审计全覆盖实现路径浅议

[提要] 我国国家审计制度自1983年恢复以来，已历经30多年发展历程。但近些年来审计公告令社会公众进入“审丑疲劳”阶段，这意味着审计监督并未起到其应有的效用。随着市场经济体制不断改革深入，审计领域不断地扩大，审计监督全覆盖的要求也就必然提上日程。本文结合目前审计全覆盖提出的背景，分析在审计监督全覆盖过程中所需要处理的几方面关系，并针对当前情况提出实现审计监督全覆盖具体路径。

关键词：国家审计；全覆盖；路径

课题名称：推动国家审计全覆盖的路径研究（201522）

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2015年11月3日

一、审计全覆盖理论提出的背景

2014年1月9日，在听取审计署的年度工作汇报时指出要实现审计全覆盖；2014年1月11日，在国务院召开第二次廉政工作会议时再次指出要实现审计监督全覆盖；国务院关于加强审计工作的意见中指出：“凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要进行审计，实现审计监督全覆盖”。在党的十八届四中全会决定中又再次指出实现审计监督全覆盖，可见国家对实行审计监督全覆盖的重视程度。刘家义曾经举例说：有些县、市审计局，全局只有20多个人，一年要审计800多个项目，平均一个人要审计40多个项目，平均每天要出2～3个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，只能争分夺秒写报告、编底稿和取证记录。而审计工作是必须要花费大量时间进行现场核实取证的，否则审计质量根本无法保证。因此，审计全覆盖必须符合现实的情况，不能只片面的追求数量而无视质量，必须综合考虑可审计资源与审计任务的配比性。

实现国家审计监督全覆盖就是在审计机关职责权限范围内或者在上级审计机关及本级政府的授权范围内，对所有公共资金、国有资产、国有资源管理、领导干部经济责任履行情况的审计监督，不留死角；对审计对象分阶段分步骤地全面监督、不留盲区；对审计内容查深查透。要真正的构建审计“免疫系统”，这就需要审计监督全覆盖必须是有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖，不是对所有领域、所有项目平均用力，要全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题，又要把控全局，科学有效地创新审计方法与手段推进全覆盖审计的实现。

二、审计全覆盖需处理好几个方面的关系

（一）处理好审计全覆盖与审计重点的关系。2013年刘家义讲到审计全覆盖时说，审计全覆盖要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要紧紧围绕党和政府工作重心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题。可见，全覆盖初期阶段还是要做到审计重点的全覆盖，随着审计工作的不断成熟发展，监督的对象、审计项目、审计金额等都会不断增多，而当前可利用的审计资源短时间内是难以壮大和改善的，这些情况使得短期内实现审计全覆盖的绝对化是不现实的，只能先考虑审计重点的全覆盖。在审计重点全覆盖的基础上，各项措施逐步完善，各项资源配备齐全，才能最终实现审计全覆盖，力争形成在抓重点的基础上尽量实现无死角。

（二）处理好全面发展与专业特长的关系。在当前，审计人才是大量缺失的，非常有限的审计人员根本无法适应审计全覆盖的需求，因此必须调动一切可以调动的力量，逐步培养财政审计、税务审计、工程审计、绩效审计等方面的骨干人才，并在此基础上逐步推进审计人员的综合素质，开展多方面的交流，从而拓宽工作经验，尽快成长成能够满足审计监督全覆盖需求的合格人才。

（三）处理好统一领导与分级管理的关系。从审计署到审计厅再到审计局，各级政府部门都有着不同的工作职能，这些职能必须呈现金字塔式的分工才能有效、科学的完成。在审计全覆盖方面，乡级和县级审计工作如何结合自身条件积极开展审计监督工作，市级审计部门又如何对县级的审计监督工作进行有重点的把控，这些都需要各级政府部门之间要形成整合，最终形成审计合力，从而缓解审计工作人员数量严重不足和专业化程度较低的问题。

三、审计全覆盖实现的具体路径

（一）在审计计划方面关注审计资源的整合性，包括纵向和横向的资源整合。纵向上实现审计资源的整合主要体现在省、市、县各级审计机关工作人员互相分工、互相配合并相互交流学习，使得不同层次的审计机关上下联动，实现科学合理的统一调配，从而有利于使人力资源合理配置，人力资源的综合利用率有效提升，缓解基层审计机关人员少、工作任务重、专业结构不均衡的问题；有利于提高审计人员的实践经验，增强团队意识，加强各方的业务能力；有利于审计成果的综合利用，减少工作上的交叉和重复，使现有的审计力量与审计项目匹配更趋合理，发挥出审计工作的整体效能。在审计计划制定过程中同样也要进行横向的审计资源的整合，将专项资金审计、预算执行审计、领导干部经济责任审计等多种审计类型统筹规划，合理调配审计资源。

（二）加大审计投入。随着社会发展和经济的不断进步，社会各界对审计工作的期望和要求不断提高，从而更加剧了审计资源与审计工作量之间的矛盾。据统计，我国目前审计机关的从业人员人数在9万人左右，财政资金的使用单位却达到300万个，可见，审计力量的不足必然会影响到审计工作的覆盖面。对此我们可以从以下方面加大投入：一是加大投入，促进审计队伍的职业化建设。从目前来看，在职从事审计工作的人员绝大部分是从会计专业转化而来，人才规模构成不合理，只单纯的以会计专业为主已经不能满足现代审计的要求，面对越来越多的审计任务和审计项目，对审计人才的数量和质量要求凸显出来。因此，审计队伍职业化建设的投入应重点放在对审计专家或专业人才的培养，同时重视对复合型人才的培养和选拔，加强对审计业务的多方面辅导，不断充实并完善审计人员的专业知识结构，培养审计人员审计取证、分析研究、经验丰富、思维缜密的综合能力；二是要向社会购买审计服务。审计机关采取公开购买社会审计服务方式，由审计机关统一组织，委托社会中介机构和聘用具有专业资质的人员参与到政府投资审计，所需经费全额纳入财政预算或列入项目的成本。针对部分全国性的专项审计项目或任务，可以按照国家审计的统一要求来聘请由社会中介机构或行业专家组成审计小组的方式来开展工作，一方面缓解目前审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题；另一方面还可以形成国家审计资源与社会审计资源相互补充的优势。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。

（三）大数据背景下更应加大对审计信息化层面的投入。优化审计技术，提高审计工作效率是提高审计覆盖率的有效途径之一。一方面要通过建立激励机制来调动内部资源的积极性和主动性，通过组织审计培训、审计交流等方式培养复合型审计人体，提高现有的审计资源的质量和效率；另一方面提高审计工作的信息化建设，提高审计业务的工作效率。计算机审计具有精度高、效率高、信息覆盖率广的特点，因此推进计算机网络技术与审计工作业务的多方融合，提高审计技术水平和审计工作效率。通过综合利用财务数据、财政数据等信息，可以从宏观上和整体上进行审计的分析，提炼审计成果，保证审计的效果。近日，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，指出要坚持围绕中心、服务大局、发现问题、完善机制的原则要求，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，实现审计监督全覆盖；要构建国家审计数据系统，加快推荐审计信息化。可见大数据时代的信息化审计必将为审计技术法、审计范围、审计模式等带来重大变革，为实现审计全覆盖提供有效路径。

（四）审计全覆盖的逐步推进要求审计结果必须具有一定的“威慑力”。在审计监督过程中，要严格按照国家规定、审计制度、准则执行，不但要查出问题、惩治腐败、整改问题，更要注重审计影响力的宣传与建设，形成审计警钟长鸣。因此，审计监督的惩处措施一定要做到清晰、明确，从而促进被审计单位自觉遵守各项财经法规规定、领导干部严格自觉遵守各项规章制度。只有这样，审计成果才能真正的被重视，审计监督的作用也才能得到最好的体现。

主要参考文献：

[1]杨爱梅.大数据背景下的审计监督全覆盖[J].审计月刊，2015.7.

[2]孙颖，张强.大力推进抽样审计努力实现全覆盖[J].审计与理财，2014.10.

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[5]章争鸣.浅析实现审计监督全覆盖的路径[J].工业审计与会计，2014.6.