评析我国的按日计罚制度

摘 要：按日计罚是2014年新的环境保护法增设的制度，它是在中国经济发展造成的环境污染破坏日益严重、原有法律调整不能的背景之下提出的。按日计罚的目标指向是保证责令改正的执行力。它可以有效制止违法排污行为、调整生产经营主体的行为方式和为实现经济的可持续发展提供法律保障。

关键字：按日计罚，成本，责令改正，意义

2014年4月25日新的环境保护法颁布，因其新增设诸多严厉措施而被誉为"史上最严厉环保法"。其中，按日计罚制度作为最严厉制度的代表成为新的环保法的亮点被学界和社会所广泛关注。新修订的环境保护法第五十九条规定，"企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。"

一、按日计罚制度提出的背景

在按日计罚尚未引入环境保护法之前，1989环境保护法及各单行法对环境违法行为的法律责任规定多以罚款、责令改正、停业整顿等方式为主。其中，罚款大多设定了具体金额和上限金额，通常在两万以下、十万以下，且远远低于违法所得。例如大气污染防治法规定扬沙造成污染处以2万元以下罚款，对大气污染事故企业的罚款最高不得超过50万元。与其它普通行政违法行为500元以下、1000元以下相比，看似处罚力度很重，其实不然。

行政罚款的处罚上限给出一个明确的范围区间，可避免行政自由裁量权的滥用。但是，立法者却忽略了个人与生产经营者作为经济个体之间的巨大差别，低估了企业创造经济利润和承受罚款的能力。有些企业数日甚至一天所产生的违法所得，就可以抵销几十万的环保罚款，甚至课冲破罚款上限。有限的排污罚款与高额的经济利益严重不成比例，非但对企业难以构成威慑力，巨额违法所得甚至在一定程度上起到了鼓励经营者违法的作用。

违法排污罚款甚至低于污染防治设施的运行成本。以污水排放量较大的制浆造纸行业为例，大型企业的单个生产项目日废水排放量可达80000吨，根据目前的污水处理技术，每吨水达标排放的处理成本约为1.5元，那么每天的污水处理成本约为12万。然而，根据水污染防治法对于违法排污的处罚金额上限是10万。出于成本考虑，企业宁可缴纳有限罚款也不愿正常运行环保设施。在"三同时"制度约束之下建立起来的污染防治设施与主体工程同时建设投入使用后，大量存在不正常运行甚至闲置的状态。生产经营者以罚代改的策略成为产业界的共识，违法排污行为行为屡罚屡犯，环境法律责任陷入不能有效调整环境行政法律关系的的尴尬境地。

二、按日计罚制度的目标与性质剖析

按日计罚制度的规制对象是生产经营主体的持续性违法排污行为。持续性违法排污行为，往往表现为行为人实施同一个违法排污行为长达数日、数月，或者多次重复实施同一个违法排污行为。[1]持续性违法排污是企事业单位违法排污的常态，也是导致环境污染长期累积、超出生态负荷的直接原因。

2014年环保法的第59条第一款对于持续性的违法排污行为的规制实际上采用的是大陆法系国家的立法模式，即在行政罚之余增加执行罚。[2]首先，无论违法排污行为已经持续了多长时间，都先将其视为一个违法行为给予一次行政处罚，课以行政罚款来惩罚行为人对环境保护行政管理秩序的破坏。但是行政处罚的目的不仅仅是惩罚违法行为，其终极目的在于使行为人改正违法行为乃至自觉守法。尤其是在环境保护法领域，这种终极目的显得尤为重要。因为持续性的违法排污行为造成的生态破坏呈持续累加的效果。环境污染、生态破坏一个很大的特征是具有不可逆性，坏境损害一旦发生要进行生态修复往往需要付出极高的代价，甚至即使付出高昂代价也很难再恢复到污染之前的状态。

可见，环境法律责任的设置应以教育行为人守法、促使行为人改正违法行为为核心和终极目的。因为环境保护、生态文明的实现，最终的还是有赖于人类行为方式的转变。为实现这一目的，环境立法在行政罚款的基础上增加了责令改正来弥补行政罚款的不足。责令改正保障的经营者行为方式的转变才是按日计罚制度的目标所在。环境法及其各单行法中责令改正的规定并不少见，但是收效却不甚理想。保障责令改正的执行力就显得十分紧迫和必要。生产经营者作为逐利个体，其存在以营利为目的。要使其改变敷衍心态、引起足够重视，进行经济制裁当属最有效的方法。按日计罚作为执行罚的具体表现形式是合乎逻辑的选择，可有效保障责令改正命令的执行力。[3]

三、按日计罚制度的现实意义

1. 及时制止违法排污行为，转变经营主体的行为方式。

按日计罚提高了违法成本，对拒不改正的生产经营主体施以持续的经济压力，迫使其及时改正违法行为。企业环保成本的竞争处于公平的起点，避免企业因为守法而遭受竞争不利，增强企业守法的信心。为了降低守法经营的环保成本，在市场竞争中保持优势地位，经营主体会引进先进环保设备技术、采用清洁能源等措施以降低污染治理成本。这必然会刺激整个社会绿色产业的发展。以造纸行业为例，如果引进先进生产设备、改进生产工艺，生产耗水量往往可以减少30～50%，污水排放量大大减少。虽然前期环保设施投资比较大，但是相较于污染防治设施的运行成本还是非常可观的。按日计罚制度为生产经营者行为方式的转变施以强迫性的推动力，使其由行为而达致观念的转变。

2. 使环境执法工作更加合理、简便，有效增强执法权威。

将违法排污行为认定为一个违法行为给予行政罚款并责令改正，由于行政罚款参考了直接损失、违法所得等因素而更加合理、科学。对于拒不改正的企业按照原罚款数额按日计罚，可避免了对持续性违法行为反复取证，方便执法的同时，又可以减少时间、人力、物力的消耗从而减少执法成本。按日连续进行的处罚，使环境执法工作权威大大增强，走出屡罚屡犯的循环怪圈。

3. 为经济可持续发展提供法律保障。

按日计罚制度因其严厉性，在提出之初到写入环境保护法曾一度遭到产业界的质疑和反对，认为有阻碍经济发展之嫌。实际上，按日计罚的初衷和目的并非是要通过否定工业经济来达到保护环境的目的，环境保护法并没有极端到走得那么远。当代中国经济发展一度存在"病比穷好"的论调。以破坏生态环境为代价谋求经济发展的畸形发展模式导致水污染、大气污染、土壤污染都已经达到危害人体生命健康的程度。按日计罚通过将生产经营造成的环境问题控制在法律认为合理的范围内，把会给人类自身带来威胁、难以为继的发展方式扭转到可持续发展的轨道上来。如果生产经营者正常运行环境污染防治设施，所增加的仅仅是污染防治设施的运行成本，自然无须面对高额的环保罚单，阻碍其发展也无从谈起。但是如果企业违法排污，根据第59条第二款的规定，其环保成本除了运行防治污染设施的成本之外，还会包括违法排污行为造成的直接损失和违法所得等。可见，经营主体的违法行为才是阻碍其发展的原因。

按日计罚制度针对原有法律责任调整不能、环境问题一再爆发的情况下开出的一剂药方，它把污防治理从环境执法的"外在强迫"逐渐转变为企业谋求生存发展的"内在需求"；把"末端治理"转变为"源头控制"，契合环境保护预防为主的原则、理念；把以环境污染、生态破坏为代价的发展模式转变为一种可持续的发展，符合环境法实现可持续发展的立法目的。新的环境保护法第59条第一款关于按日计罚的规定虽然只有七十六个字，但是它对转变生产经营主体观念和行为方式、扭转经济发展至可持续发展轨道等具有深远意义，这正是法律制度构建的价值所在。

参考文献：

[1] 别涛，王彬.环境法应当实行"按日计罚"--关于惩治持续性环境违法行为的立法建议[J]，环境保护，2007年， （Z1）.

[2]李静云.按日计罚怎么罚？[N ].中国环境报， 2014，（6）.

[3]汪劲.创新环境违法制裁条款，实行最严格的环保制度[J].环境保护，2013年，（7）.

作者简介： 暴华丽（1982-），女，河南新乡人，重庆大学法学院2013级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。