“生态红线”制度保障研究

摘 要：十报告强调：大力推进生态文明建设，努力把生态文明建设放在突出位置，是当前我国发展战略任务之一，确定生态文明建设主体功能地位并把其纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局之中，更表明当前我国在加强生态文明建设上的坚强意志与决心。“生态红线”是生态安全、公众健康、可持续发展的底线，也是人类生存、环境保护、生态法治的红线。了解并把握生态红线，将有利于生态文明建设新格局的开创。

关键词：生态红线；生态文明建设；机制创新

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）首次以规范性文件的形式提出生态红线的概念。

2013年5月，中共中央总书记在主持召开的中央政治局第六次集体学习时再次强调，我国决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，强调要严格按照主体功能定位，划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念[1]。

党的十八届三中全会更明确提出划定生态保护红线作为改革生态环境、保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务[2]。

一、生态红线的内涵

生态红线也称生态功能红线或生态保护红线，它是继“18亿亩耕地红线”后，又一条保护人类生存和发展的重要生命线，是指对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。

二、生态红线遵循原则

第一，生态性原则。生态红线是国家和区域生态保护的重要地区，其具有珍稀濒危性、难以复制及不可替代性等特征，对人类社会发展具有重要的支撑作用。第二，分类性原则。生态红线划分属一项系统工程，不同区域范围，生态红线的功能与类型有异。第三，现实性原则。生态红线划定应基于我国现有各类生态保护地空间分布现状，结合主体功能区特点，充分考虑当地实际，与受保护对象、经济支撑能力和当前监管能力相适应。第四，动态性原则。即随着人类社会发展和需要，生态红线需作相应调整，以及时保障区域生态安全。

三、生态红线的意义

（一）遏制生态环境退化形势。工业化和城镇化快速发展，导致中国资源环境形势日益严峻。随着资源约束压力持续增大，我国当前环境污染仍在加重，生态系统退化依然。

生态保护红线划定，其目的关键在于实施严格的生态保护制度，促进资源与能源的高效利用，加大中国生态关键地区的保护力度，改善生态系统功能和环境质量状况，缓解社会化活动对自然生态系统造成的压力和不利影响。

（二）优化国家生态安全格局。2014年，环保部印发了《国家生态保护红线―生态功能基线划定技术指南（试行）》，《指南》成为我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。

依据《指南》，生态红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三条。而划定生态红线的意义在于为重要生态服务保护、人居环境保障和生物多样性保育，进一步优化生态安全格局，增强我国经济社会可持续发展生态支持能力，保障国家安全。

（三）创新生态保护管理体制。党的十报告提出“加强生态文明制度建设”，十八届三中全会《决定》强调“加快生态文明制度建设”，从“加强”到“加快”，体现中央对于资源环境领域的形势变化作出新的判断和部署。

当前生态环境保护现状不理想，原因在于其管理体制上存在某些问题。解决或纠正体制上的问题，不能仅仅停留在调整、优化的层面，必须依靠深化“改革”的途径。按照“五位一体”总体布局的内在要求，一是深化生态环境保护管理体制改革，强化环境监管和保护；二是深化生态环境保护管理体制改革，严格依法保护生态环境。

四、生态红线的制度保障措施

（一）生态红线的科学划定。筑牢生态红线，必须依靠科学的生态红线划定。红线划定要遵循适度与科学原则，所划区域过大或过小都将影响到整个生态系统平衡，导致人与社会、人与自然的背道而驰。

因此，借用科学的区域生态调查方法，例如以遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球卫星定位系统（GPS）相结合的“3S”信息处理技术，通过图斑与属性数据处理分析，全面掌握区域的生态环境，统筹兼顾区域社会经济发展需求和生态环境保护要求，最终确立最需要保护的重要生态服务功能区、脆弱区及敏感区。

（二）生态红线保护的机制创新。生态红线有利于维护国家和地区国土生态安全，促进人与自然的可持续发展，落实和完成“在发展中求保护、从保护中谋发展”的辩证统一。因此，筑牢生态红线，必须在完善现有生态环境保护法律法规、实施强有力生态红线监管制度之下，创新生态红线保护机制。

（1）国家层面：强化认识，写入宪法。2011年，我国通过《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》的实施，首次以规范性文件提出生态红线的概念，但真正认识并落实好生态红线的保护，强有力的法律法规必须出台为其保障、开路，逐步把生态红线纳入《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》以及相关法律法规中，在实践中不断完善和丰富对生态红线的认识，努力通过法律形式将生态红线作为生态文明建设的重要组成部分写入宪法，使其成为一项人人皆知的基本国策。

（2）社会层面：公众参与，社会监督。生态红线的落实还必须完善国家层面的宏观监督机制及地方层面的配套政策。借鉴国家土地开发动态监测及管理制度，综合运用遥感技术、地理信息系统以及各种类型生态监测网络的定位监测，对生态红线划定的面积、范围、主要生态服务功能以及人类干扰活动进行动态监测，把相关的监测结果进行公示，接受社会监督。

深化生态环境保护管理体制，需要引导公众广泛参与生态环境保护和治理。环境管理是指管理环境的行为，是政府的职能，由于环境问题的广泛性和社会性，自然少不了公众行为的直接配合。一方面除了政府“自上而下”的推动和引导，另一方面还要依赖公众“自下而上”的参与。

（3）政策层面：政府主导，市场协作。生态红线作为生态的“高压线”，不可逾雷池一步，在生态红线范围内要严格控制范围内的人类活动，禁止破坏原有生态系统的主要结构、功能和生态服务，减少红线区域对原有居民的生产生活以及社会经济发展产生影响。要把生态的压力转变为发展的动力，使居民自觉维护生态红线。

在社会生产中，环境就是一种重要的生产要素。在对总量合理把握和严格控制的前提下，将环境交还给市场进行分配，提高环境的产出效率，实现以“效率”促“保护”。建立和培育环境市场，推进环境纳入市场经济体制之中，一方面是建立保护环境有回报，损害环境损失更大的经济利益引导机制，另一方面是运用市场机制保护环境，建立反映污染治理成本、环境外溢成本的收费机制，积极创新各种生态红线保护利益补偿，协调好红线内外区域的利益平衡，个体与公共的利益平衡。

总之，我国生态发展形势异常严峻，生态红线问题上处理得好与坏将直接影响我国社会经济发展健康与否。要实现生态文明，从源头上我们必须要遏制生态环境恶化的发展趋势，以生态红线促进生态文明建设为重要突破点，以红线为实践，关键在执行，正确处理好发展与保护的平衡关系，准确落实“在发展中求保护、从保护中谋发展”，从而实现社会、经济、生态与人相互间的统一与协调一致。（作者单位：中共黔西南州委党校法学教研部）

参考文献：

[1] 在中共中央政治局第六次集体学习时强调，坚持节约资源和保护环境基本国策，努力走向社会主义生态文明新时代[N].人民日报，2013-5-25（1）.

[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[3] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[Z]，2013-11-12.

[4] 高吉喜，邹长新，杨兆平.等.划定生态红线，保障生态安全[N].中国环境报，2012-10-18.

[5] 国务院关于加强环境保护重点工作的意见（国发[2011]35号）[Z]，2011-10-17.