中外政府规制的制度性差异

摘要：政府规制关键是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差异，中国和西方国家的政府规制改革呈现出诸多的不同——差异、经济体制差异和行为主体差异，因此，以三权分立为前提假设的西方规制经济理论不能直接应用于我国的政府规制改革实践。中外政府规制制度性差异的分析有助于我国政府规制改革的深化与完善。

关键词：政府规制；制度差异；规制过程

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）05-0102-04

政府规制是指政府根据相应规则对微观经济主体行为实行的一种干预。政府规制的关键是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差异，中国和西方国家的政府规制改革呈现出诸多的不同——差异、经济体制差异和行为主体差异，因此，以三权分立为前提假设的西方规制经济理论不能直接应用于我国的政府规制改革实践。中外政府规制制度性差异的分析有助于我国政府规制改革的深化与完善。

一、政府规制的一般性制度安排

“管制的过程是由被管制市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组织来界定的一种博弈”[1]。这是美国经济学家丹尼尔·史普博对“政府规制过程”作出的解释。从上述定义可以看出，实现规范的政府规制过程需要一系列制度安排。政府规制的规范性制度安排包括三个方面：第一，宪法秩序，即规则的规则。具体而言，是指具有普遍约束力的一系列政治、经济、社会、法律的基本规则，一般表现为政治体制的差别。第二，各种具体的法律制度，即具体的制度安排，亦即在宪法秩序下约束特定行为模式和关系的规则。第三，具体行为准则。它是赋予宪法秩序和制度安排合法性的基础。

宪法秩序的不同，决定了不同国家政府规制最根本的制度差异。因为不同的宪法秩序规定了规制机构、被规制对象与消费者三者之间的法律地位。这直接决定了在规制过程中他们之间的利益权衡。具体的制度安排和规则准则直接决定了规制过程中的三个主体的行为。规制过程中的行为主体的差异对规制的效果具有决定性的影响。一般而言，规制过程中的行为主体包含以下两方面的关系：

第一，规制过程中行为主体相互独立又相互制约的关系。在市场经济条件下，规制过程一般涉及三大行为主体：企业、消费者和规制机构。企业是独立的商品生产者，政府一般不干预企业经营。然而，一旦企业经营过程中由于严重市场失灵而可能对消费者及公众利益造成损失时，规制机构就会对企业进行规制。消费者是与企业集团相抗衡的利益集团，是市场经济运行机制不可或缺的行为主体，并且是规制过程中最大的利益集团，对于保证规制过程的公正性具有不可或缺的作用，然而，由于搭便车行为的存在，消费者集团又往往在政府规制过程中成为弱势群体。政府规制机构是由特定领域的专家组成的、专门行使规制职能的行政组织。规制机构手中掌握着一定的自由裁量权，这在一定程度上为它提供了寻租的可能。

第二，规制过程中的行为主体之间的互动关系。在政府规制过程中，企业、消费者、规制者之间处于一定的互动关系中，包括直接互动和间接互动。直接互动关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生，遵循行政程序尤其是遵照行政程序法。间接互动关系是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动，它主要发生在规制机构行为的立法和行政控制以及规制机构决定的司法审查过程之中[2]。

二、中外政府规制的差异

法律体系的完备是实施良好规制的基础，政府规制必须依据相关法律进行，做到有法可依。如上所述，规制过程涉及规制机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系，因而，政府规制过程必须与政府体制、行政程序的设置保持密切的关系，规制必须依托一定的政府机构，也就是独立的第三方。

发达国家的规制实践表明，规制过程通常是由议会（国会）首先立法，然后依据法律体系建立规制机构，实施对某一产业的规制。因此，西方在实施规制与推动规制改革方面的一个突出特点就是法律先行，通过构建完备的法律体系为规制改革提供强大的基础。同时，在规制的行政过程方面，还广泛存在着消费者、企业以及规制机构间的互动关系。实际上，政府规制过程就是规制机构、消费者、政治利益集团的广泛互动和博弈过程，这在很大程度上保障了政府规制的公共利益性和规范性。

然而由于秩序的不同，中国的政府规制不具有西方国家那种三权分立的政治体制，很难做到对规制过程中三个行为主体的相互制约。因此，政府规制作为一种学习西方的舶来品，目前在我国的理论研究方面并没能真正实现本土化，规制理论及其相关模型的假设都以西方三权分立的政治体制为基础，其对我国政府规制的指导意义也就大打折扣。近些年来，我国的规制实践取得了卓有成效的进展。然而，由于我国仍处于转型时期，当前我国政府规制基本上还是在行政系统内部建立和运行，规制对象尽管已经更具宽泛性，但仍主要集中于国有企业单位。在经济性规制方面，政府规制法律体系的建设取得巨大进步，《反垄断法》已经颁布实施，部门法律比如《电力法》、《铁路法》等也日益完善。但由于特有的时代背景，当前的经济运行中仍然缺乏对政府规制目的、原则、程序、基本方针和规制机构的权限等方面系统、有效的规定，致使政府规制效果大打折扣。与社会性规制的广泛性、深入性相比，社会性规制的立法环境及法律体系建设更显不足。尽管在一些重要领域也颁布了一种或极少数几种法规，与西方完备的社会性规制法律体系相比较，我国的差距更加明显。在不少法规中，没有明确执法机构的法律地位，从而在相当程度上影响了执法效果。此外，不少法律对违法者的处罚太轻，没有起到应有的法律威慑作用。

行政过程建设方面缺乏完整的建设规划是中外规制差异的另一表现。法律体系的完备是实施良好规制的前提和基础，但是，由于当前我国行政过程建设中，行政程序、行政诉讼、违法行为的法律责任等均缺乏规划，使得政策制定过程不够透明，规制者的行为也无法得到有效的监督与观察。

三、中外政府规制的经济体制差异

发达国家政府规制作用的市场基础是成熟的市场经济，各种生产要素都以市场作为基础配置手段，价格、竞争和供求等市场机制发挥着重要的调节作用。政府规制主要是纠正市场失灵，因此政府可通过价格水平、价格结构等规制手段来实现规制目标。而我国是仍处于计划经济向市场经济的转轨时期，市场在资源配置中的基础性作用尚未真正确立。

我国市场经济的不成熟、不规范、与国际市场的对接度低导致我国政府规制与西方国家政府规制呈现出明显的差别，主要表现在两个方面。

第一，市场主体多元化不足。数目众多的多元化所有制企业的存在是市场经济赖以发展的基础。否则就很难形成充分竞争的市场格局，也难以构成成熟的市场经济。随着我国社会主义市场经济体制的确立与不断完善，民营经济的发展可谓异军突起。最近几年，国家连续出台多种措施鼓励民营资本进入自然垄断行业及国有部门。然而，由于体制性原因，市场经济所需求的市场主体多元化格局尚未完全形成，国有企业仍在铁路、邮政、民航、电信等行业占有绝对的市场地位，即使一些如金融、保险等急需要民营资本注入的行业，市场主体多元化要求也没有真正实现。市场主体的不足使得我国的政府规制几乎是针对国有企业，使政府在这方面面临较为矛盾的立场。对国有企业的规制，一般意义上的价格手段发挥作用的空间有限，同样使我国的政府规制难以适应市场经济的要求。

第二，市场机制难以发挥作用。由于存在行政垄断以及社会保障制度不健全，市场竞争机制、供求机制和价格机制等难以在资源配置方面起到基础性作用，由此很难实现资源的优化配置，达到帕累托最优状态。国有企业在利用生产要素及对要素进行再配置时，通常不像非国有企业那样关心效率和产品竞争力，而且遇到多种约束（如在房地产转让、设备出售出租、人员辞退、企业转产等方面），利润最大化的目标往往得不到贯彻。市场的进出自由、价格决定、竞争方式、全国一体化程度等方面的不完善使得以法制为基础的市场规则难以建立。本来意义上的政府规制针对的是市场失灵，而我国的市场机制本身还没有发挥完全作用，这就使得我国政府规制的目标与西方政府规制差距很大。在我国，政府规制改革表现得就像是西方国家放松规制一样，政府在不断地退出原来计划经济时代政府经营的产业，在退出的同时，政府还面临在退出后如何管理相关行业的问题。即中国的政府规制改革是一个放松规制与规范规制的双重过程。这样的一个目标，使得我国政府规制改革比西方国家的政府规制困难得多，复杂得多。

四、中外政府规制的行为主体差异

市场经济较为成熟的西方发达国家，政府规制的行为主体相对独立：国家的立法、司法和行政是相对独立的；政府拥有的国有企业相对较少且相对独立。另外，行为主体的互动关系体现在规制过程的各个阶段，各行为主体之间真正构成了相互制约相互依赖的关系，并且形成了较为成熟的行为主体间互动机制[3]。

而我国的现实则是大不相同。首先，规制者同时又是规制对象——相应产业的所有者。我国政府机构在整个规制过程中承担着三种角色：社会管理者，市场管理者，国有企业的所有者和生产者。政府是几乎所有的自然垄断行业、公共企业及大部分竞争性领域中大企业的所有者，与民营经济主体形成了对立面。三位一体的身份使规制机构无法独立、中立地行使自己的职能。当企业发生亏损时，规制机构就可以利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。既是运动员又是裁判员的运行机制使得规制过程很难达到公正性。因此，在转轨经济中，这种三位一体的身份，使政府产生了深刻的角色冲突。其次，规制主体缺乏统一性、权威性和独立性。这是转型期政府角色冲突的直接产物。到目前为止，我国除环保部等少数几个规制机构外，专事规制职能的机构并不多，也没有以法律形式明确规制机构的地位，主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。由不同政府部门共同规制同一产业，必然形成规制职能的交叉重叠。规制职能交叉重叠不仅导致规制效率低下，而且造成规制真空，甚至是规制部门间抢占职能、争夺权利等现象。这就导致了规制部门的角色错位、缺位和越位。另外，现行规制法律体系中缺乏对规制者的规制。受传统行政管理思维的影响，重内部文件、轻法律法规的倾向很严重。因此，我国政府规制有时并不像西方国家那样是靠法律提供基础，更多时候取决于相关规制机构领导的偏好和责任感。

五、借鉴与启示

由于制度上的差异，中外政府规制改革有着本质区别。秩序的不同决定了中外政府规制性质的不同。中国传统的计划经济体制是对市场经济有效性的否定，它为政府部门无限制地对产业进行规制提供了理论基础。与西方国家的政府规制是对市场失灵的纠正不同，我国的政府规制更多是源于计划经济的惯性和本能，或者是对这种惯性和本能中不符合市场经济要求的行为的修正。在向市场经济转型过程中，计划经济体制的影响并非一朝一夕可以消除的，直到今天，许多政府行政部门还经常以行业管理和维护市场秩序为名，通过政策和行政手段对企业经济活动横加干涉。同时，由于计划经济思想的根深蒂固，企业和消费者也不可避免地需要一个转变观念的过程，因此，规制过程中三个主体的行为多多少少也会保留一些旧时代留下的烙印。这就使得我国政府规制改革与西方国家有着巨大的差异，改革任务也比西方国家复杂和严重得多。

通过比较分析中外政府规制的制度性差异可以为我国政府规制改革提供一些有益的借鉴与启示。

第一，积极推进行政体制改革，加快建立和完善政府规制机构。这是完善政府规制过程的核心。一方面，与经济体制改革相适应，积极推进行政体制改革。进一步推进国有企业和国有资产管理体制的改革，重塑政企关系，打破目前在我国大多数规制市场上的“政企同盟”，将政府所有者职能、经营者职能、规制者职能区分开，形成真正的市场主体多元化格局，减弱部分被规制企业对政府规制的影响力，消除经济运行中的“规制俘获”现象。另一方面，依据相关法律，尽快建立和完善政府规制机构，使其真正独立、统一、中立，并且将不同规制部门的职能进行重新确定，避免现有规制职能的交叉重叠，以保证规制机构能够真正成为被规制市场中企业和消费者博弈的公正的仲裁者，从根本上解决政府规制机构既是运动员又是裁判员的现状。

第二，积极推进社会制度创新，加强民主参与的制度安排。西方发达国家的规制实践表明，加大社会的民主制度约束，加强民主参与公共选择的制度安排是构建科学合理规制制度的关键。近百年的规制实践进程证明，只要制度安排不合理，民主参与程度不足，规制机构就会运用自己手中的“自由裁量权”，任意设置公共租金，导致广泛的被规制企业的“寻租”行为。规制者也具有“经济人”的属性，在社会制度软约束的背景下，必然寻求自身利益的最大化，有意无意地创设“公共租金”。“公共租金”的创设，客观上激励被规制企业从生产性寻租转向非生产性寻租，最终导致生产经营效率的下降。解决上述问题的关键就是积极推进社会制度创新，加强民主参与公共选择的制度安排，加大社会制度约束力，从制度上建立“租金消散机制”，不给规制机构寻租提供制度上的空间。

第三，积极推进市场经济体制改革，加快培育独立、强大、成熟的规制行为主体。随着社会主义市场经济体制形成、发展与逐步完善，市场主体多元化要求越来越高。独立、强大、成熟的规制行为主体的培育与发展对于成熟市场经济而言日益重要。借鉴发达国家的先进经验，我国在深化国有企业改革的同时，一方面必须使企业成为真正独立的、不依附于政府的商品生产者；另一方面还必须加大培育力度，扶持、促成消费者等弱小利益集团的成长和组织程度的提高，只有当企业主体和消费者主体成熟和壮大了，才真正具备了能够相互博弈和足以制约、监督政府规制行为的力量，也才能够实现规范意义上的政府规制过程。

参考文献：

[1]Daniel F.Spulbe.Regulation and the Markets[M].Cambridge（MA）：The MIT Press，2001：65.

[2]George J.Stigler. The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics and Management Science，1971（2）：234-289.

[3]Peltzmann S.Towards a more General Theory of Regulation[J].Journal of Law and Economics，1999（19）：213-256.