我国现阶段农民工住房保障问题研究

［摘 要］为农民工提供适度的住房保障,既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求,也是经济发展到一定阶段的必然结果。应结合我国的实际情况，从体制、政策法律、企业关注、农民工自我意识等方面分析我国农民工住房保障问题难以解决的原因并提出对策。

［关键词］农民工；住房保障；城镇化

1 现阶段我国农民工住房存在的主要问题

在寸土寸金的大城市,许多低收入的农民工为了节省费用，租住城市最简陋、陈旧的房子,有的是租借居民住宅楼的地下室,有的是在边缘地带搭建简易住房。《中国农民工调研报告》公布的对上海、深圳、北京、重庆、广州等农民工密集城市的调查显示,农民工自行租房或用人单位提供住房的比例超过90%,自购房的不足5%,投靠亲戚朋友等其他方式解决住房的约占5%。

1.1 人均面积小

2004年建设部提出的全面小康阶段人均住房建筑面积的标准是38平方米,然而,国务院研究室对大城市农民工人均住房面积的调查显示,上海市农民工人均住房面积不足7平方米的占47%,8~10平方米的占29.8%。深圳市农民工人均居住面积是6.8平方米,居住在集体宿舍的农民工的人均居住面积仅为5.0平方米。从总体住房建筑面积看,农民工平均住房面积24.08平方米,从人均住房面积看,农民工人均住房面积只有11.2平方米。

1.2 设施简陋

农民工的租房消费人均每月50~100元,生活配套设施极为简陋。约有10%的自营劳动农民工没有自来水,70%没有天然气,71%住房不配卫生间,60%住房不配厨房。在一般市民家庭眼中属于基本生活设施的独立厨房、卫生间，以及电视机、洗衣机等家电,在农民工群体中远未普及。

1.3 缺乏安全

农民工居住的地方流动人口多,人员相对复杂,失窃,打架斗殴等治安问题时有出现,由于农民工通常没有城市户口,他们和当地居民混居在一起,治安人员难以进行有效排查。同时,不少农民工的住房是违规建筑甚至是危房。

2 我国农民工住房保障问题存在的主要原因

2.1 户籍制度的制约

由于特殊国情的限制,长期以来我国形成了限制劳动力资源、人口在城乡和地域间自由流动的“二元户籍制度”和主导我国城乡的“二元经济”、“二元社会”结构的基本格局。在这种格局下,大量的农村劳动力被排除在工业化城市化进程之外。“户口”像一堵“柏林墙”横亘在城乡人之间。尽管我国一些地方进行了户籍管理的试探性改革,但主要还是停留在技术操作层面的改革。我国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩,被人为赋予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破,有关户籍管理的主要障碍才能迎刃而解。

2.2 政府服务职能缺位

改革开放以来,很多地方政府把以经济建设为中心误读为经济建设是全部,忽视了公共服务、公共管理职能的履行,对农民工在城市里遇到的诸如住房等实际困难视而不见,出现了明显的政府缺位。有的地方政府领导为了招商引资,特别重视投资环境的优化和企业的利益,而对企业员工特别是农民工的权益重视不够,甚至认为提高农民工的工资、保障水平会影响投资环境、影响当地经济发展。政府职能缺位、不到位,缺乏为农民工服务的意识,是对农民工住房权益保障缺乏有效监督的深层次原因。

2.3 农民工自身问题

农民工的整体素质是确保其在城市长久安身立业的本钱,农民工整体素质越高,进入城市就业的机会就越大,解决其住房条件的可能性也就越大。另外,他们受传统思想的影响很大,对于农村的生活方式比较认同,不适应城市的生活方式,不愿意参与社区的活动,这也影响其在城市的住房选择。

3 解决我国农民工住房保障问题的措施

3.1 国外成功经验借鉴

住房保障制度是国家通过法律、政策等各种手段为其居民提供适当住房的一项社会保障制度。学习和借鉴国外住房保障制度的成功经验,对我国构建和谐社会,完善住房保障体系,深化住房制度改革,都有重要的启迪意义。

（1）加强法规保障。住房保障作为一项政策,一直以来各国政府都积极介入,其方式包括通过住房立法建立住房保障体系、制订住房发展规划对住房发展进行宏观调控管理,成立专门的住房管理机构,保障中低收入者的住房权利等。如新加坡政府早在1960年颁布了《住房与发展法》,根据该法成立了住房发展局(HDB),1968年修改了中央公积金法,将公积金应用范围扩展到住房领域。在我国香港地区,很早就开始注意解决市民的住房问题,早在20世纪50年代中期开始实施“公营房屋制度”,从50年代至今,政府又相继制订了“公共房屋计划”、“十年建房计划”、“居者有其屋计划”、“私人参与公屋计划”和“长远房屋计划”。美国政府非常重视住房立法,如《合众国住房法》,规定了要为低收入家庭修建公共住房制订长远计划；《国民住宅法》要求建立住房管理署,设立联邦存款和贷款保险公司,由政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。

（2）建造公共住房。为保障中低收入阶层的住房权利,许多国外政府都建造大量的公共住房,再以低于市场价格的形式向低收入阶层出租或低价卖给中低收入者。据统计,美国约有2.2%的公共住房,在欧洲的一些福利国家中,公共住房的比率较高,大约在40%~60%左右。

（3）吸收社会资金发展住宅建设。在政府大力推动住房建设的同时,不少国家都鼓励民间力量参与建房,其中较有代表性的是住房合作社。如瑞典住房合作联盟(HSB)是个人合作建房的组织,其作用是进行住房储蓄、住房建造和管理。目前瑞典住房合作社有会员46万余人,约占全国住房的80%。

（4）扶持农民工买房。在大力建造公共住房为中低收入者提供廉租房的同时,各国政府也采取各种优惠政策鼓励他们私人买房,即公房私有化政策；同时为让私人买得起、住得上新房,国外许多政府都对私人买房提供信贷支持。例如，新加坡政府对购买公共住房实行分级补贴政策,如购买一室二套的,政府补贴1/3；三室一套的,政府只补贴5%。许多国家不但通过各种优惠措施鼓励私人买房,还向他们提供国家信贷援助支持,例如，在英国购买公房的住户可用所住房作抵押,向银行、保险公司和地方政府申请抵押贷款,首次购房者在保险公司的担保下,通常可获得房价的90%的抵押贷款,还贷期限为20~25年。许多国外政府还支持和发展住房基金。其中比较具有代表性的做法是新加坡的住房公积金、德国的住房储蓄和土耳其的大众住房基金。

3.2 解决我国农民工住房保障问题的措施建议

（1）切实贯彻农民工住房保障政策。在解决农民工住房问题上政府必须担当重要角色,发挥主导作用,只有如此,才符合中央提出的统筹城乡发展要求,使我国的城市化进程更加和谐、平稳有序。

(2)积极发展小城镇。据不完全统计,无论是外地转移还是就地转移,大城市还缺乏对农民工转移的接纳,农民工还难以融入城市体系。通过发展小城镇,发展农村工业,使农民就地转化,从而完成城市化过程。这样做可以避免城市人口高度集中所带来的种种弊端。湖北的实践证明这种做法的有效性。在湖北仙桃市彭场这个5万多人的小镇上,有近2万名来自农村的“上班族”。而在仙桃市,26万农村劳动力在周边的小城镇找到了工作,占全市劳动力总数的46%。小城镇活了,农民工的出路就宽了,荷包也就暖和了。正如前面所说,只要农民工有经济实力,其在城镇的居住权益是完全可以保障的。

(3)将农民工住房纳入国家住房保障政策中。一是住房公积金政策。有条件的城镇单位聘用农民工,单位和职工可以缴存住房公积金,体现了公平对待的原则；二是廉租房政策。城市政府要建设一批低标准的住房,向包括农民工在内的无力购房的低收入阶层出租；三是经济适用房政策。应逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入城市经济适用房政策范围。当前可以允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工,如劳动模范、技术骨干等,享受城市经济适用房政策。

(4)深化户籍制度改革。虽然许多地方的户籍制度改革已取得明显的进展,如取消了办证收费,行政审批,收容遣送等,但这些大都还是停留在投资移民和技术移民的层面上,要求在城镇投资购买住房或具有大专以上文化水平才能在城市迁移落户,不允许就业多年的农民工包括从农民工成长起来的技术管理人员在城市落户。对农民工的种种限制导致他们很难取得城市户口,阻碍了他们获得与同城镇居民平等的居住权利和住房福利。

（5）加强企业自律。2008年五部委下发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》里明确规定,改善农民工居住条件的基本原则,一要因地制宜,满足基本居住需要；二要循序渐进,逐步解决；三要政策扶持,用工单位负责。在这里,农民工居住条件改善的主体已经明确为用工单位。当前我们应该更新观念,通过抓管理出效益。社会责任的落实,体现在企业员工身上,不光是单纯的物质激励,积极向上,奋发图强的企业文化这类的精神因素有时候更为重要。人是企业最宝贵的财富,激发出人的主人翁意识以后创造的潜能是无法比拟的。面对新的形势,企业必须重新审视自身发展方向、重新审视员工的价值。

（6）增强农民工意识。农民工大多数年轻力壮,有一定的文化基础,但是与城市岗位的要求还是有一定距离的,因此,他们必须通过就业培训,提高科学文化知识和职业技能,使其收入增加,才有能力改善其住房条件。这就要求政府和农民工作出双向的努力。一方面要根据城市劳动市场需求,建立起适合农民工特点、符合多层次需要的职业培训网络；另一方面,农民工要认识到提高职业技能是增加收入的重要条件,并积极主动提高自身的职业技能,这样才有可能改善住房条件。