中国经济转轨与政府规制面临的课题:规制抑或规制放松

摘要：政府规制是政府的微观管理职能，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序运转，与旨在保证经济稳定与增长的宏观调控政策构成政府干预经济的两种主要方式。为了克服市场带来的社会和经济问题，对于转型期的中国，规制抑或规制放松成为政府面临的重要课题。

关键词：政府规制；自然垄断；行业；市场准入

中图分类号：F12文献标识码：A 文章编号：1009-9166（2008）10-0044-01

我国对自然垄断行业的规制与西方国家的规制并不完全相同。西方多数国家，比较典型的如美国，政府规制主要针对非国有企业，其目的是限制私人垄断企业做出忽视社会利益的决策。有些学者将规制与国有化并称，把国有经济作为对自然垄断治理的方式，不是没有道理。因为在西方，国有的自然垄断企业一般按公法制运行，受规制约束的主要是私人垄断企业。在我国则不同。新中国成立以来，自然垄断行业就是由国有企业控制。尽管经过近几年的国有经济战略性结构调整，但在自然垄断行业，国有经济并没退出。另一方面，我国对国有企业的管理，并没采用公法制原则，改革前曾采用政企高度统一的模式，公司制改革后，国有公司制企业也受公司法约束，只是国家作为国有资产所有者，对其也让保留一定程度上的介入权利。所以到目前为止，政府对自然垄断部门的规制主要是对自然垄断型国有企业采取的诸如价格、市场准入等方面的限制措施。在世界范围的规制放松浪潮冲击下，中国的自然垄断行业规制何去何从？如果自然垄断行业仍有国有经济控制，规制放松宜慎行！国有经济与自然垄断行业具有天然亲和力，国有经济在自然垄断行业所具有的优势是私人企业无法企及的。国有与私人企业最大的不同之处在于它不以盈利为惟一追求目标。国有企业可兼顾经济与社会效益，一定程度上承担起维护社会相对公平的职责，这种独特优势是私企不具备的，正如亚当斯密所言：“（国家）建设并维持某些公用事业及某些公共设施……其利润常能补偿所费而有余。但若由个人或少数人经营，就不能补偿所费。”自然垄断行业绝不是暴力性行业，目前有些人对电信、航空等行业垂涎三尺并不是因为它的自然垄断业务，而是因为这些行业的行政垄断，因为行政垄断触角已伸向了早已不再具有自然垄断性质的竞争性业务。纯粹的自然垄断行业利润率并不高，甚至在某些业务环节是亏的。正是因为自然垄断行业提供的产品需求弹性小，与居民生活息息相关，具有普遍服务型的特征，且存在大量沉没成本。国有经济控制自然垄断行业更具有合理性。我国经济转轨时期自然垄断部门的敏感性和经济社会发展对基础设施等共同条件下不断增长的需求，也决定了我国国有经济在自然垄断行业应该扮演好自己的角色。我国没有对国有企业实行公法制管理，如果竞争性领域国有公司制企业有理由纳入国有公司法管辖之内，自然垄断行业的国有企业则不完全合适，因为它的运行机制与目标取向和竞争性企业不完全相同。在没建立公法制体系情况下，只能通过规制这种形式来实现对自然垄断型国有企业的管理和监督。

对自然垄断行业的规制并不排斥对非自然垄断业务进行规制放松。随着生产力水平不断提高和技术条件改变及需求扩展，曾经的自然垄断行业在某些生产环节也可能不再“自然垄断”。这就要区分自然与非自然垄断业务，只对自然垄断业务进行必要规制。由于各行业技术特点不同，其自然垄断程度也不尽相同。根据财政部科研所的一项研究，应规制的行业有：1、电信业。随着技术革新，电信业已从单一的有限网络服务发展为有线和无线兼而有之的多维产业。从大类上说，其产品主要包括：（1）生产和销售的各种通信设备；（2）通过本地网络提供的市话服务；（3）通过长途网络提供的长话服务；（4）借助有线电话网络提供的无线寻呼通信、移动通信服务；（5）借助有线网络提供的各种增值服务，如电子邮件、可视图文等等这些业务中，（1）（3）（4）（5）项服务已不再具有自然垄断性，只有（2）项是自然垄断性较强的业务，所以（2）项是规制重点。2、电力产业。主要包括发电、输电、配电和供电等业务。其中，输电、配电业务具有自然垄断性，发电和供电则具有竞争性。但从技术上讲，这几种业务需要高度协调才能取得范围经济效应。3、自来水产业，具有较强的自然垄断性，尤其是管道网络运营方面，很难进行市场直接竞争，因此，自来水产业可以说是典型的地区性垄断产业。不过，客观上也存在生产、输送和供应业务分离的可能性，这个问题的复杂性在于它的外部性。4、煤气产业，也是地区性垄断产业。煤气产业包括生产、输送、分销和供应等业务。作为一种能源，也有许多替代品，如电、煤、油等。因此，煤气产业可能面临激烈的竞争，也会面临需求的不确定性。实际上，该产业中只有直接与管道网络有关的输送和分销业务才具有自然垄断性。另一方面，该产业又是安全性较高的行业，安全性问题也涉及与煤气供应相关的煤气设备的供应、安装和维修等，尽管这些行业是竞争性业务。5、铁路。建设铁路线路，生产和供应机车车辆、铁路物资、对特路网进行日常维修和管理、客货运输等等都属于铁路业务，但只有路网经营才具有自然垄断性。不过，路网经营和通过路网提供的各种服务之间需要保持高度协调，这里存在范围经济效应。

对自然垄断业务与非自然垄断业务进行明确区分是十分必要的，这不仅有助于我们把概念搞清楚，也有助于我们把实际问题搞清楚。在实际工作中，由于把自然垄断与行政性垄断混在一起，把自然垄断业务与非自然垄断业务混在一起，已经造成了一些不必要的混乱和误解，以至于有人将行政性垄断造成的危害误认为是自然垄断的结果。

对自然垄断业务的规制的必要性与非自然垄断业务的放松规制的必要性是同时存在的。

作者单位：燕山大学经济管理学院

参考文献：

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