生态红线如何“落地”

继今年5月要求“牢固树立生态红线观念”之后，党的十八届三中全会进一步申明启动“划定生态保护红线”。国家环保部则对外承诺，力争在2014年完成相关工作，引发公众普遍期待。

红线，亦即底线。在生态文明顶层设计中，中央借用“红线”一词，意在表明生态环境保护的严肃性与不可破坏性。诚如所言：“在生态环境保护问题上，不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”对于地方政府而言，头顶上多了一道“紧箍咒”，个中滋味可想而知。

划定生态红线，最大的阻力仍然是保护与开发的矛盾、眼前利益与长远利益的矛盾。从操作层面看，红线面积过大，地方经济受到影响；红线面积过小，生态保护效果甚微。2010年，中央推进全国主体功能区划分，其中的重点生态功能区规划面积非常大，甚至整体纳入多个市县，遭致一些地方强烈抵制，最终草草收场、成效不佳。此番划分生态红线，在操作上会更精细，会尽量照顾地方政府的合理诉求，因地制宜、折中平衡，否则极易“悬空”。

需要注意的是，生态红线的内涵，并不局限于区域红线，而应当是系统的、立体的。比如，劣五类应该是水生态红线，灰霾应该是大气生态红线，重金属超标应该是土壤生态红线。又如，煤炭总量消耗、机动车总量都必须要有约束上线，污染物的排放也应当有底线。但是，凡此种种，在具体的操作环节，仍存在不少模糊空间和制度漏洞。由于“唯GDP”政绩观影响，一些地方官员为了博取晋升资本，频频“打球”，甚至硬闯红线。由于问责不力，饮用水源地建化工厂、湿地盖别墅等胆大妄为的举动屡禁不绝，公众往往闻之色变，或者排斥对抗，或者一走了之。

过去一段时间，中央领导反复强调，“再也不能简单以GDP增长率来论英雄”。党的十八届三中全会把政府职能从“16字”增加到“20字”，特别新增“环境保护”一项。同时，还提出要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。这些信号表明，不仅政绩考核指挥棒变“绿”了，相关的问责制度也将“来硬的”。

不过，这些制度仍有待进一步细化。例如，“领导干部”如何界定？众所周知，地方党政“一把手”是当地环境保护最重要的利益相关者。其环境问责体系建设的缺失，一直是中国生态治理核心症结所在。如果“领导干部”仅界定为环保部门官员，而不是明确地延伸到党政“一把手”，问责的震慑力必将大打折扣。因此，如何修订完善《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法》，将成为是否动真格的风向标。

此前，地方层面已进行了不少探索。云南公布了2012年全省县域科学发展10个先进县和10个进位县。由于生态环保成为“一票否决”前置指标，共有8个县未能完成节能减排任务，最终被取消了评奖资格。杭州则出台生态功能区规划，不仅圈定了6条生态带，还设置了281个禁止准入区、限制准入区、优化准入区。通过立法，杭州规定任何新上项目一旦突破红线，必须进行“一票否决”。由此可见，划定生态红线，短期来看会形成一定的束缚，长远来看则会挡住很多违法建设，推动地方经济转型升级，最大限度地满足当地民众享受蓝天碧水、宜居安康的迫切愿望。

如何取得地方政府的认同与配合？这就需要把约束与激励结合起来，先激励后约束，多激励少约束，重点放在激励上面。具体来说，一要建立健全生态补偿机制，加大财政转移支付力度，给生态相对脆弱的地区输血；二要大力扶持绿色产业发展，给予政策倾斜，让这些地区具备一定的造血能力；三要按主体功能区推行分区差异化考核，将生态环境改善与政绩挂钩、与财政转移支付资金挂钩，对在生态保护上成绩显著的官员，优先给予奖励提拔。一言以蔽之，只有充分激发地方保护环境的积极性，生态红线才能真正“落地”。