稳定,具有一定的波动性,与资源产品价格具有协调增长关系。三是矿产资源补偿费在地质勘查投入中成为主要力量。矿产资源补偿费在使用方向上明确规定主要用于矿产资源勘查,成为非常重要的地勘投入力量,尤其在地方地质勘查投入中不可或缺。

二、我国矿产资源补偿费征管制度运行效果简评

1、矿产资源补偿费征管政策运行效果

(1)建立并完善制度。1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院第150号令),我国矿产资源补偿费征管制度正式建立。其征收目的是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发,维护国家对矿产资源的财产权益,征收范围为在我国领域和其他管辖海域开采矿产资源的企业或个人,补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征,由国土资源部会同财政部征收,确定了省、市、县三级征收体制和收缴日期,并确定了中央与省、自治区的分配比例,规定了补偿费的减免条件。

(2)简化缴库程序。1997年,财政部、地质矿产部、中国人民银行印发了关于改变矿产资源补偿费缴库办法的通知,将“平时全额就地上缴中央金库,地方分成部分,年终通过结算由中央财政返还” 改为“按分成比例分别入库,年终不再结算”。 其目的是减少资金在途周转环节,确保地方矿产资源补偿费的及时到位。

(3)重点加强使用环节监管。在国发150号令中规定,“矿产资源补偿费纳入国家预算,实行专项管理,主要用于矿产资源勘查”,同时2001年财政部、国土资源部下发《矿产资源补偿费使用管理办法》的通知,专门针对中央分成所得的矿产资源补偿费的使用方式作了具体规定,明确主要用于“矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出、矿产资源补偿费征收部门经费补助”,使用对象确定为“具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门”,强调“勘查支出用于战略性矿产资源勘查支出及其他重要地质勘查专项支出”,“保护支出主要用于独立矿山企业为提高矿产资源开采及回收利用水平而进行的技术开发和技术改造”,“补助经费主要用于补助征收部门管理及人员经费”。矿产资源补偿费专款专用,任何单位不得截留、挤占和挪用。

(4)加强征收环节监管。2006年国土资源部印发了三个相关文件:第一,下发《关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》,监督矿山企业开展矿山储量地质测量,规定“矿产资源补偿费征收和矿业权评估等必须以经审查的矿山储量年报为依据”,将储量动态监测与补偿费征收挂钩;第二,印发了《关于加强矿产资源补偿费征收管理 促进煤矿回采率提高的通知》,将煤炭回采率与补偿费征收挂钩,并且加强对煤炭资源补偿费的征收工作;第三,印发了《关于加强矿产资源补偿费征收管理的通知》,对补偿费征收实行应征尽征的原则,规范管理补偿费减免,严格补偿费入库管理,严禁违规设立过渡账户,加强补偿费专用票据的使用和管理。

2、矿产资源补偿费征收运行效果评析

(1)矿产资源补偿费增长趋势明显,但是波动较大。根据1998年至2008年矿产资源补偿费的统计数据,矿产资源补偿费年均增长超过10亿元。除去2003年略有下降外,其他年份均为增长,尤其是在2005、2006、2007、2008四年,年增长额分别达到12.3、15、31.5、23.4亿元,增幅明显。矿产资源补偿费从长期看增势明显。但是从增长幅度与增速来看,矿产资源补偿费又具有较大的波动性,2007年增速达到54%,而2008年骤然下降到28%,其他年份增速也是波动明显,这也从侧面反映了征管制度具有一定的波动,不是一套成熟稳定的征收机制。

(2)矿产资源补偿费用于地质勘查投入的数额逐年增加。近年国内外矿产品市场火热,矿产资源需求增长快速,国家地质工作也逐步加强,据数据统计,从2003年至2007年,全国用于地质勘查投入的矿产资源补偿费累计达到41.11亿元,占补偿费收入的比重平均达到20%。

(3)补偿费对地质勘查投入资金结构有所调整。近几年随着能源消费的快速增加,矿产资源补偿费用于各矿种的比重也在不断调整。2002年,补偿费投入能源矿产的比重为14%,而2007年对能源矿产的投入比重占到31%,符合我国对能源需求的实际要求。补偿费用于金属矿产的地质勘查投入2002年为50%,2007年为45%,比重有所下降。但是从投入的绝对数额来看,仍然处于增长趋势。

(4)收益分配向资源原产地倾斜。矿产资源补偿费收益分配制度在国家层面上没有体现,但是在一些资源丰富地区,地方政府对生态环境、资源耗竭等问题的深入理解,对于矿产资源补偿费的使用和分配重新规定,其分配向资源产地倾斜。比如,新疆矿产资源补偿费完成上缴中央财政部分以外,地方部分全部返还给资源所在地,甘肃在最大程度上将资源收益分配向市县基层政府倾斜,内蒙古自治区矿产资源补偿费取消返还,就地缴库,就地分成,这些做法对旗县鼓励很大,如自治区征收的,中央、自治区、盟市、旗县分配比为40%∶29%∶31%,盟市征收的,中央、盟市、旗县分配,比例为40%∶24%∶36%,旗县征收的,中央、旗县分配比例为40%∶60%。

三、矿产资源补偿费征管制度存在问题研究

1、征收机构不统一

矿产资源补偿费征管中最直接的问题是没有明确规定管理机构,造成各地征收机构不统一,征管人员及经费不能有稳定来源。

管理机构的不统一,造成补偿费征管制度在地方没有真正贯彻执行,基层征收部门在管理上认识不统一、重视程度不一样,存在储量、开发、财务、办公室等不同部门负责的现象。同时矿产资源补偿费的征收涉及技术性问题,专业性强,因此,征收主体的不统一会导致补偿费在维护国家所有权方面功能减弱。

矿产资源补偿费征管人员和经费不足。全国矿产资源征收机关普遍存在没有专项征收经费,导致征管机构编制和经费没有落实。由于实行“收支两条线”、“部门预算”的财政管理体制,差额预算和自收自支事业编制的人员经费难以保证。

2、征管方式不灵活

征收制度中的可操作性主要涉及到计算补偿费时如何与储量消耗挂钩、在计算产品价格时如何确定销售价格、费率、减免条件等,目前的征管方式征管成本高、效率低。

矿产补偿费征收与储量、回采率挂钩进行核算需要具备特殊条件。如在国有大中型企业由于具备较完善的财务制度,又有专业的勘测队伍和人员,因此比较便于操作;而小企业大多不具备完善的财务制度,也没有勘测力量,对于这种专业性较强的计价操作方式,无法与储量、回采率挂钩征收补偿费。同时,对于动用储量与核定回采率参数确定的难点在于,其既需要有资质机构,又需要企业出资,导致储量结果的真实性不确定。

矿产资源补偿费减免条款过于原则,操作性不强。在部分省市进行审计工作时,审计部门认为当地补偿费减免应按照国家规定,应缴的应该全部入库,而减免部分应该再由国家退库,不是就地减免,这样有违国家法令。而实际操作中又没有具体的退库管理使用办法,如果全部上缴国库,在财政制度上需要较长的退库周期,因此在操作中不能按照国家法令执行。

3、利益分配不合理

按照现行法律法规,资源所在地方政府得到的资源补偿费只占补偿费总额的40%,同时,由于资源开发补偿机制尚未建立,致使当地政府、地方老百姓不仅没有从资源开发中获得好处,还要承受开采矿产资源人为造成的矿山生态环境破坏带来的不利影响。这在一定程度上损害了地方政府及管矿、护矿、找矿工作的积极性,不利于合理利用矿产资源。

四、矿产资源补偿费征管制度建议

1、强化征收主体,稳定征收队伍

由于矿产资源补偿费的征收需要比较强的专业知识和技术,因此,建议将征管主体强化,强化国土资源部门的征管主体功能,建立一支稳定的征收队伍,具备法律、矿山企业生产、财会、补偿费计算等全面知识和技术,体现其在专业和技术上的特殊性,从而在维护国家所有者权益,保护和合理利用矿产资源上发挥作用。

2、转变征管方式,由被动征缴变主动申报

补偿费征管方式涉及到交费者的主动性、征收成本、征收效率等问题,而这些问题的解决需要在征管程序和手段上进行调整。目前的征管方式存在征收成本高、效率低、矿山企业交费主动性不够等问题,因此,应该将被动征缴变为主动申报。建议针对主动申报式的征管方式,应该在纳费登记、纳费申报、纳费缴纳、纳费稽查四个环节进行程序设计。纳费登记主要解决费源问题,纳费申报主要是矿山企业在交纳的规定、方式上进行设计,缴纳环节可以考虑将大企业实行自动申报,零星小企业或欠缴企业实行催报或汇交方式,在稽查环节建议主要加强审核、批准、缴纳的监督和检查。

3、完善计价方式,尽量做到矿种全覆盖

我国目前的矿产资源补偿费主要以从价征收为主,从量征收、定额预缴为辅。但是由于企业经济类型、矿山规模、矿种类型不同,计价方式对其各有利弊,有其不同的适用范围和情况。因此,在征收计价时不应该统一按照一种方法计价。建议针对不同的矿种、矿山类型研究不同的计价方式,制定详细的征收办法,将征收方法进一步完善,从而可以较大程度做到征收的全覆盖。

(注:本文内容来源于国家税务总局《国土资源税费金研究》课题部分研究成果。)