我国行政听证评析

中图分类号:D920.1 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)08-214-01

摘 要 我国法律中的行政听证只能归于特殊适用。从目前法律规定来看,明确规定适用听证程序的行政行为不多,仅包括行政处罚行为、行政许可行为、政府采购行为、个别政府决策行为及行政立法行为等。立法中未将重要事项规定为强制听证的作法,实际上进一步缩小了行政听证范围。

关键词 行政听证 范围 效力

从1996年《行政处罚法》首次引入行政听证制度开始,到今天,行政听证制度在我国的发展刚好经历了十个年头。十年来,行政听证制度从无到有,听证范围从局限于三类行政处罚行为到扩展至几乎所有类型行政行为中均规定有听证,这是我国行政程序法发展过程中所取得的巨大成绩,也是法制事业的进步。但有关行政听证范围的规定还存在着许多问题。

一、立法层次较低

(一)没有明确的宪法依据

行政听证制度是行政程序法上的核心制度,行政程序上的权利是公民参与政治及抵御行政权力侵犯的一项重要权利。将听证权利写入宪法,对于拓展听证范围以及有效保障听证实效都有着非常重要的意义。我国宪法中并没有正当法律程序方面的规定,也没有自然正义的宪法原则。

(二)没有法律的统一规定

不仅行政听证制度的确立没有宪法上的直接依据,宪法上没有规定公民的程序权利,而且我国目前还没有一部统一的行政程序法典来规范行政行为,规定行政听证范围,同时也没有单行立法规定统一的听证制度。目前有关听证的规定,都散见于各单行法律文件中。没有法律统一规定行政听证范围,所导致的结果就是各单行法律在确定行政听证范围时,没有一个统一的标准,立法混乱,随意性较强。同时容易形成立法空白或是出现立法相互冲突的现象。

(三)已有的法律规定约束力不够

我国缺少宪法或行政程序法这样高位阶的法律来专门规定公民的行政程序权利,导致的结果就是行政听证范围的确定具有一定程度的随意性。各法律规定之间互相冲突,或是下位法任意削减上位法所规定的行政听证范围。比如前述的行政处罚听证中出现的现象,下位阶的规章反而缩小了《行政处罚法》中所规定的听证范围。在实践中,也存在行政行为属于行政听证范围,但行政机关却并不履行法律、法规或规章所赋予的听证义务的现象。

二、行政听证范围过于狭窄

单从行政行为的种类来看,我国现有法律中规定的行政听证范围已经囊括了各种行政行为。但与西方国家相比,我国的行政听证范围仍然十分狭窄,不能达到有效保护公民合法权益的要求。

(一)立法的目标模式为效率模式

从已有的法律规定来看,我国行政法注重行政效率的提高和行政机关权利的行使,而将保护公民个人权益放在了第二位。效率模式下,听证范围被压缩在了极狭窄的空间。

(二)现行立法中列入听证范围的行政行为有限

行政听证的适用有普遍适用和特殊适用之分。如果只有一部分行政管理领域或者一部分行政行为需要举行听证来确定行政相对人的义务,那么我们称之为特殊适用。而在普遍适用情形下,基本上所有的对行政相对人产生实质性影响的行政行为和行政管理的所有领域都可以由行政听证来调控其行为过程,由行政听证确定义务设定和权利行使。当然,法律规定有些行政行为禁止听证的情形例外。从前述所介绍的国家之法律规定及实践来看,基本上所有对公民不利的行政行为都适用行政听证,因此应属于普遍适用。

我国法律中的行政听证只能归于特殊适用。从目前法律规定来看,明确规定适用听证程序的行政行为不多,仅包括行政处罚行为、行政许可行为、政府采购行为、个别政府决策行为及行政立法行为等。更为重要的是,法律在规定某一行政行为适用听证程序时还附加了诸多限制。因此,实际上需要举行听证程序的行政行为只是上述行为中的极小一部分。

(三)采用列举方式规定听证

立法时采用列举形式只能将有限的事项纳入听证范围,而我国规定有听证适用的法律多半采用列举方式。偶有采用概括方式的,如“其他法律、法规、规章规定必须听证的事项”。这种概括方式虽然比较灵活,有利于在社会发展过程中制定新的法律规定更多的听证事项,但现阶段的事实是,极少有法律会突破性地规定听证范围。

从各国立法或判例实践来看,规定行政听证范围时一般是概括规定听证普遍适用的原则,再用列举的方法排除听证的适用。比如,德国《联邦行政程序法》第26条第1款规定适用听证程序的一般原则为“涉及当事人权利的行政行为公布前,应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。”紧接着第2、3款列举了可不予听证的范围;《日本行政程序法》第13条采用的也是这种方式。在没有成文法律规定听证范围的英国,早期的听证范围也有一定局限性,但随着社会的发展,各法院尤其是上议院通过判例的方式极大地拓宽了行政听证的范围。而我国是成文法国家,不可能通过判例方式来扩大行政听证的范围。因此,用列举规定听证范围的方式,使能进入听证的行政行为范围十分有限。

(四)部分法律中并未规定听证程序的强制适用

《行政处罚法》和《价格法》中规定的听证是强制适用的,如果属于应该听证的范围而未举行听证,则该行政行为无效。但《立法法》中规定的听证却不是必经的程序,条文中采用的是“可以举行听证会”的表述,行政机关拥有自由裁量权来决定是否采用听证程序;《行政许可法》也赋予了行政机关自由裁量权来决定“涉及公共利益的重大许可事项”是否举行听证。类似的情形还有很多。事实上,行政机关应当拥有一定的自由裁量权来决定是否举行听证,但该自由裁量权一般是在法定听证范围以外决定是否听证,而法定范围已经囊括了对当事人影响比较重大的事项,如日本行政程序法的规定。在我国,法律规定的听证范围本身就较为狭窄,立法中又将一部分对公民权利或利益影响重大的事项和对公共利益有重大影响的事项是否举行听证的决定权交由行政机关,导致实践中行政机关根据自由裁量权决定不举行听证的实例比比皆是。因此,立法中未将重要事项规定为强制听证的作法,实际上进一步缩小了行政听证范围。

三、立法中未区分正式听证程序与非正式听证程序

在立法中区分正式听证与非正式听证有着重要意义,但我国立法中并未对两者作明确区分。在《行政许可法》之前,我国所有的听证都是非正式听证,区别仅在于听证是以口头形式或书面形式进行。