中国污染物总量减排数据核算体系研究

摘要

“十一五”期间，中国对COD和SO2两种污染物开展总量减排工作，预期指标超额完成。“十一五”期间构建起来的总量减排数据核算体系为中央政府提供了相对准确的减排数据，是减排取得成功的基础。本文通过研究减排数据核算体系来对总量减排的成功进行制度性解释。本文采用文本分析和实地调研的方法，描述了中国减排数据核算体系的组织机构及其基本职责，整理出了自下而上的数据生成、流动机制和自上而下的数据核查、反馈机制，归纳出总量减排数据核算体系相较于传统环境统计的基本特征：一是设立了区域督查中心和各级总量控制部门等专门的组织机构;二是数据的双向流动机制，中央拥有对减排数据的审核权和最终确定权，并且会将正式确定后的数据逐级反馈给地方政府并应用于上级政府对下级政府的行政考核当中去;三是在数据核算中采用环境监测数据，并因此进行了全国范围的环境监测能力建设;四是减排工作全过程数据核算。这些新特征使得中国减排数据核算体系得以提升减排数据质量，对地方政府可能的违规行为进行约束;将减排绩效与地方政府考核相结合，通过政治激励促进地方政府开展减排工作;加强地方政府环境监管能力，保障减排工作的开展和完成。但现有数据核算体系仍然存在监测数据利用不到位而导致行政成本较高、减排量核算细则“一刀切”导致政策公平性缺失等亟需改进完善的问题。

关键词总量控制;污染减排;环境监管;地方政府

中图分类号F062.3;X24文献标识码A文章编号1002-2104（2015）01-0046-09

doi：103969/jissn1002-2104201501007

总量控制是通过在一定时间内，控制地域或空间内特定污染物排放总量，从而实现环境目标的一种治理方式[1]。中国于“九五”时期将总量控制作为基本制度纳入全国性环保政策体系，至今每个五年规划（计划）都会设定总量控制目标。但从历史上看，总量控制曾长期处于执行困境中。

“九五”时期提出的排放控制目标虽然完成，但主要得益于中央执法检查组主导的、短期内大量投入人力物力的“运动式执法”[2]，并未形成任何长效管理机制。“十五”时期弊病凸显，虽仍投入大量执法资源，但“十五”计划制订的总量减排目标（5项主要污染物和5项工业污染物）并未完成，2006年全国主要污染物排放量不降反升[3]。

转变出现在2007年，全国COD和SO2排放量开始逐年下降。“十一五”时期，中央提出COD和SO2到2010年排放量相对于2005年削减10%的目标。在新增污染物排放量高于预期的情况下，这一目标仍然超额完成（COD减排12.45%，SO2减排14.29%）[4]。“十二五”减排至今，2011、2012年4种主要污染物排放量的持续下降（仅2011年NOX排放量上升）[5]。

我们不禁要问：总量控制的执行困境是如何破解的？如何在制度层面上解释这种转变？

总量减排绩效的转变，其背后是管理制度的转变。2007年国务院颁布了总量减排的统计、监测、考核办法（统称为减排的“三个办法”），开始建立总量减排的长效管理制度，制度的核心是减排数据的核算。环保部总量司将“十一五”减排管理制度总结为“4个三”工程[6]，即坚持三大原则（淡化基数、算清增量、核实减量），建立三大体系（统计、监测、考核体系），推进三大措施（工程减排、结构减排、管理减排），把握三大环节（计划备案、阶段核查、督察预警）。其中除推进三大措施外，其余“3个三”与如何做好减排数据核算有关。

本文以“十一五”期间建立的总量减排数据核算体系为研究对象，描述和分析这一体系如何提供有效减排数据，进而探讨其如何影响和推动地方政府有效减排。在实践层面，对总量减排工作的解释和分析可以为我国环保政策执行提供有益的经验;在理论层面，可以更好地理解中国政府行为及其内在机理。

宋修霖等：中国污染物总量减排数据核算体系研究

中国人口・资源与环境2015年第1期

1文献综述与理论分析

在已有的文献中，针对总量控制的研究有限，而对中国环保困境的解释主要聚焦在地方政府身上。在理论界，中国地方行政单元的独立性与自主性早在80年代就受到关注，M型组织（经济功能独立性）[7]、蜂窝状结构（政治功能自主性）[8]等概念受到广泛认可;在实践中，中国早在1989年就提出环保目标责任制，《环境保护法》也明确规定地方政府对所辖区域的环境质量负责。在这种现实背景下，中央想要实现全国性的环保政策目标，就要把环保任务分解并承包给地方政府，这就在中央与地方之间形成了一种委托-关系[9]。所以中央政府（委托方）和地方政府（方）之间就必然要解决利益不一致和信息不对称问题[10]。

地方政府在环境监管上却一直面临着“无动力、无能力”的普遍困境[11]。“无动力”即缺乏环境监管的激励，长期以来以GDP为地方党政领导晋升考核指标使得地方政府对于环境监管缺乏兴趣，过于严格的环境监管甚至会影响到辖区内的GDP增长。学术界普遍认为，地方政府出于经济利益的考虑，会掣肘辖区内环保政策的执行[12-14]。“无能力”即在环境监管方面缺少必要的组织支持、财政资源、技术设备及人力资源[15-16]。

从地方利益的角度来看，辖区内企业为地方政府提供财政收入、贡献GDP增长、解决就业问题，地方政府成为企业的庇护者[17]。为解决这一问题，中央在“十一五”规划纲要中将减排目标列为约束性指标，从政治考核的高度上实施了减排目标责任制。针对“十一五”节能的研究表明，目标责任制是促使地方政府完成约束性指标的有效手段[18-19]。

综上所述，现有文献倾向于从地方经济利益和政治压力这两个角度来解释中国环保政策的执行困境，即地方政府与中央在环保政策上的“利益不一致”问题，而“信息不对称”问题则被忽略了。

从实践上看，减排目标责任制在“十一五”初期并没有发挥出应有的效用，因为责任制考核本身必须有减排数据作为支持。中国在环境治理中对信息的采集、、利用问题很多[20]，环境信息不对称现象严重[21]。2006年，各地方的减排责任难以落实，甚至想以“数字”减排完成任务[22]，一些地区甚至宣称1年时间就完成了5年的减排任务，作为监管层的中央对于地方在数据上的弄虚作假一筹莫展[23]。国际经验也表明，掌握准确的排放数据是控制污染物排放总量的基础[24]。可以说，在没有解决数据核算的前提下，“十一五”初期的减排目标责任制是不完善的。

所以，要通过完善减排目标责任制来破解地方政府的环境监管困境，关键在于中央如何获取相对准确的减排数据。本文从总量减排的数据核算体系出发，解释中国如何在“十一五”总量减排中，解决了“信息不对称”问题。

2研究方法

本文采取定性研究的方法，文本分析和实地访谈结合，梳理、归纳出“十一五”总量减排核算体系的组织结构和数据流动机制，并在此基础之上总结其主要特征。

本文搜集、整理、分析了“十一五”主要污染物减排的大量政策文本，和近年来有关总量减排的媒体报道，构建关于“十一五”总量减排数据核算体系基本结构和运作机制的整体框架。本研究还进行了大量实地调研，先后走访了北京、河北、辽宁等7省市，访谈中央、省、市、县各级的环保部门负责人和总量减排的相关部门一线工作人员。实地调研访谈是为了了解减排数据核算体系运行的现实情况，补充政策文本所不能提供的细节。

对“十一五”总量减排核算体系的组织结构和机构职能总结性描述的文本依据主要有：环境保护部官方网站、全国各省环保厅（局）官方网站、主要污染物减排工作简报第36期;对减排数据流动机制总结性描述的文本依据主要有：《节能减排综合工作方案》（国发〔2007〕15号）、《主要污染物总量减排统计/监测/考核办法》（国发〔2007〕36号）、《主要污染物总量减排核查办法（试行）》（环发〔2007〕124号）、《主要污染物总量减排核算细则（试行）》（环发〔2007〕183号）、《关于实施“十一五”主要污染物总量减排措施季度报告制度的通知》 （环办〔2007〕131号）等。此外，还搜集河南、海南、辽宁等各级地方政府文件档案，更细致地了解数据核算体系的运作机制。

实地调研方面，本研究调研了环保部总量司、华东区域督查中心、西北区域督查中心等中央单位，辽宁、江苏、江西省/市/县三级，河北某市及下辖区县、河南某市及下辖区县两级，海南省及下辖市/县级环保局（厅）及环境监测站，河南省某市分管环保副市长和江西省某市市委书记。

3“十一五”减排数据核算体系：结构、过程与特征

3.1“十一五”减排数据核算的组织机构

自“十一五”污染减排工作正式开展以来，各级环保部门纷纷成立总量控制相关机构，担负核算减排数据的职责。起初多为临时性机构，人员基本由各业务部门（如污防、监测）抽调。2008年7月环保部总量司正式成立后，各级政府纷纷成立正式的总量控制部门。此外，在中央一级，环保部还设立了七个区域环境督查中心。

在“十一五”减排数据核算过程中，主要涉及的组织机构包括环境保护部总量司、各区域环境督查中心、地方各级环境保护系统内的总量控制处（办）、各市县环境保护局内的总量控制部门、直接执行重点源监测任务的环境监测站等（见表1）。

汇总省内减排计划、数据，统一接受中央审核搜集辖区内减排项目，计算减排量，整理相关历史记录、数据、资料提供重点污染源和减排项目相关监测数据

环境保护部总量司的主要职责是“承担落实国家减排目标的责任”（见总量司官方网页），是全国减排工作的信息枢纽。每年年末，各区域督查中心将各省的减排量核算完成后，提交总量司。总量司在审核校对后，将各省当年减排量对社会，并提交给国务院。所有减排信息都要汇总到总量司，再由总量司以环保部名义汇报给国务院。国务院会根据这些信息，做出相关决策。

环保部区域督查中心的具体职责是代表环保部核查各省减排量。在机构性质上，督查中心是环保部的派出机构。由于减排的重要性，减排核查渐渐成为各督查中心日常工作的重中之重，工作量占50%以上（据华东督查中心主任高振宁2007年在清华大学环境监管研讨会上的发言记录）。

在地方层面上，省、市、县各级总量部门是污染减排工作的主要承担者，其核心职责包括：制订年度污染减排计划并上报，汇集整理减排项目相关信息并核算减排量，以及进行环境统计等与减排相关的工作。

在省一级，总量部门是减排信息上传下达的中枢，也是核查各地市减排量的主体。每年各地市的减排计划等信息均汇总到省总量处（办），整理后统一上报总量司;年中和年底的减排量核查，也是由各地市将项目上报后，统一由省里接受区域督查中心的审查核算。除此之外，省总量部门还会核算辖区内各地市当年的减排量，并将结果提交给省政府，由省政府按规定向地市级政府问责。

在地市和县一级，总量部门是减排的直接执行者，落实减排政策、制订减排计划、汇总减排项目并核算减排数据等都由这两级总量部门完成，是减排数据生成的起点。根据《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排核查办法》，地方人民政府需向环保部以及各区域督查中心定期上交减排工作报告，总结汇报一定时期内的减排工作情况，减排项目的明细和数量由市县一级总量部门完成，同时还需要提供各种历史记录、数据、资料。

环境监测部门是减排数据生成的另一个数据起点。根据《主要污染物总量减排监测办法》，实际的项目核算中需要大量的监测数据，主要包括：污水处理厂新建或扩建项目进出水浓度和处理水量的监测数据，结构关停项目中被关停企业历史排放量和排放浓度的监测数据，工程治理项目实施前后排放量和排放浓度的监测数据等。在实际减排量核算中，监测数据的全面与否至关重要，监测数据的缺失将可能导致整个项目的减排量不被中央认可。

3.2“十一五”减排的数据流动机制

“十一五”减排数据有“自下而上”和“自上而下”两条流动渠道。前者是减排数据的生成过程，基层环保部门收集、计算减排数据，经汇总与核查后上报到上级环保部门。后者是减排数据的反馈与应用过程，上级环保部门进行审核后，将最终确认的减排结果反馈给下级环保部门，同时提供给同级人民政府及向社会公布。

“自下而上”是减排数据的生成过程。地市级和县级的总量控制部门和环境监测站，从各行业部门中采集所需信息和数据，其中环境监测站会将监测记录与报告提供给总量控制部门，由后者统一计算，得出辖区内减排量与具体减排项目明细。一般而言，县或县级市的数据由本级总量控制部门上报到地市级总量控制部门，而地级市市辖区范围内的减排项目或者由区级或地市级总量控制部门核算――最终辖区范围内所有减排项目及相关数据均由地市级总量控制部门上报到省级总量控制部门。

省级总量控制部门将各地级市所上报的数据进行整理与汇总，以省为单位，接受中央核查。在实践中，省级总量控制部门会对各地市上报的数据进行省内自核。

真正对减排数据进行严格核查的部门是各区域督查中心。核查方式有两种：日常督查和定期督查。日常督查由区域督查中心执行，有时与省环保厅进行联合督查。如在河南省，华北督查中心与省环保厅的日常联合督查每年不少于4次，监督各种减排工程、措施的落实情况;区域督查中心也会通过暗查的方式了解减排工程的实际情况。具体的督查方式包括现场督查（如实地确认、样本检测）和资料审阅。定期督查一年进行两次，各省环保厅要将减排数据报送给区域督查中心。这种督查过程极为严格，按《主要污染物总量减排核算细则》规定，区域督查中心会进行样本检测、历史记录查阅，若检测结果与上报结果不同，则会对减排量进行削减校正，若历史排放记录出现小范围的超标，会通过调整监测监察系数来扣除减排量，一旦超标情况严重，则完全否认减排量。

区域督查中心会将核查后的结果上报，由总量司进行最后审核，经审核确认后的数据即是各省市最终被认可的减排量，减排结果正式生成。由这一环节开始，减排数据就进入了“自上而下”的反馈与应用过程。环保部会将最终认可的减排项目及各省的减排量反馈给省级环保部门。同时，环保部会将减排数据提供给国务院，成为中央政府对省级人民政府进行减排考核的依据。减排的最终结果将以主要污染物排放量的形式向社会公布。

各省环保厅在拿到最终认可的减排量数据后会反馈给各市、县级环保部门，同时会将各市、县的减排状况提供给省级政府，省政府将以此为依据对市、县级政府进行考核。

“十一五”减排数据核算体系的数据流动机制见图1。

3.3“十一五”减排数据核算体系的基本特征

环境统计起步于1980年，主要统计工业企业的污染排放与治理数据[25]。2001年开始制订并执行“十五”环境统计综合报表和专业报表制度，现行环境统计制度基本成型[26]。“十一五”减排数据核算体系正是在“十五”以来环境统计体系上发展而来，具有明显的改良特征。

一是“十一五”减排数据核算有专门的组织机构负责。环境统计工作一直存在人员职责缺位，在政府内部没有专门机构负责，在一些地区甚至连专职人员也没有。调研发现，“十一五”之前类似现象较为普遍，环境统计工作一般是由环保局的规划财务部门人员兼职从事，或者是在每年上报统计报表时临时由下属单位（如监测站）借调人员。环境统计人员更换频繁[25]，且往往身兼数职，甚至形

成“新人来了先做环境统计”的现象[27]。与此相比，“十一五”以来，从中央到地方各级环保部门纷纷成立专门的总量控制部门，由专职机构和人员负责数据的采集与核算。区域督查中心的设立在中国环保历史上更是首次。

图1“十一五”减排数据核算体系

Fig.1Emission data accounting system

of 11th FYP

total emission control

二是减排数据具有双向流动机制，中央环保部门掌握了地方排放数据的核查权和最终确定权。我国环境统计资料是通过综合年报制度和专业年报制度来收集的。在实践中，环保部门向企业发放报表，企业根据实际排污情况填报，然后层层上报、逐级汇总，形成地方、全国的环境统计数据[28]――这是一种“自下而上”的单向数据流动机制，上级环保部门的数据来自下级，基层环保部门的数据来自企业填报，缺乏必要的审核机制。基层环保部门面对企业填报的数据，只能通过经验和逻辑进行审核;上级环保部门对基层上报的综合年报表则只能通过与往年相比是否有较大的波动、是否符合辖区内社会经济指标变化等方法审核[29]。在实践中这类审核效果不佳，最终结果是地方的污染排放数据由地方自己说了算，地方政府出于自身利益的考虑，往往对环境统计数据横加干涉，“以权定数”现象在基层也并不罕见[30-34]。

与环境统计中污染排放数据的“单向流动”相比，“十一五”减排数据在核算体系内是“双向流动”的。在减排数据经县、市、省级总量控制部门计算与汇总之后，环境保护部有权对数据进行核查（实际上授权区域督查中心代为执行）。与环境统计中依靠经验和逻辑进行的简单核查不同，减排核查有一套专门出台的核查办法与核算细则。减排核查制度从根本上改变了以往由地方上报环保数据，再由中央审核汇总的数据获取模式，而将减排数据最终确认的权力收归中央政府和环境保护部。在操作层面上，确立了“淡化基数、算清增量、核准减排”的核算原则。具体而言，在排放新增量上，将COD排放量与宏观经济、社会数据挂钩，将SO2排放量与燃煤消耗量挂钩;在削减量上，将减排量与具体的工程、结构或管理项目挂钩，并对项目进行严格审核。这样的核查体系既保持了减排数据与原有环境统计数据的逻辑连贯性，又具有极强的可操作性，大大压缩了地方政府对环境数据进行干扰的空间。在实践中，区域督查中心对于各省上报减排量的核查非常严格。如河南某市在2008，2009年申请认证工业COD减排量6 919 t，而华北督查中心仅认可了1 128 t，其中2008年所申报的近2 000 t COD工程减排中，最终仅被认可5 t。经区域中心核查、环保部最终审核的减排数据最终还会反馈给下级环保部门，最终对减排数据拥有决定权的是中央环境保护主管部门。

三是环境监测数据在减排核算中发挥重要作用。根据《环境统计管理办法》，计算污染物排放量的主要方法有实测法、物料衡算法和排污系数法，其中优先使用实测法，并且优先采用实时监测数据。但实地调研发现，实测法运用并不多，原因在于：一方面，由于技术困难和可能存在人为干扰等因素，在线监测数据很不稳定;另一方面，人工监测的频次不高，数据缺乏代表性。因此，实践中后两种方法运用较多。物料衡算法和排污系数法由于需要依据企业提供的多项生产数据，且涉及到系数选择，计算中存在较大的不确定性。类似的困难是环保部门和排污企业所公认的[35]。

与环境统计中的尴尬地位相比，监测数据在“十一五”减排数据核算中发挥重要作用。《主要污染物总量减排监测办法》所构建的减排监测体系，在本质上起到了控制和保障数据质量的作用。减排监测体系的构建同时也体现了长远的政策眼光。国控重点污染源的在线自动监控设备的全面安装，不仅是“十一五”减排的重要支撑，同时也是我国建立全面污染源自动监控体系的第一步，为将来的环境保护工作奠定了基础。

四是减排数据核算体系在减排工作中全过程运行。除了最重要的核查减排项目削减量以外，减排数据核算体系还承担着减排调度、计划、预警等功能。减排调度制度要求省级环保部门按季调度减排工作进展情况，上报具体数据给环保部，这一数据除提供给国务院作为经济决策参考外，还帮助环保部掌握地方减排完成进度，也有助于在逻辑上校验年度减排量的核查结果。减排计划备案制度要求各地方政府按统一要求制定减排计划并上报，帮助地方更为科学地推进减排工作。

计划中的项目和数据将作为考核参考。减排预警制度要求环保部在发现不利于减排目标实施的问题时，需以书面形式告知有关地方政府，同时将相关情况报送国务院，以图将问题解决在初始阶段。与之相比，以环境统计为代表的传统环境数据流动机制只注重最终数据结果，缺乏对环境保护工作的全过程控制。

4数据核算推动地方政府减排行动

“十一五”减排的关键在于如何落实地方政府的减排责任。在实践中，“十一五”减排措施大体可分为三类：兴建城镇污水处理厂，淘汰落后产能，排污企业实施技术改造（如火电厂脱硫工程、工业污水治理工程等）。其中兴建污水处理厂属于城镇基本设施建设，淘汰落后产能需要属地政府的行政权，实施主体都是地方政府;而排污企业是否实施环保技术改造很大程度上也取决于地方政府的环境监管力度。推动地方政府的关键在于解决“动力”和“能力”问题。“十一五”减排数据核算体系，从约束和激励两方面解决“动力”，从环境监管基础建设上解决“能力”，推动减排工作开展。

4.1保障减排数据质量，约束地方政府

减排数据是核算体系的最终产出，中央通过减排数据了解地方政府实施减排工作的具体情况，才有可能做出相应的政策措施调整。作为理性主体的地方政府，往往更关注自身的经济和政治利益，对中央往往“上有政策，下有对策”，而“对策”最重要的一个来源就是对相关信息进行主观干扰[36]。提高减排数据质量，可以化解中央的信息劣势，约束地方政府，促使其认真实施减排措施。

中央政府拥有对减排数据的审核权及最终确定权，从根本上压缩了地方政府干扰减排数据的空间。如前所述，环保部区域督查中心会对各省上报数据进行审核，对于不符合核查细则规定的减排项目和减排量将不予认可――这实际上形成了一种针对减排的行政审计，审计执行主体是各区域督查中心，审计对象是地方政府[37]。各区域督查中心是环保部的派出机构，人事权与财权尽归中央，自然站在中央政府的立场来核查数据，比地方政府自行上报更能保证减排数据的真实性。中央核查的标准是统一明确的，减排量的最终认可权也在中央手中，地方政府只能拿出符合标准的减排项目来通过考核，而无法通过干扰数据来应付考核。

采用监测数据及全过程核算，从技术上提升了数据质量。与环境统计规定不同，减排中需要采用的监测数据是强制性的。如果监测数据可以由计算数据代替，则在制度上为数据伪造提供了空间。环境监测从布点、采样、运输、化验、分析到最终结果，全过程中均有严格的质量控制体系，自动监测平台的实时数据还能够通过网络实时查验调用。虽然采用监测数据不能完全杜绝地方政府干扰减排数据，但最低限度也增加了干扰的成本。除正式核查外，减排计划上报备案、减排进度监测暗访等全过程核算，能够从逻辑上确保减排数据的真实性和可靠性。

综上所述，“十一五”减排数据核算体系从组织管理和技术两方面保障了数据质量，压缩了地方政府主观干扰减排数据的空间，约束了地方政府环境监管的随意性，推动地方政府实施减排措施。

4.2数据反馈用于考核，激励地方政府

政府官员需要政治晋升激励。曾有研究列出政府官员的目标函数，其中大部分变量与政治权力和职位晋升有关[38]。在当今中国，政治激励对地方政府官员起到了特

别重要的作用，各地方政府以政治晋升为目标展开地区间竞争，甚至成为一种“晋升锦标赛”[39]。以往在环境监管中，地方政府之所以“无动力”，是因为环境保护并不直接影响其政治晋升，甚至单纯就GDP来论，还会对其政绩产生负面影响。但是“十一五”减排改变了这种情况，问责制和“一票否决”直接关系到地方政府官员的政治晋升。这样的考核制度产生减排数据“自上而下”的流动。中央政府会依照这一数据考核省级政府，对年度目标没完成者发出问责和警示，或是训诫谈话。省级政府也会依据这一数据对市县级政府进行考核，并根据省内政策确定党政领导的绩效考核成绩，甚至撤任调岗。2007年和2008年，重庆分别有2个区县因未能完成市政府下达的总量减排任务，党政一把手考核被评定为实绩较差，取消了评先评优资格（详见环保部《主要污染物减排工作简报》第66期）。减排数据反馈后用于行政考核从根本上扭转了地方政府对环境保护工作的态度，激励地方政府实施减排措施，由“环保局长见不到市长”转变为“市长主动找环保局长”，解决了地方政府减排的动力问题。

4.3加强地方政府环境监管能力

地方政府环境监管的另一个问题是监管能力不足。人员不足和财力匮乏一直是困扰中国环境监管的突出性难题[40]，设备和人力上的不足限制了总量减排的有效执行[41]。而“十一五”减排数据核算体系所要求的数据核算方法和运作流程，恰恰要求地方政府有较强的环境监管能力，具体体现为加强各级总量部门和环境监测能力建设。

设立专门的总量控制部门是“十一五”减排数据核算体系的基本特征之一，随之而来的人员扩编在一定程度上缓解了环保部门人员不足的压力。“十一五”期间，全国环境监测系统人员增加17%，其中县级监测人员增加25%[42]。总量部门的设立不仅于减排有利，同时还将原先依附于其他部门的环境统计和污染普查工作集中到一起，工作人员也由兼职变为专职，对整个环保系统的工作能力都有所提升。

“十一五”减排数据核算体系的另一个特征是大量采用监测数据，重点污染源还需要实施在线监测，这就需要国家和地方加大相关投入。中央财政于2007年专门设立了主要污染物减排专项资金，重点用于支持减排指标、监测和考核体系的建设，还专门实施了环境监管能力建设规划，在环境监测和环境执法等领域投入很大，效果显著[43]。2010年，环境监测经费较2007年增加近1倍，环境质量监测点位较2007年增加35%以上，实施自动监控国家重点企业数量是2007年水平的2倍以上[42]。

综上所述，“十一五”减排数据核算体系推动主要污染物减排的基本机理见图2。

图2数据核算体系推动“十一五”减排的作用机理

Fig.2Mechanism of the 11th FYP emission data

accounting system promoting the total

emission control

5结论及政策建议

“十一五”减排数据核算体系是基于主要污染物减排工作需要所构建的，与以往的环境统计体系相比拥有许多新的特征。一是设立了专门的组织机构（七大区域督查中心和各级总量控制部门）;二是数据的双向流动机制，中央拥有对减排数据的审核权和最终确定权，并且会将正式确定后的数据逐级反馈给地方政府并应用于上级政府对下级政府的行政考核当中去;三是在数据核算中采用环境监测数据，并因此进行了全国范围的环境监测能力建设;四是减排工作全过程数据核算。由于这些特征，“十一五”减排数据核算体系得以解决地方政府环境监管中动力不足和能力不足的难题。具体而言，通过提升数据质量约束地方政府，通过反馈数据应用于行政考核来激励地方政府，从约束和激励两方面来为地方政府的减排施加动力;同时通过总量控制部门的设立和环境监测能力建设的投入加强了地方政府环境监管的能力。

但既有的减排数据核算体系并不是完美的，在实践中也暴露出一些问题和值得改进的地方。一是与发达国家的类似实践相比，我国对于环境监测数据的使用还有很大缺陷和改进空间。如美国的酸雨计划和国家氮预算计划中，对污染源排放量的监控完全依赖于连续排放监测系统（CEMS），在在线系统的帮助下，环保部门的监督管理十分方便。我国目前虽然大规模推广在线监测设备，但在设备安装布点和运营管理方面缺乏必要的技术规范和管理制度，这一制度缺失亟需完善。二是全国统一的核算标准在具体实践中难免出现“一刀切”困境，各省市、各行业、各类污染源的情况很难完全照顾到，有损政策的公平性，如海南省工业企业稀少且规模小、居民分散，当地关停的小企业、兴建的生活和农业污水处理设施在中央核查中过程中完全不被认可，地方减排陷入困境。核算细则亟需优化，可以由各省市和行业协会在科学、公平的基础上结合自身特点起草核算细则，交由中央和环保部审核通过。

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China’s Emission Data Accounting System of

the Total Emission Control During the 11th FiveYearPlan Period

SONG Xiulin1，2ZHANG Lingyun1，2GONG Mengjie1，2WANG Xiao3QI Ye1，2

（1.School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China;

2. Climate Policy Institute， Tsinghua University， Beijing 100084， China;

3. CECEP Consulting Co.， Ltd， Beijing 100082， China）

AbstractDuring the 11th Five Year Plan period， China’s total emissions control policy on COD and SO2 has been successful. The Emission Data Accounting System （EDAS） has provided accurate emission data to Central Government， which ensured the implantation of pollutant abatement. We tried to explain the institutional reason for the success of emission abatement during the 11th Five Year Plan period. Through the methods of text analysis and field work interview， this article described the organizational structure and main function of EDAS， and summarized both the DownTop data generation and flow mechanism， and the TopDown data verification and feedback mechanism. We found that， compared with traditional environmental statistics in China， the EDSA had four elementary features， which are （1） setting specific data accounting organizations such as Regional Supervision Centers and total emission control departments， which restrain local governments， （2） bidirectional data flow mechanism （the Central Government can review and finally decide the emission account， and the emission data will be used for administrative assessment） which encourages local governments by political assessment， （3） adopting more monitoring data which improve the environmental regulation capacity of local governments， and （4） whole process management. The monitoring data have still not been used sufficiently， which increases the administration cost， and the rules of calculating emission are not equal enough.

Key wordstotal emission control; pollutant abatement; environment regulation; local governments