农村牧区改革调研

农村牧区综合改革是继、土地承包经营后我国农村牧区的一次重大改革，是一次继农村税费改革、取消农业税之后的综合配套性改革，是巩固农村税费改革成果的迫切要求，也是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重要意义。*年，敖汉旗农村牧区综合改革工作按照区市政府的总体部署，紧紧围绕建设社会主义新农村这个主题，锐意改革，开拓创新，攻坚克难，经过全旗上下的共同努力，农村牧区综合改革工作扎实推进，以乡镇机构改革为重点的各项综合改革工作实现了预期目标，取得了显著成效。改革思路明晰，改革措施有力，改革思想深入人心，改革成果得到积极体现，改革工作得到了广大干部及农牧民的衷心拥护和大力支持。

一、综合改革现状

（一）乡镇苏木机构改革情况

根据区市部署和上级给定的机构编制、领导职数，敖汉旗超前筹划、完善方案、稳步实施。

1、精简了机构。将29个乡镇苏木调整撤并为15个，其中确定中心镇5个、一般苏木乡镇10个，撤并比例为48.3%。根据上级要求和全旗实际，将乡镇苏木党政机构由原来的4个精简为3个，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；乡镇苏木事业机构由原来的6个中心（站）精简为3个，即经济发展服务中心、文化广播电视服务中心、计划生育服务中心。新惠镇增设了劳动和社会保障所。将畜牧工作站、林业工作站、国土资源所上划旗里垂直管理。与改革前比，乡镇苏木行政内设机构减少100个，精简68.9%；股级事业机构减少128个，精简78.1%。

2、精简了人员编制和领导职数。上级给敖汉旗行政编制500名（其中科级领导职数107名）、事业编制460名、上划旗直管理事业站所编制135名。改革后，行政编制较改革前的580名减少了80名，精简13.8%；乡镇苏木领导职数由209名减少了102名，精简48.8%；事业编制由1088名减少了493名，精简45.3%。

3、实现了人员定岗与分流。改革前乡镇苏木实有人员2271人，其中公务员427人、事业人员1844人（不含已上划的林业工作站人员92人）。事业单位有1354人参与竞争规定岗位，通过考试、考评上岗550人（含上划垂直管理135人）。分流人员数量居全市旗县区之首，共分流安置1294人,其中提前退休35人、提前离岗232人、离岗内退188人、辞职35人、一次性分流804人。

4、打造了便民服务直通车，转变了政府职能。创新政务公开机制，改进政务公开办法，在全旗上下构建起了以“政务直通车”为载体的政务公开新机制，即：旗有中心、乡有站、村村都有代办员的三级联动、层层代办、上下贯通的政务公开体系和服务体系。各乡镇苏木全部建立了便民服务站，集政务公开与行政审批服务为一体，变原来七站八所多个窗口为一个窗口。在乡镇苏木改革后，对合并后的乡镇仍然保留便民服务站，为农牧民提供代办、行政审批、导政、信息、政策法律及咨询等六种服务。

（二）农村牧区税费改革和乡财旗管情况

1、农村牧区税费改革进展顺利。*年税费改革以前，全旗农牧民实际承担税费总额5623.42万元，人均实际负担税费为110.15元，*年实际向农牧民征收税费总额为4251.9万元，人均税费80.03元，人均承担税费比改革前减少25.12元，减负率为22.7%。*年征收农牧民承担农业税、农业税附加、农业特产税、农业特产税附加共3084万元，与改革前农牧民实际负担5623.42万元比较，减少2539.42万元，人均减少负担59.45元，减负率为53.9%。*年农业税税率下调2.77个百分点，农民负担为1619万元，比改革前减负3904.42万元，减负率为70.6%。*年全部取消农业税，又减负1619万元，农民再没有税费负担。

2、转移支付拨付完全到位。*年上级下达给敖汉旗税费改革转移支付资金3161万元。除教师工资上划外，其余资金全部拨付到乡镇苏木财政。*年上级下达给敖汉旗转移支付资金1143万元，*年下达1189万元，全部下达到各乡镇苏木，用于弥补乡村两级财力的不足。

3、建立村财乡管村用制度。建立村级财务预决算制度，对村级年度收支及年初确定的“一事一议”事项编制计划，在村务公开栏进行公示，经村民代表大会通过执行，年终把执行情况在村民大会上公布，实行村级帐务集体办公制度。对村补助由旗财政下拨到乡镇苏木，再由乡镇苏木下拨到村。

4、全面推进旗乡财政管理体制改革。*年对乡镇苏木实施“定收定支、超收分成、超支不补、结余留用、增人增支、减人减支、政策性增支减收因素按上级财政体制要求定补或上解、一定三年不变”的财政管理体制。*年对乡镇苏木实施了“核定基数、收支脱钩、超收分成、超支不补、结余留用”财政管理体制，重新核定了人员经费、各种保险、公用经费、乡村道路维修费、兵役征集费、村委会补助、动物防疫员报酬、城镇建设维护费、退耕还林、禁牧舍饲工作经费等。计划在超收分成中再让利乡镇苏木2500万元，保证了乡镇苏木工资、保运转和社会事业的发展，并有效地化解了乡镇债务。

5、积极推进“乡财旗管”。*年4月，敖汉旗按照构建公共财政体系的要求，以建立科学、规范、符合乡镇财政管理体制的集中收付制度为目标，推行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式，制定下发了《敖汉旗推进“乡财旗管”工作实施方案》，目前各项工作正在实施中。

（三）全旗农村牧区教育管理体制改革情况

1、建立了农村义务教育经费投入保障。制定了《敖汉旗农村牧区义务教育经费保障机制改革实施方案》，将所有农村牧区义务教育经费纳入旗财政预算管理。出台了《敖汉旗农村牧区义务教育经费管理办法》、《敖汉旗义务教育阶段贫困家庭学生补助寄宿生生活费资金发放管理细则》等相关文件。理顺了经费拨付渠道。将所有经费并入“农村牧区义务教育经费保障专户”，所有经费指标下达给旗教育行政主管部门，由旗教育行政主管部门统一核算，按校、分科目设置明细账，严格按标准拨付。*年初落实“两免一补”资金524.2万元，旗财政主管部门直接拨付到各中心校帐户；公用经费指标下达到旗教育主管部门，通过旗教育主管部门拨付到各校。

2、中小学布局调整工作有序推进。*年以来，全旗共撤并学校92所，其中高中2所、初中5所、小学85所。现有学校231所，比*年分别下降30.5%，其中高中5所、初中37所、小学189所，比*年分别下降28.6%、10.3%、31.1%，教育资源得到优化配置。*年，按照撤乡并镇后15个乡镇苏木格局，制定了*年至2010年全旗中小学布局调整规划。

3、学校人事制度改革工作深入开展。从*年起，重新核定教师编制，新增编制438个，鼓励部分教师提前离岗，全旗共审批提前离岗教师547人，对全日制师范类本科生、短缺学科专科生和*年在岗无编人员实行考试聘用，进一步理顺了教育入编渠道。截止今年9月末，全旗在编教师6658人，比最高峰时减少1000多人，教师队伍年龄老化的状况得到了明显改善。

（四）全旗农村牧区医疗卫生体制改革情况

截止到*年末，全旗乡镇苏木以上医疗机构有36个，其中旗直卫生单位7个、中心卫生院10个、卫生院18个、乡镇防保站1个，按级别分二甲医院1个、一甲医院7个。共有在职职工1436人（不含职工医院和防保站），其中卫生技术人员1226人，占职工总数的85.4％。现有编制床位851张。几年来，全旗农村牧区卫生改革不断深化。

1、深化卫生管理体制改革。对旗直医疗机构重新分类管理，确定旗医院、中蒙医院为非营利性医疗机构。医疗机构内部推行全员聘任制、技术职务聘任制，转岗分流、减员增效。在旗医院、中蒙医院推行新进大中专以上毕业生人事制，试用期满达到要求标准者继续聘用。在旗直医疗单位开展“病人选择医生”制度。实行了药品集中招标采购制度。

2、强化村级卫生组织建设与管理。全旗健全了旗、乡镇苏木、村嘎查三级卫生服务网络，实行了“乡村联办”、“村办乡管”管理方式，进行目标化管理。*年把村级卫生机构分为村卫生室和个体诊所，村卫生室承担预防保健任务，定为非营利性医疗机构，享受税费减免政策；个体诊所定为营利性医疗机构，照章缴纳税费，按照“建设布局合理，医疗行为规范，房屋设备达标，人员技术合格”的总体要求，对村级卫生机构进行建设和管理。对基层卫生院采购药品的价格和采购厂家实行审批制度，对基层卫生院院长进行公开选拔，制定目标责任制，对基层卫生院严格执行财务监理制度。

3、新型农村牧区合作医疗试点工作运行良好。*年，敖汉旗作为全市唯一一个新型农村牧区合作医疗试点旗县率先进行了探索。旗委、旗政府把此项工作作为一项“民心工程”，全力以赴抓好组织实施。加大宣传工作力度，通过工作人员入户、张贴标语、《致学生家长一封信》和《致全旗农牧民朋友一封信》等多种宣传方式做好宣传发动工作。各乡镇苏木一把手负总责，乡镇干部包村、村干部包组、组干部包户，深入到村、组、户进行宣传发动，宣传知晓率达到了95％以上。每月通过电视、报纸等媒体，对住院费用补偿金额在3000元以上的病例进行定期公布，对住院补偿情况，及时在村级公示。在资金筹集过程中，旗政府先后3次召开乡镇和部门参加的调度会。严格按照以户为单位自愿参合的原则，确保参合率达到80％以上；旗委、旗政府在机构调查和入户调查的基础上，制定出台了《敖汉旗新型合作医疗管理办法》和《敖汉旗新型合作医疗实施方案》等系列文件。并在充分调查研究和认真分析测算的基础上，将起付线、辅佐检查费用、新型合作医疗用药范围适时作了修订。*年，对报销比例平均提高10个百分点，进一步扩大了农民受益面。在资金管理上，做到钱帐分离、管用分离、收支分离、封闭运行，设立了农??及时存入专用帐户，做到专户存储，专款专用，财政监管。使基金的收缴和划拨实现了银行系统内的循环，保证资金及时到位，且形成了定点医疗机构、经办机构、财政部门和银行互相监督的机制，减少了资金管理上的漏洞。按照以大病统筹为主、兼顾受益面的原则，以收定支，实行大病统筹与家庭帐户基金相结合的模式，在运行程序上，实行“一证通”就诊制度，参合农牧民只要手持《合作医疗证》就能在全旗范围内自主选择定点医疗机构就医。加大对合作医疗定点机构的监管力度，严格控制医疗费用，执行药品最高限价，合理检查、合理用药。两年来,全期共筹集参合资金3889.3万元,到*年11月末,新型农村牧区合作医疗资金共支出2415.4万元,补偿参合农牧民42.69万人(次)。新型合作医疗试点工作的开展，有效地缓解了我旗农牧民因病致贫、因病返贫问题。试点工作得到国家、区市等各级领导和部门的充分肯定。

4、增强了预防保健和处置突发公共卫生事件应急能力。实施了疾病预防控制中心建设项目和传染病区建设项目。疾病预防控制体系和医疗救治体系已经形成。计划免疫“四苗”基础免疫平均报告接种率达97%以上，高于全市平均水平2个百分点，全面推行了计划免疫扩大保偿制。结核病防治先后实施了“世行贷款/英国赠款结核病控制项目”、“全球基金结核病控制项目”、“日本无偿援助结核病控制项目”和“中央财政支持结核病控制项目”。

（五）村级债务化解工作

*年，旗政府组织财政、农经等部门组成工作组，进驻29个乡镇苏木，封帐盘库、追根溯源、逐一清核，清理核定全旗村级债务17807万元。对债务形成原因进行分析，制定化解债务实施方案，采取降息免息减债、债务重组（兑户）、以帐冲抵清债、清欠还债、盘活集体资产还债、筹资还债、税款转移化债、资源分配化债、转移债权化债、政府参与化债、劳务偿债、发展村级经济还债及争取资金还债等措施化解村级债务，经过3年时间，村级债务已由*年末17807万元降到*年末的9266万元，化解率达48%。