司法改革转向

司法能力不足，只是未节

2009年11月27日，北京市顺义区法院开庭审理了一位一岁零八个月的“结石宝宝”三鹿集团的案件。这是自三鹿事件爆发一年多以来，第一起开庭审理的民事索赔案。

自2008年9月三鹿奶粉事件曝光以来，上百名受害者家长涌向法院，但他们合理合法的诉求均被拒之门外――各地法院均不予立案，而是要“等上面的统一安排”。

此前八个月，河北省石家庄市新华区法院受理了第一起三鹿集团的民事赔偿案件，法院受理此类案件的大门似乎从此打开，然而此后诸多案件的之路并不顺畅。除了接受政府安排的“奶粉患儿赔偿基金”的赔偿，通过民事诉讼索赔的道路基本不通。

而在北京市顺义区法院开庭审理前述案件前一周，石家庄的法院已经裁定终结三鹿集团的破产程序，三鹿集团对普通债权人的清偿率为零。这意味着受害者即使在这起迟来的诉讼中赢得官司，也不可能从三鹿集团获得任何赔偿。

三鹿奶粉民事索赔案只是中国司法现实的一个案例。颇令人唏嘘的是，恰与三鹿事件同步，一年前新一轮司法改革正式启幕。2009年3月25日，最高人民法院又对外公布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》，详解法院系统未来五年的改革规划，提出了建设公正、高效、权威的司法制度的宏大目标。与被描绘得令人憧憬的图景相比，三鹿奶粉受害者们的求诉之路，凸显出中国司法被无意忽视或刻意掩盖的尴尬与不和谐。

日益多元和活跃的社会和经济生活，催生了各种各样新的纠纷，中国进入了“诉讼爆炸”的年代。和1978年相比，中同法院受理和审结的案件数量增长了近20倍。人们越来越期望通过司法来解决问题。但现实是，有限的司法能力远远不能满足不断扩张的司法需求。进入法院大门的案件只是冰山一角。困顿于司法门外的，还包括无数因当事人对审理不满而不断申诉的案件，以及审理之后判决难以执行的案件。

最高人民法院院长王胜俊日前在全国政法工作电视电话会议上称，案件数量持续上升，新情况、新问题明显增多，法院任务更加繁重艰巨。而法院在司法理念、司法能力、司法作风、司法保障等方面仍然存在许多不适应。

为此，应对之道无非是增加司法能力供给，包括增加司法人员编制和加强财力物力支持。这样的努力多年来一直持续，但并未切中实质。司法能力不仅仅意味着人力物力财力，关键在于司法在国家结构中的地位和在国家治理体系中担任的角色。前者或可称之为“客观能力”，后者则可看做“主观能力”。从三鹿奶粉案等类似情况可见，“主观能力”缺失才是症结所在。

历经几十年启蒙和改革实践，中国走上了建设“法治国家”的道路。作为人们理想类型的司法的要素，包含司法独立、司法中立、法律职业自治、权力制衡、违宪审查等核心观念和制度模式。这种模式下的司法，依据受人们尊重和信仰的法律规则，以权威性的方式来实现定纷止争，成为“守护公平正义的最后一道防线”。

以此为目标，在经济体制改革和市场经济发展的过程中，中国司法体系也在进行重构，包括对诉讼程序和审判方式进行改革。尤其以法院系统的“两个五年改革纲要”为显著标志，过去十年的司法改革，曾在解决“法院权力地方化”“审判活动行政化”“法律职业大众化”等问题上有颇多举措，注重司法的专业性及其特殊规律，一度在向“理想类型”的司法模式趋近。

当然，这种改革本身必然伴随着司法系统自我利益的强化和权力的扩张。在一个比较缜密的制度体系建立完善之前，这种缺乏有效制约的扩张也带来了利益寻租和司法不公等腐败现象。以原最高法院副院长的堕落为典型标志，司法改革冀图建立的公信力一度被消解。

另一方面，比前述因素更为关键的是，在现有体制下，司法自身能力有限。从宪法规定看，司法不具有制衡立法和行政权力的功能；从政治现实看，司法机构依法独立行使职权的前提是在执政党的统一领导之下。司法改革本身即是政治体制改革的核心内容之一，司法自身受到政治体制的制约，不可能“单兵突进”。

于是，司法改革无形中走向另一个方向。从近年来的各种改革政策文件和权威表述看，高层选择的解决前述网境的药方，并非提高司法的“主观能力”，回应社会对“理想类型”司法的需求；恰恰相反，是在重拾传统的政法体制下的一些思路，并强化司法的工具价值。

例如，从原则上更强调“中国特色”和“国情”，强调司法大众化和走“群众路线”；机制上，包括建立“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制，完善涉诉工作机制等；举措上，提出“调解优先、调判结合”，将调解工作贯穿于立案、审判、执行、申诉、等各个环节，等等。

目前的官方主流意识中，司法主要的功能还是体现在维护稳定、围绕“中心工作”服务等工具价值上，基于社会效果的考虑往往优先于法律效果的考虑。

以数年来司法改革最重要的成果――死刑复核权统一收归最高法院改革为例，这一在法理上理所当然的改革措施，却遭遇现实的尴尬。

最高人民法院副院长张军2009年11月在一个题为“宽严相济刑事政策的司法适用”的讲座中，曾举例说明处理死刑复核案件时面对的复杂现实：一起因夫妻矛盾引发的冲突，导致一人死亡，数人受伤。被告人(丈夫)一审被判死缓，被害人方对此不满，甚至以到检察院门前自焚来表示抗议，要求检察院抗诉。后来检察院抗诉，法院改判，以故意杀人罪判处死刑立即执行。对此，被告人家属又强烈不满，甚至以到省政府门前服毒、要死在法院门口等来抗议。

最高法院复核时认为，综合被告人有自首情节，又是家庭矛盾等因素，不应该判死刑。最高法院的相关人员和省市县三级法院，以及省委政法委共同做工作，商定了方案，却难以落实。被害人方一闹，地方政法委又向中央写报告，认为应核准死刑。最高法院再写报告，讲明为何不该核准死刑。最后，是由“领导”明确意见，不核准死刑，地方政府和政法委做好善后工作。所谓善后工作，其实就是“花钱买平安”，给受害人家属在省会城市解决住房、解决工作，给予几十万救助，使得案件了结。

这种情况并非孤例，说明由于在国家结构中的地位和在国家治理体系中的角色所限，当下中国的司法，并非是各种问题解决的中枢，甚至也并非社会正义的最后一道防线。这才是司法能力不足的深层困境。

事实上，之前改革出现问题，并非方向错误，恰是改革不到位、缺乏系统性统筹推进而衍生出负面效应。因此，解决的对策应从这一深层困境着手，从政治体制改革的高度统筹规划，把目标确定为以为核心的现代法治体系，提升司法在国家权力结构中的地位，合理确定司法机构和立法、行政和其他权力机关、社会机构的角色定位和分工，使司法独立、公正、权威地运行，实现保障民权之目的。

非如此，司法能力不足将滋生更多制造矛盾的土壤，进而催化更多司法需求。问题也将因此纠结于困境循环中。